論我國出口管制法律體系的重構

韓永紅

摘要：我國為保護稀土等自然資源而采取的出口限制措施，在WTO體制下面臨困境。為滿足國家利益的剛性需求，我國應跳出利用WTO例外條款進行抗辯的法律困局，改變制度依賴路徑，在履行國際法律義務的同時以國家安全為立法目標，重構出口管制法律體系，包括：制定《出口管制法》，整合出口管制清單、提升其全面性和技術性，加強促進出口管制遵守的制度建設，以及謀求加入多邊出口管制機制，以推動區域性出口管制機制的發展。

關鍵詞： 出口管制；國家安全；WTO例外條款；許可證管理

中圖分類號：DF41文獻標識碼：A

WTO體制下的“稀土案”凸顯中國的自然資源出口限制措施和現行國際貿易法律機制間的沖突與困境。一方面，WTO爭端解決機構裁定，我國對稀土、鎢、鉬實施的出口關稅、出口配額和對企業出口權限制的管理措施與WTO相關規則不符①。另一方面，通過限制出口，保護稀土等可用竭的自然資源，捍衛國家利益已成為我國的剛性需求。“稀土案”再次表明可用竭的自然資源已成為國家間競爭的利益焦點。在此情形下，我們需思考如何在不違背國際法律義務的前提下，通過構建更為精巧、扎實的國內法律制度為國家利益的維護和實現謀求制度空間。本文認為，我國應跳出利用WTO例外條款進行抗辯的法律困局，轉而著力于重構我國的出口管制法律體系。通過這一法律體系，將對稀土等戰略性優勢自然資源和技術的保護化整為零，融入以國家安全為主要立法目標的國內出口管制法，通過實施清單控制和許可證管理制度，使我國在履行國際法律義務的同時保有必需的自由裁量權。本文將在梳理出口管制的法律依據，分析我國出口管制措施在WTO體制下所臨困境的基礎上，檢視我國的現行出口管理體系；并結合美國出口管制改革的最新進展，提出重構我國出口管制法律體系的具體建議。

一、出口管制的法律依據

國家對出口實施管制既有國際法基礎也有國內法依據。從根本上而言，國家實施出口管制的合法性來自國家主權。《聯合國憲章》第2條確立了國家主權平等的原則，而其后的若干重要國際法律文件均確認國家對本國財富和自然資源享有主權。如1962年聯合國大會通過的《關于自然資源永久主權的宣言》承認各國享有根據本國國家利益自由處置本國自然財富和自然資源的不可剝奪的權利，各民族和各國家對本國的自然財富和自然資源行使永久主權時，必須為各自國家的發展著想，為各自國家的人民的福利著想②。1974年的《建立新的國際經濟秩序宣言》強調每一個國家對本國的自然資源以及一切經濟活動擁有完整的、永久的主權。為了保護這些資源，各國都有權采取適合本國情況的各種措施，對本國的資源及其開發事宜加以有效的控制管理，包括有權實行國有化或把所有權轉移給本國國民③。1974年的《各國經濟權利和義務憲章》也規定，各國對其財富、自然資源和經濟活動享有充分的永久主權包括占有、使用和處置，并得自由行使此項主權④。就貿易限制權而言，根據《聯合國憲章》第41條的規定，安全理事會有權決定采取除武力以外的辦法，以實施其決議。這些辦法包括“經濟關系、鐵路、海運、航空、郵、電、無線電及其他交通工具之局部或全部停止，以及外交關系之斷絕。”結合《聯合國憲章》第25條的規定，“聯合國會員國同意依憲章之規定接受并履行安全理事會之決議”，可以推知，在安理會做出“經濟關系之局部或全部禁止”的情況下，國家對貿易的限制也將是履行《聯合國憲章》義務的一部分。

國家實施出口管制的具體國際法依據主要見于防擴散國際條約和WTO體制下多邊貿易協議中的例外條款。防擴散領域的主要國際條約包括：《不擴散核武器條約》（簡稱NPT），規定有核國家不得向任何無核國家直接或間接轉讓核武器或核爆炸裝置，不幫助無核國家制造核武器；《禁止化學武器公約》（簡稱CWC），主要內容是簽約國將禁止使用、生產、購買、儲存和轉移各類化學武器；《禁止生物武器條約》（簡稱BWC），要求成員國不轉讓，或以任何方式援助、鼓勵、誘使其他國家取得或持有生物武器；《全面禁止核試驗條約》（簡稱CTBT），主要內容為締約國承諾不進行、導致、鼓勵或以任何方式參與進行任何核武器試驗爆炸或任何其他核爆炸，并承諾在其管轄或控制下的任何地方禁止和防止任何此種核爆炸⑤。此外，在國際層面還存在以共識和自愿遵守為基礎的四個多邊出口管制機制，包括《瓦森納安排》（簡稱The Wassenaar Arrangement）、核供應國集團（簡稱 NSG）、澳大利亞集團（簡稱AG）和導彈及其技術控制機制（簡稱MTCR）。這四個出口管制機制在尊重成員國出口控制自由裁量權的基礎上，通過制定控制清單、控制標準、信息交換等方式協調成員國對核、導彈、生化武器、常規武器、兩用物品和技術的出口管制政策。

WTO系列條約中的一般例外條款和國家安全例外條款則為各成員國實施貿易限制（出口和進口）提供了可能依據⑥。根據GATT 第20條，WTO成員采取的貿易限制措施如符合其規定的10項例外條款之一，可不受WTO規則及該成員承諾的約束。若要成功援引這些條款，成員需首先證明其貿易限制措施屬于10個條款規定的情形之一，而后還要證明該措施的實施符合第20條引言的規定，即“不在情形相同的國家之間構成任意或不合理歧視的手段或構成對國際貿易的變相限制的要求”。這一分析邏輯已為“海龜—海蝦案”和“美國汽油標準案”等裁決確認，并在“稀土案”中再次得到應用。在“稀土案”中，我國援引第20條（g）款作為實施出口配額措施的抗辯理由。專家組在審理過程中，要求證明出口配額措施與保護可用竭自然資源之間存在“密切的”和“真實的”關系，還要求證明出口配額與國內限制生產和消費的措施相配合，以對國內生產商和國外生產商“一碗水端平”（even-handedness）的方式予以實施⑦。

GATT第21條規定了國家安全例外條款。允許成員在3種情況下，可以采取貿易限制措施，如對某些特定成員限制或禁止產品和技術的進出口，以及解除與其他成員的權利和義務關系。這3種情況為：（1）為了保護國家基本安全利益不能公布的信息；（2）為保護國家基本安全利益采取必要的行動，以裂變材料或提煉裂變材料的原料，與武器、彈藥和作戰物資的貿易有關的行動，在戰時或國際關系的其他緊急情況下采取的行動；（3）維護國際和平與安全的義務而采取的行動。與GATT第20條一般例外條款的適用不同，在上述3種情況下，成員只要基于國家安全目的，制定相關法律、行政法規，公布后即可實施。在符合第21條援引條件的情況下，成員方可以采取包括相同情況下，對不同國家采取“任意的或不合理歧視的手段”以及“構成對國際貿易的變相限制”等在內的一切行動。

在上述國際條約簽訂之前，很多國家出于國家安全、實施外交政策等目標也制定了出口管制國內法，建立了出口管制體系。例如美國自20世紀初即開始建立以《與敵國貿易法》（1917）和《中立法》（1935）為基礎的出口管制法律體系。之后以防擴散國際條約為基礎，為捍衛國家安全利益、推行外交政策和推進經濟利益的需要，美國又先后制定了《核不擴散法》（1978）、《原子能法》（1954）、《化學武器公約實施法》（1988）、《國家安全法》（1947）、《反恐怖主義法》 （2001）、《國防授權法》（2014）等法律。其中與出口管制直接相關的專門性法規主要是《武器出口管制法》（1976）和《出口管理法》（1979）以及美國商務部根據該法所制定的《出口管理條例》（簡稱EAR）。《出口管理條例》被列入美國聯邦法典第15 條第730-774 部分。該條例詳細規定了立法目的、管制權限、商品控制清單（Commercial Control List）、國家控制圖表（Commerce Country Chart）、許可申請程序、許可例外、最終使用者和最終用途的控制政策、禁運和其他特殊控制、伊拉克重建許可證、特殊綜合許可證、短缺供應控制、行政復議、行政執行程序、執法和保護措施、外國可及性（Foreign Availability）的判斷標準和程序、術語的界定與解釋等。條例的核心內容是控制美國兩用物項的出口行為，并對“出口”的含義做了非常寬泛的界定，包括了“出口”、“再出口”、“轉運”、“視同出口”以及美國境外的某些交易⑧。以這些法律為依據，美國國務院、商務部、國防部、能源部、國土安全部等多部門負責實施對軍品和軍民兩用物項的出口審批和執法工作。這些制度共同構成美國復雜而嚴密的出口管制體系。

二、我國出口管制措施在WTO體制下的困境

在“稀土案”中，我國政府援引GATT第20 條b項 “為保護人類、動物或植物的生命或健康所必需的措施”為出口關稅措施做出抗辯，援引第20條g項“與保護可用盡的自然資源有關的措施”為出口配額措施做出抗辯。但專家組認為，《中國加入世界貿易組織議定書》（以下簡稱《議定書》）第113段承諾取消除附件6項下列明的產品外的其他一切出口關稅，因此對稀土、鎢、鉬征收出口關稅措施與上述義務不符，而且征收出口關稅并不是保障人類和動植物生命或健康的必需措施⑨。出口配額措施未能與國內限制生產和消費的措施相配合，未能以“一碗水端平”的方式實施，因此也不符合第20條g項及第20條序言的規定⑩。

在本案中，還出現了另外一個具爭議性的法律問題：中國就其承擔的“超WTO”義務是否有權援引GATT第20條？結合之前的“出版物案”和“原材料案”的裁決，我們可以看到WTO爭端解決機構的前后裁決并不一致，似乎采取了一種對涉案條款的個案分析路徑。在2009年的“出版物案”中，上訴機構裁決中國可以根據《議定書》第51段引言而援引第20條a項“為保護公共道德所必需的措施”作為抗辯理由，依據是在51段中有如下表述：“在不損害中國以與符合《WTO協定》的方式管理貿易的權利的情況”B11。但在2012年的“原材料案”中，上訴機構否認了中國援引GATT第20條對原材料征收出口關稅措施予以抗辯的權利。理由是該案所涉《議定書》第113段與其第51段不同，在第113段中不存在“管理貿易的權利”（right to regulate）表述，因此缺乏援引GATT第20條的依據B12。而在2013年的“稀土案”中，對于中國能否援引GATT第20條相關條款，專家組內部出現意見分歧。其中一位專家組成員認為WTO協定及其組成部分，包括成員的加入議定書是一個整體，應做整體性解釋。鑒于《議定書》第113段與GATT第2條和第11條之間的密切關系，其中關于“超WTO”義務的規定中國有權援引GATT中的條款予以抗辯。只有當《議定書》中有明確的不可援引的表述時，才可否決中國的援引權利B13。但專家組最終并未采納這一意見，仍認定GATT第20條不適用于《議定書》第113段。

2014年4月17日，我國向WTO的上訴機構提交了上訴通知，就專家組報告中對出口配額與保護自然資源之間的關系的認定、對《WTO協議》第121條和《議定書》第12段的法律解釋提出上訴。我國提出《WTO協議》第121條和《議定書》第12段的規定之間存在本質聯系，《議定書》的每一個條款均應視為《WTO協議》的組成部分B14。WTO上訴機構審理后認為，《議定書》第12段中“議定書應為《WTO協議》的一個組成部分”的表述將《議定書》和《WTO協議》連接為一個權利和義務體，對兩者的條款應予以整體性解讀。但由于《WTO協議》第121條僅就加入WTO規定了一般性規則，并未就《議定書》的單個條款與《WTO協議》下的權利、義務條款之間的關系做出具體的規定，因此上述解釋本身并不能回答《議定書》單個條款與《WTO協議》現存義務之間是否存在客觀聯系。由此可見，我國援引GATT第20條對出口管制措施進行抗辯面臨三個法律上的挑戰：就中國承擔的“超WTO”義務，需確立有權援引GATT第20條予以抗辯的權利；需證明采取措施的目的為10種情形中的一種；需證明措施的實施方式符合序言的規定。從以上“稀土案”、“原材料”案和“出版物案”的裁決來看，克服以上三個挑戰困難重重。欲在上述三個法律問題上取得逆轉性突破將是一個長期的角力過程。

鑒于此種情況，我國有學者轉而開始探討援引GATT第21條國家安全例外來對稀土出口管制措施予以抗辯的可能性，認為可以將稀土解釋為GATT第21條（a）款中的“為了保護國家基本安全利益不能公布的信息”和GATT第21條（b）款中“為保護國家基本安全利益采取必要的行動：以裂變材料或提煉裂變材料的原料，與武器、彈藥和作戰物資的貿易有關的行動”[1]。這一觀點在法理上基本具有可行性，但此種可行性很大程度上建立在對“國家基本安全利益”、“信息”和“行動”等概念的合理解釋之上。對于上述概念，現行WTO協議并未做出界定。雖然有學者認為，安全例外條款是WTO其他條款所包含的實體法義務的有限度和有條件的例外， 其解釋權和審查權歸WTO爭端解決機構[2]。但無論在GATT時期還是在WTO時期，爭端解決機構并未對任何援引安全例外條款的爭端做出實質性裁決。對上述概念的學理解釋能否為爭端解決機構專家組或上訴機構采納尚不得而知。即使稀土得以確認為第21條（a）款中的“信息”或第21條（b）款 中的“行動”，要想最終成功援引還存在一個問題——需就國家采取的貿易限制行動和國家安全之間的關系提供充分的證據。如果僅主張稀土元素與國家安全有關聯，而不能提出充分的證據予以佐證，此種主張仍難以獲得DSB的支持。由此可見，在WTO體制下對我國的出口管制措施進行抗辯正面臨多種法律上的挑戰和困境。在此種情形下，我們需跳出WTO體制的局限，為我國出口管制措施的正當性謀求新的制度體系。

三、重構我國的出口管制法律體系

國家實施出口管制既有國際法上也有國內法上的依據，WTO多邊貿易協議中的例外條款僅構成其中部分依據B15。在我國出口管制措施于WTO體制下面臨多重法律挑戰的情況下，我們可以轉而思考基于國家主權和防擴散的系列國際條約，通過完善國內法為我國的出口管制提供法律依據。

（一）我國現行出口管制法律體系的檢視

目前，我國與出口管制相關的法規較為分散，見于防擴散、外貿和執法等不同領域。在防擴散領域，我國已加入所有主要的防擴散國際條約，相應地，我國在核、化學品、生物制品、導彈和軍品領域均頒布了相應的管制條例和管制清單。在外貿領域，《對外貿易法》第十六條、十七條和十八條為我國的外貿管制（出口和進口）提供了基礎性依據。《技術進出口條例》則在《對外貿易法》的基礎上，確立了對限制進出口的技術實施許可證管理的制度（第33條）。而基于上述法規和《兩用物項和技術進出口管理辦法》，制定的《兩用物項和技術進出口許可證管理目錄》為許可證管理提供了操作性規則。在執法領域，《海關法》、《刑法》、《行政處罰法》及《出境入境邊防檢查條例》則為違反進出口管制的一般性違法行為提供了法律責任條款。關于上述法規的具體情況，參見表1B16。

由表1可見，我國在出口管制領域已建立起包括法律、行政法規和部門規章在內的法律框架，確立了與國際基本接軌的許可證管理制度、清單控制制度、出口經營登記制度以及提供最終用戶和最終用途證明制度B17，并建立了涉及多部門合作的行政管理和執法體系。但從維護國家安全，促進經濟利益實現，提高行政管理效率的角度檢視，我國現有的出口管制法律體系尚未能達至上述政策目標，也難以為限制優勢戰略自然資源的出口提供充足的法律依據。

首先，我國現行的出口管制體系缺少一部專門的上位法。雖然《對外貿易法》第十六條、第十七條和第十八條是為我國的出口管制制度提供了主要法律依據。但《對外貿易法》的立法目標與出口管制法存在差別。出口管制法需要更多地從國家安全利益的角度出發，要在維護國家安全的基礎上，解決國家安全利益與經濟利益之間的沖突，實現兩種利益相對的平衡。而《對外貿易法》更多的從經濟利益角度出發，強調維護對外貿易秩序的同時，鼓勵擴大和發展進出口貿易。簡言之，出口管制法以國家安全目標優先為導向，而《對外貿易法》以經濟目標優先為導向。此外，《對外貿易法》一并規制進出口貿易管制，不利于出口管制政策目標的實現。出口管制雖然屬于貿易管制的一部分，但與進口管制在管制目的和管制對象方面均存在很大不同。在管制的目的上，進口管制通常是出于經濟利益的考慮，而出口管制往往是出于國家安全、外交政策等非經濟利益的考慮。在管制的對象上，進口管制以外國商品、外國商人為管制對象，而出口管制則以本國商品和商人為管制對象。因此，出口管制的依據更為依賴國內法。更為重要的是，我國的現行出口管理法規基本屬回應性和被動性立法。例如主要出于履行防擴散國際條約義務的需要，而頒布了對應領域的相關國內法。加入WTO后，出于履行WTO相關協議及《議定書》義務的需要，而修訂《對外貿易法》、《技術進出口管理條例》等。回應性、被動性的立法不僅導致法規分散、體系不嚴謹，而且影響對國家安全利益和經濟利益的整體性權衡和協調。

其次，出口管制行政管理部門、執法機構之間的分工與合作需進一步明確和協調。目前我國負有出口管制職責的行政部門包括商務部、外交部、工業和信息化部、環境保護部、農業部、衛生部、國家能源局、國家國防科技工業局、總后勤部、總裝備部等多個部門。其中兩用物項和技術的出口管制以商務部為主管部門，實行中央、地方兩級管理模式，其中許可申請受理、初審工作委托省級商務主管部門負責。若出口的敏感物項及相關設備和技術涉及外交政策，則外交部參與共同審查。若出口項目對國家安全、社會公眾利益造成重大影響，須經過國務院或中央軍事委員會的批準；核出口由國家原子能機構主管，在不同情況下，需轉送國防科學技術工業委員會或商務部，或者商務部會同國防科學技術工業委員會等有關部門復審；軍品出口由國防科學技術工業委員會和國防部主管；監控化學品出口則由工業和信息化部主管。在執法方面，除各主管部門外，海關總署負責監管所有管制物項和技術的出口，并對違法出口案件進行調查處理。可見我國出口管制行政管理和執法涉及的部門眾多，如分工不夠明確、協調機制不足，將影響行政效率，增加出口許可證申請者的經濟成本。因此需要從法律層面，通過整合現有法規，頒布上位法，進一步明確出口管制機構間的分工與協作。

最后，出口管制的具體制度建設不足。清單控制和許可證管理是出口管制的核心制度。近年我國在這兩項制度的建設上均取得進展B18，但在清單的整合、清單的全面性和技術性、許可證管理程序等方面仍有很大提升空間；專家咨詢制度欠缺。出口管制的物項多為高科技產品和技術，因此出口管制工作具有相當的專業性和復雜性，諸如管制清單的審定和修改、許可證的審批、管制效果的評估均需要不同專業領域的智力支持。雖然我國立法對建立專家咨詢委員會已有原則性規定，但欠缺具體的操作細則B19；對促進企業遵守的培訓不足。出口管制的有效性不僅取決于立法的完善和執法的嚴格，也取決于本國企業對出口管制法律體系的知悉、理解與自愿遵守。目前我國在該方面的制度意識和制度建設情況尚亟待提高。

（二）重構我國出口管制法律體系

我國應重構現有的出口管制法律體系，建立以維護國家安全為基本立法目標，以《出口管制法》、《出口管制條例》和《出口管制清單》為基礎，涵蓋行政管理機構、執法機構和專家咨詢機構的新制度體系。

1.制定《出口管制法》，明確出口管制的立法目標并確立出口管制的基本制度。我國應制定一部統一的《出口管制法》，將國家安全確立為首要的立法目標。國家安全本身是一個非常有彈性的概念。根據上文的分析可知，現行的WTO法律機制并未能對其做出界定或實質性解釋。可以說，很大程度上，對國家安全的界定仍屬各國自由裁量的范圍[3]。而在國際關系領域隨著“非傳統安全”等概念的引入，國家安全的外延得到進一步擴展。因此，以國家安全為首要立法目標，除可涵蓋軍事安全、政治安全外， 也可涵蓋部分經濟安全利益，其中包括對稀缺性自然資源的保護。例如美國的《出口管制法》即宣稱在充分考慮出口管制對美國經濟影響的基礎上，在必要范圍內限制貨物和技術的出口，以實現捍衛國家安全、推進外交政策或履行國際義務以及防止稀有物資國內短缺的政策目標B20。除明確維護國家安全的立法目標外，《出口管制法》應確立許可證管理、清單控制、出口經營登記、專家咨詢等基本制度。此外，《出口管制法》還應對我國出口管制的行政管理和執法監督予以授權，確立主導的行政管理機構和執法監督機構及其職責。對于出口管制的基本制度、行政管理和執法，《出口管制法》只做原則性規定，具體實施細則需要相應行政法規、規章、指南予以規定。

2.整合出口管制清單，提高其全面性和技術性。 2014年12月我國商務部和海關總署聯合發布了《兩用物項和技術進出口許可證管理目錄》B21。該目錄整合了我國之前在核、化學品等領域的多個管制清單，對提升清單質量和管制效率將發揮積極的作用。但考慮到出口管制與進口管制在政策目標上的差異，我國應將兩用物項和技術進口清單和出口清單分立；鑒于越來越多的高科技產品并用于軍事與民事，我國應考慮將兩用物項和技術的出口管制清單與《軍品出口管制清單》整合為一個清單，以避免兩個清單間的重復和沖突，降低企業的許可證申請成本并為出口管制行政管理機構的整合奠定基礎。實際上，整合清單、整合行政管理機構也是美國正在積極推進的出口管制改革內容。自2009年8月始，美國啟動了對其出口管制體系的改革計劃。改革的基本目標為建立單一的管制清單、單一的出口許可管理機構、單一的執法協調機構和單一的出口管制信息技術系統。2013年10月15日，此項改革的成果之一——整合后的第一批出口管制清單生效。將原屬《美國軍品管制清單》（USML）第VIII項“飛機”，第 XIX項“燃氣渦輪發動機”，第XVII 項“機密國防用品”和第XXI 項“雜項”內容修訂后，并入美國商務部的出口管制清單B22；我國在整合管制清單的同時，應對清單予以補充，將稀土等我國具有優勢的戰略資源、產品和技術以化整為零的方式并入清單。這一做法在《兩用物項和技術進出口許可證管理目錄》已有體現，但覆蓋的稀土產品和技術還十分有限B23。我國應全面梳理以稀土元素為原料的產品和技術，將軍用和軍民兩用的部分盡數列入管制清單。例如重稀土中的鋱、鏑是永磁體重要的組成部分，在軍工等高科技領域用途廣泛，可為導彈提供更為精準的制導系統，關乎國防安全。實際上，根據美國的智庫研究報告顯示，幾乎所有的稀土元素在高科技軍事技術上均有應用[4]；此外，應在整合后的出口管制清單中增加“管制原因”一項內容，在每一項出口管制的產品和技術之后列明原因，包括國家安全、反恐、控制犯罪、防擴散、履行國際義務、維護地區穩定等。通過增加管制原因，可以強化管制措施與國家安全立法目標之間的關系。

3.加強促進出口管制遵守的制度建設。相比于通過事后懲罰強迫管制對象遵守，通過事前培訓等制度建設誘導其遵守顯然更勝一籌。因此，我國應將促進企業對出口管制法規的遵守視為提高出口管制體系實施效果的重要組成部分。例如商務部產業安全與進出口管制局可聯合行業協會設立多種培訓項目，幫助企業熟悉出口管制法規、許可證申請流程和實施出口控制的政策目標；通過發布指南等形式，引導企業建立出口管制的內部控制機制；建立企業出口管制遵守記錄，對于記錄良好的企業在許可證申請的類別和程序方面給予便利措施；在兩用物項和技術進出口管制政務平臺的基礎上，將負有出口許可證管理職責和執法職責的各個部、局的信息系統整合對接，實現信息分享，提高審批和執法的效率。在此基礎上，將該政務平臺拓展為包含促進遵守信息的雙向互動平臺。行政管理機構和執法機構可以通過該平臺發布培訓項目信息、執法信息、指南等文件或征求公眾意見，公眾可以通過該平臺提出問題、建議，參與出口管制制度建設；制定建立出口管制專家咨詢委員會的細則。該細則應至少涵蓋專家咨詢委員會成員的遴選（遴選的成員除應包括各專業領域的技術專家外，還應包括公共管理、法學專家及行業協會代表）、任期、職責、職權、工作程序的內容。

4.謀求加入并推動多邊出口管制機制、區域性出口管制機制的發展。多邊出口管制機制旨在協調管制標準，加強管制合作，從而有利于加強本國出口管制體系的效力范圍。另外，只有在美國嚴控對華高科技產品出口，并積極謀求強化多邊出口管制機制的情況下，我國加入多邊出口管制機制才能參與并影響規則的制定和修訂。在現有的四個多邊出口管制機制中，我國已加入核供應國集團，近年也與澳大利亞集團和瓦森納安排展開磋商，保持較為積極的接觸和交流。目前我國相關立法在物項控制清單方面，與上述機制的覆蓋范圍基本一致。但澳大利亞集團、瓦森納安排和導彈及其技術控制機制均以共識為基礎展開運作，新成員的加入必須經現有成員一致同意。因此，我國謀求加入上述機制的關鍵在于塑造現有成員對我國防擴散出口管制機制的觀念認同。建議可以通過完善國內立法和執法、與單個成員簽訂雙邊協議、開展多種形式的交流與互動等途徑來促進觀念認同。此外，我國也應積極主導建立區域性出口管制機制。以上海經濟合作組織、中國-東盟自由貿易區為依托，以促進地區穩定、反恐為切入點構建新的區域性出口管制機制，維護國家安全。

四、結束語

出口管制涉及國家安全利益和經濟利益、公共利益和私人利益之間的沖突與平衡。如何在維護國家安全利益的同時，將對經濟利益和私人利益的不利影響降到最低是幾乎每個國家的出口管制體系都必須面臨的關鍵性問題，我國也不例外。以限制稀土出口為例，稀土作為我國為數不多的優勢戰略資源，一方面為國家安全和經濟可持續發展長遠計，必須限制其出口；另一方面，限制稀土的出口或將在中短期內對我國局部產業和就業產生消極影響。為減緩或抵消出口管制對經濟利益和私人利益的中短期影響，我國在重構出口管制法律體系的過程中，也需同步強化其他支撐性制度，諸如建立稀土戰略儲備制度，打擊稀土走私活動，整合、優化稀土產業結構等以緩解限制稀土出口對經濟的不利影響。

注釋：

①2014年8月29日，WTO爭端解決機構采納了“稀土案”的專家組和上訴機構報告，認定我國對稀土、鎢、鉬實施的出口關稅、出口配額和對企業出口權限制的管理措施違反WTO相關規則，無法援引GATT例外條款獲得豁免。

②參見《關于自然資源永久主權的宣言》第1條，UN Doc A/RES/1803（XVII）。

③參見《建立新的國際經濟秩序宣言》第4條第5款，UN Doc A/RES/3201（S-VI）。

④參見《各國經濟權利和義務憲章》第2章第2條第1款，UN Doc A/RES/3281（XXIX）。

⑤2014年4月2日聯合國大會通過了用于監管常規武器國際貿易的《武器貿易條約》（Arms Trade Treaty）。2014年9月25日該條約的締約國數量突破50個（不包括美國、俄羅斯和中國），達到條約生效所需要的國家數量，根據條約的規定，該條約于2014年12月24日起生效。該條約要求締約國設立管制常規武器出口的機制，以確保所輸出的武器不被用于種族滅絕、戰爭罪行，或落入恐怖分子和犯罪團伙手中。

⑥具體規定參見《關稅與貿易總協定》（GATT）第11條、第20條、第 21條，《服務貿易總協定》第14條以及《知識產權協定》第27條第2、3款。本文以下主要就GATT第20條和第21條展開分析。

⑦參見 Panel Report， China – Measures Relating to the Exportation of Rare Earths， Tungsten， and Molybdenum， WT/DS431/R， WT/DS432/R， and WT/DS433/R（Mar. 26， 2014）， para. 7.812，7.808，7.809.

⑧參見Export Administration Downloadable Files， http：//www.bis.doc.gov/index.php/regulations-export-administration-regulations-ear， 2014年6月1日訪問。

⑨同⑦， Panel Report， paras. 7.180.， 7.195.

⑩同⑦， paras. 7.808.， 7.809.

B11參見Appellate Body Report， China — Measures Affecting Trading Rights and Distribution Services for Certain Publications and Audiovisual Entertainment Products， WT/DS363/AB/R（Dec. 21， 2009）， para.233.

B12參見Appellate Body Report， China—Measures Related to the Exportation of Various Raw Materials， WT/DS394/AB/R， WT/DS4395/AB/R， and WT/DS398/AB/R（Jan. 30， 2012）， para.307.

B13同⑦，Panel Report， paras. 7.118-7.138.

B14Notification of an Appeal by China， WT/DS432/9， WT/DS433/9（April 30， 2014）。而在中國之前，美國已于4月8日先行上訴，就證據采納問題提出異議。參見Notification of an Appeal by the United States， WT/DS431/9（April 11， 2014）。

B15參見本文第一部分的分析。

B16根據商務部、外交部、中央人民政府網站信息整理。

B17出口經營登記制度要求，軍品、核產品和監控化學品出口實行專營制，出口必須獲得專營資格。此外，企業從事兩用物項和技術出口需在商務部進行經營資格登記，未經登記不得從事此類出口經營活動。最終用戶和最終用途證明制度要求，出口經營者申請出口許可證時應當提供由最終用戶通過法定程序出具的《最終用戶和最終用途證明》。該證明需詳細描述最終用戶進口相應物項或技術的最終用途，同時也明確在未通過我國政府合法認定的情況下，進口的物項或技術不得用于其他目的或者轉移給第三方。

B18例如商務部開通了兩用物項和技術進出口管制政務平臺（http：//exctrl.ec.com.cn/tecp/corp_index.jsp），實現了出口許可證和出口經營資格的網上申請、審查和批復，并通過與海關系統聯網，保障了審批數據的安全和對出口情況的實時監控。商務部發布的《2015年出口許可證管理貨物目錄》指出，稀土、礬土、焦炭、鎢及鎢制品、碳化硅、錳、鉬和氟石等資源產品的出口執行出口許可證管理，取消出口配額管理制。

B19《核兩用品及相關技術出口管制條例》第21條規定：商務部組織有關方面的專家組成核兩用品及相關技術出口管制咨詢委員會，承擔核兩用品及相關技術出口管制的咨詢、評估、論證等工作。

B20Section 3， Export Administration Act of 1979， 50 U.S.C. App. 2402.

B21中華人民共和國商務部和中華人民共和國海關總署公告2014年第96號。

B22參見http：//export.gov/ecr/eg_main_043652.asp， 2014年6月17日訪問。

B23參見該目錄第42項（氧化鉺）、第87項（鈰）、第91項（摻釹激光器）和第109項（氧化釔涂敷石墨）。

參考文獻：

[1]周競良.WTO體制內中國稀土出口管制措施的合規性研究[D].上海：復旦大學碩士論文，2012.

[2]陳衛東.WTO例外條款解讀[M].北京：對外經濟貿易大學出版社，2002.

[3]Olivia Q. Swaak-Goldman， Who Defines Members Security Interest in the WTO[J].Leiden Journal of International Law， 1996，9：136.

[4]Valerie Bailey Grasso， Rare Earth Elements in National Defense： Background， Oversight Issues， and Options for Congress[R/OL].[2013-04-25].https：//www.fas.org/sgp/crs/natsec/R41744. pdf.

On Rebuilding China′s Export Regulation Regime

——Reflection on the Rare Earths Case

HAN Yong-hong

（School of Business， Guangdong University of Foreign Studies， Guangzhou 510420， China）

Abstract：After the rare earths case， China′s export control measures for natural resources came to a deadlock under the WTO regime. To satisfy the rigid demand for protecting national interests， this article argues that China should not merely rely on the WTO regime. Instead， China should focus on rebuilding its national export regime based on national security. Specific proposals include enacting Export Regulation Act， integrating and upgrading export control lists， improving compliance with the existing export regulation regime and acceding to multilateral export regulation regime as well as promoting the development of regional export regulation regime.

Key words：export regulation； national security； WTO exceptions； licensing

（責任編輯：李江）