北京破局“大城市病”

京津冀協同發展戰略中，北京扮演著舉足輕重的角色。既有北京人口資源環境矛盾和“大城市病”問題的內在困擾，更有非首都功能疏解給區域發展帶來的機遇。

《京津冀協同發展規劃綱要》自今年4月30日中央政治局審議通過以來，持續引發輿論聚焦，人們既關注中央的頂層設計，也關心京津冀三地如何落實。

7月10日至11日，中共北京市委十一屆七次全會表決通過了《中共北京市委北京市人民政府關于貫徹（京津冀協同發展規劃綱要）的意見》，確定了北京貫徹協同發展國家戰略的時間表和路線圖：北京按2017年、2020年、2030年三個時間節點，部署四個方面目標任務：疏解非首都功能、提升首都核心功能，控制人口規模、治理北京“大城市病”，創新發展、建設國際一流的和諧宜居之都，提高區域協同發展水平。

歷經2008年奧運會和2014年APEC會議的舉辦，歷史名城北京更成為一個生機勃勃的現代化國際大都市，但也在多年發展中積累下日益突出的交通擁堵、大氣污染等“大城市病”。穿透這些表象，城市、人口與生態環境、資源承載力的巨大沖突，更令人深思。與此同時，北京對周邊城市的虹吸效應，也對區域發展產生不利影響。

這是京津冀協同發展戰略的現實基礎，也決定了其目標所向：同步破解北京的“大城市病”和區域發展難題，打造現代化新型首都圈和具有較強競爭力的世界級城市群，使之成為我國經濟發展新的支撐帶。在這一國家戰略中，北京必須重新思考。

“大城市病”困擾北京

京津冀協同發展戰略中，北京扮演著舉足輕重的角色。既有北京人口資源環境矛盾和“大城市病”問題的內在困擾，更有非首都功能疏解給區域發展帶來的機遇。

京津冀藍皮書主編祝爾娟教授告訴記者，推動京津冀協同發展的首要難點就是北京的功能疏解，這是整個京津冀協同發展的直接動力。

北京市委書記郭金龍強調，落實城市戰略定位，解決北京“大城市病”、優化提升首都核心功能，必須以疏解非首都功能為先導和突破口。

郭金龍介紹，一年多以來，北京圍繞落實城市戰略定位，推動京津冀協同發展，采取了制定實施新增產業禁止和限制目錄，關停淘汰一批不符合功能定位的企業，推動搬遷一批物流基地和商品市場，引導創新資源向周邊地區優化配置，著力推進人口調控和拆除違法建設等措施。

郭金龍認為，疏導北京的非首都功能，要堅持“控”與“疏”雙管齊下，要堅持市場與政府兩手用力，要堅持疏解與提升同步推進。他強調，對于列入疏解的項目，屬地政府都要有“嫁女”的心態，積極為疏解創造便利條件。根據北京市規劃，2017年，完成1200家污染企業調整退出任務。

除產業、項目疏解外，對于北京而言，人口控制也成為破解“大城市病”的又一劑猛藥。郭金龍介紹，《規劃綱要》中明確了2300萬的人口控制目標，是必須堅決守住的底線。

統計數據顯示，2014年末北京市常住人口2151.6萬人，比上年末增加36.8萬人。5年時間，北京市常住人口增加了近180萬人。

以政府帶動企事業單位外遷

中國城市規劃學會華南城市規劃院院長胡剛表示，這是落實好中央對北京政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心“四個中心”定位的務實之舉。將政府的部分行政功能從過度擁擠的中心城區疏解出來，不僅能夠通過資源和服務的流動，帶動遠郊新的副中心真正建設起來；同時，在涉及巨大利益調整的疏解問題上，政府率先帶頭，也會給央企、事業單位等起到表率和帶動作用。

北京市社會科學院副院長趙弘表示，建設行政副中心要認真總結北京中心城發展的經驗教訓，一是進行前瞻性規劃，把軌道交通建設提早謀劃，做到規劃引領人口產業布局，防止在副中心“攤大餅”，要留下永久的農田、綠地，預防新的“城市病”，而不是等人來了資源到了再建設；二是盡快疏解北京公共服務資源，增強副中心服務能力，爭取在2017年取得明顯的進展；三是按照跨區域的戰略思路，謀劃通州副中心與燕郊、大廠、香河、武清、寶坻等河北和天津區縣的聯動發展。用一張藍圖，把通州打造成京津冀協同發展的先行區、先導區。

此外，專家認為，要警惕房價先行炒作，影響整體大局。近期，通州不少樓盤單價已經從原來的2.5萬元左右漲至3萬元以上，燕郊近期有樓盤已經漲到單價1.8萬元。12日，記者致電通州和毗鄰的河北燕郊、大廠多個售樓處，均被告知目前“預售暫?！保Q“接下來售價肯定要上漲，具體漲幅開發商還在研究”。

國際金融論壇城鎮化研究中心主任易鵬表示，京津冀協同發展對北京周邊的衛星城市房價肯定會有一定的上漲帶動，但如果過度炒作上漲預期，把協同發展異化成借北京疏解大搞房地產開發，會導致要素難以流動，削弱產業轉移和人口流動的動力，又建成新的“睡城”，缺乏持續長遠發展動力。

產業、教育、醫療資源向外疏解引導

北京市委全會表示，規劃綱要中明確了2300萬的人口控制目標，這是我們必須堅決守住的底線。為此，北京將加大“以業控人”“以房管人”力度，城六區爭取下降15%左右，使人口資源環境與首都城市戰略地位相協調，讓市民的工作和生活更加便利。

事實上，近年來，盡管北京采取了全國最嚴格的落戶政策，但從2000年到2013年，常住人口仍增加857萬人，年均增長超過60萬人。2014年末，北京市常住人口2151.6萬人。專家指出，如果嚴守底線，在5年多的時間內，北京還有不到150萬人的增長空間，換算下來，每年不到25萬人。

趙弘表示，人口過多是“大城市病”的核心表現，尤其在北京這樣的缺水城市，地下水超采嚴重，通過南水北調依然不能解決北京的用水矛盾，要考慮“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”，防止人口規模失控。

中國社會科學院城市發展與環境研究所研究員劉治彥表示，人口疏解是首都功能疏解的核心和敏感問題，光靠戶籍制度和行政限制調節行不通，必須從城市功能設置這一源頭進行引導。只有通過產業、醫療、教育資源的對外擴張，讓住在北京郊區的人可以方便地就業、上學、就醫，才能吸引人們外遷。endprint

目前，北京在產業限制目錄、城市改造方面正在加大力度。2014年，北京市已關停退出一般制造業和污染企業392家，搭建了30個產業疏解合作平臺，推進產業轉移疏解項目53個，拆除中心城商品交易市場36個。西直河石材市場、動批市場等具有標志性意義的產業已經陸續開始搬遷，3月20日，長安街上的最后一根煙囪——國華北京熱電廠熄火，全年還將再調整300家一般制造業和污染企業。

除此之外，一些中心城區內的教育、醫療等公共服務業也在控制規模。東、西城區已嚴禁再增加醫療機構床位數量，位于二環的天壇醫院將整體搬遷至豐臺，而位于河北燕郊的燕達醫院與北京天壇醫院簽署協議共建京東地區最大的腦科中心。同時，不少高校也在北京遠郊和河北等地建設新校區，中央民族大學、北京中醫藥大學等都在良鄉建設本科新校區，北京化工大學的秦皇島校區也即將啟動開工建設。

一體化不能“甩包袱”

“有的地方在前一天開會時還討論要疏解人口，第二天又討論怎么發展產業，鋪攤子。”北京市城市規劃設計研究院副總工高揚表示，這種思路還沒有擺脫對傳統產業的依賴，一方面經濟發展要以人造城，以業興城，另一方面人口臃腫又不得不因城限人。

專家指出，無論是行政副中心建設、人口調控還是京津冀交通一體化、生態環境保護、產業升級轉移建設，要落實好目標，最關鍵的是如何打破既有“一畝三分地”的行政區劃，調動各方積極性，讓協同真正見實效而不流于口號。京津冀一體化不能變成北京向天津、河北兩地“甩包袱”的行為。非首都核心功能并不等于落后的產業和功能，一些高端的非服務首都的行業和企業都可以與天津、河北實現有序對接，相關部門在執行中要敢于“舍棄”。

北京市委主要負責人表示，在經濟發展問題上，我們的確存在“一畝三分地”的思維定式，有聚集資源求增長的路徑依賴，尤其是一想到增速、就業、財政收入等現實問題，就自覺不自覺地對如何發揮首都優勢促進北京發展考慮多了一點，而對怎樣更好地服從和服務于首都功能的特定要求考慮少了一些，思想深處確實有求增長的情結和舍不得的糾結。

北京市發展改革委和經信委介紹，2014年北京通過新增產業禁止和工業污染行業、生產工藝調整退出及設備淘汰目錄，全市范圍內限制或禁止建材、造紙、紡織等一般制造業，燃煤發電，區域性物流基地等；包括東城區和西城區在內的核心區還要額外禁止建筑業、批發業，禁止新建和擴建高等學校、大型醫院等。對于淘汰污染企業，也從“號召”變成“強制”。

北京市發展改革委相關負責人介紹，這些做法，都體現了北京“做減法”態度之堅決。

而對于承接轉移一方的河北，2014年從京津兩市引進資金3757億元，占引進省外資金總量的51%。

專家指出，要真正打破“一畝三分地”，還應在兩方面加強突破。北京師范大學資源學院教授王玉海表示，應該以產業地域集群為載體來推進京津冀的產業轉移橋梁：研發可以放在北京，但生產制造和銷售都轉移出去，由此而來的稅收分享機制下一步也要突破。如果沒有利益共享機制，稅收都在轉出地，轉移地只解決了就業，稅收很少，會導致各地競爭大于合作。

此外，專家指出，京津冀協同發展，高考、退休保障、醫療異地結算等民生工程應當先行破解。

國外如何應對“大城市病”

日本的城鎮化是非常成功的，日本城鎮化進程主要是依靠工業化的強有力推動。日本工業企業的迅速發展吸收了眾多農民進城成為城鎮居民。日本政府主導的基礎設施建設進一步促進了日本城鎮化的提速。針對大城市發展過于集中而中小城市和農村地區出現“過疏化”的現象，日本政府在工業化成功后投入大筆資金在全國進行基礎設施建設，促進了中小城市和農村地區的發展。

韓國在城鎮化進程中著力打造“衛星城市”以緩解大都市壓力。韓國在上世紀60年代走上快速工業化道路，農民大量涌入城市，首爾、仁川等大城市人口迅猛膨脹。鑒于此，韓國在上世紀70年代初提出了“建設衛星城市”的政策，興建了十多座衛星城，包括首爾、仁川和京畿道在內的首都圈就此形成。

傳聞已久的北京通州行政副中心最終得到證實。放眼中國大陸重要城市，搬遷市級行政機構的舉措并不罕見，但北京作為首善之區和權力中樞，此番搬遷別有意味。

從全國范圍來講，不少地方不同程度存在“一體化”需要。作為首善之區和權力中樞的北京，在京津冀一體化過程中做出表率，垂范全國，意義重大。從這點上講，通州行政副中心的使命，也就不限于北京城，也不限于京津冀，而是具有全國意義了。endprint