借鑒PPP之國際經驗

文/孟春 李競一 編輯/蔡原江

借鑒PPP之國際經驗

文/孟春 李競一 編輯/蔡原江

對海外PPP項目開發(fā)工作的頂層設計及管理，是中國企業(yè)“走出去”的第一步，也是最重要的一步。包括對投資財務測算、風險識別與評估、風險分擔與應對的全面分析與綜合。

PPP是指政府與私人部門為提供公共產品或服務而建立的合作關系。其主要特點是政府全過程參與經營，將政府資源與私人部門投資相結合，為消費者提供最優(yōu)的公共產品。自20世紀90年代起，PPP模式取得了很大進展，廣泛應用于世界各地的公共管理領域。在歐洲，尤其是英國，PPP適用的領域涉及交通運輸、公共服務、燃料和能源、公共秩序、環(huán)境和衛(wèi)生、娛樂和文化、教育和國防等。在大多數國家，PPP模式主要適用基礎設施建設領域，包括收費公路、鐵路、橋梁、地鐵、輕軌系統(tǒng)、機場設施、隧道、電廠、電信設施、學校建筑、醫(yī)院、垃圾處理等。從區(qū)域看，歐洲的PPP市場最為發(fā)達；從國別看，英、澳、美、西班牙、德、法等發(fā)達國家PPP項目的規(guī)模和管理水平較高。

由于PPP模式的復雜性，國際上有不少PPP項目在運營中出現(xiàn)巨大財務虧損，導致項目公司破產，最終導致PPP項目的失敗。以下介紹三個案例，對其失敗原因進行分析，希望對中國企業(yè)及相關機構完善PPP項目設計與實施有所借鑒。

國際PPP失敗案例

案例一：英法海峽隧道項目

該項目橫穿多佛爾海峽，連接英國多佛爾和法國桑加特，全長約50km（其中37.2km在海底，12.8km在陸地下面），堪稱20世紀最大的基礎設施建設工程。1981年9月11日，英法兩國首腦宣布，英法海峽隧道必須由私營部門出資建設經營。1986年經過公開競標，英法政府與由英國海峽隧道集團和法國法蘭西曼徹公司組成的聯(lián)合體簽署特許權協(xié)議，授權該聯(lián)合體建設經營海峽隧道55年（含建設期7年）。兩國還承諾，在2020年前不會修建具有競爭性的第二條海峽隧道。項目最初投資預算為60.23億英鎊，其中10.23億英鎊為股權資金，由英國海峽隧道集團和法國法蘭西曼徹公司各出資79%和21%。由海峽隧道集團和法蘭西曼徹公司股東組成的Trans Manche Link（TML）聯(lián)合體是該項目的總承包商，負責施工、安裝、測試等。1986年8月13日，上述兩家公司聯(lián)合成立合伙制公司——歐洲隧道公司作為項目運營主體，并與TML簽訂施工合同。隧道于1987年12月正式動工，1994年5月正式投入運營。

PPP模式主要適用基礎設施建設領域，包括收費公路、鐵路、橋梁、地鐵、輕軌系統(tǒng)、機場設施、隧道、電廠、電信設施、學校建筑、醫(yī)院、垃圾處理等。

英、法兩國在推出海峽隧道項目時主要出于推進歐洲一體化的政治考量，但在建設和運營過程中對項目缺乏足夠的監(jiān)督管理和必要支持。一是兩國雖承諾在2020年前不會修建具有競爭性的第二條海峽隧道，但對于項目建成后所面臨的與輪渡、航空等傳統(tǒng)跨越海峽方式的價格競爭，未采取任何措施，導致隧道經營者無法因“項目的唯一性”而獲得穩(wěn)定的投資回報。二是英、法政府在建設期間要求增加安全管理和環(huán)保措施，導致了施工成本的增加和工期的延遲；在施工結束后又延遲發(fā)放歐洲隧道公司的營運許可證書，使得隧道正式開通時間一拖再拖，項目現(xiàn)金流進一步惡化。雖然在項目公司要求下，兩國政府最終于1997年同意將特許期限由55年延長至99年，但此時，面對前十幾年運營累積的巨大的債務負擔，項目公司已無力回天，最終不得不于2006年申請破產保護。2007年7月2日，債務重組后的歐洲隧道集團在倫敦和巴黎交易所上市，接替歐洲隧道公司負責隧道的經營。

案例二：墨西哥收費公路項目

為彌補政府交通投資的不足，墨西哥政府在1989～1994年間實行“收費公路工程”，共計授予私營部門55條收費路的特許經營權，吸引私營資本超過100億美元，將該國收費高速公路網由1989年的4500公里延長到1994年的9900公里。但由于項目特許經營方案設計不合理、建設成本增加、交通流量估算失實以及1994年12月爆發(fā)的墨西哥“龍舌蘭危機”引發(fā)的比索大幅貶值，導致私營項目公司運營困難，紛紛倒閉。墨政府被迫成立專門的政府信托基金來接收23條收費路爛攤子，代破產公司向銀行和道路建設公司清付未償債務總計76億美元，占當時該國GDP 的1%以上。與此同時，墨政府將仍由私營部門營運的32條收費路的特許經營期限延長至20年以上，以增強項目的投資回報能力。

這個案例中，私營項目公司的失敗與項目設計方案和招投標制度的不合理有很大關系。一是項目“最短特許經營期方案獲勝”的中標標準，直接導致特許經營期限過短（最初中標項目的最長期限僅為15年），收費過高；二是過于寬松的競標人資格初選條件，使得許多中標人對前期工程設計投入不夠，導致項目建設開始后投資遠超預算，造成項目完工滯后；三是項目收費標準調整不夠靈活以及對交通流量預測過于樂觀，也加重了項目公司的財務困難，導致項目最終失敗。這是一個由于政府機構能力不足、項目風險分擔和招投標制度設計不合理而導致PPP項目失敗的典型案例。此后，墨西哥政府吸取教訓，進一步完善和改進了高速公路領域的PPP項目運作制度。

案例三：菲律賓電力供應項目

上世紀80年代，菲律賓面臨嚴重的電力短缺，情況嚴重時全國每天平均停電8～10小時。由于當時居于行業(yè)壟斷地位的菲國家電力公司無力在短期內增加發(fā)電裝機容量彌補供應缺口，菲律賓政府遂于1987年7月發(fā)布第215號政府令，向私營部門開放電力市場，允許私營投資者以BOT（建設-運營-移交）方式建設獨立電廠，向國家電力公司售電。1991～1993年短短三年間，國家電力公司就完成25個BOT合同談判，涉及新增發(fā)電裝機300萬千瓦以上。1993年，菲政府宣布度過電力短缺危機，但之后國家電力公司仍在向私營部門購買發(fā)電裝機，以建立“保險容量”。此外，基于當時菲國內對電力危機后經濟將快速增長，電力需求也將同步增長的市場預期，菲政府制訂了電力部門繼續(xù)大發(fā)展的規(guī)劃。按照這個規(guī)劃，國家電力公司繼續(xù)與私營部門合作，截至1997年，共簽署了37個BOT合同，涉及發(fā)電裝機600萬千瓦。

1997年亞洲金融危機爆發(fā)后，國家電力公司出于種種原因，仍與私營部門簽訂了總裝機為284.1萬千瓦的BOT協(xié)議。隨著危機的深化，菲電力系統(tǒng)供給過剩問題凸顯。2002年，菲電力需求峰值為749.7萬千瓦，僅相當于電力系統(tǒng)從私營部門購買發(fā)電總裝機的三分之二。與此同時，國家電力公司PPP項目運作能力和經驗不足以及BOT合同風險分擔設計不合理帶來的嚴重后果也開始顯現(xiàn)。特別是在電力公司與獨立電廠的BOT合同中，購電協(xié)議均采取了“take-or-pay”條款，即電力公司按照電廠發(fā)電量而不是實際調度上網電量支付費用，從而使電力公司實際承擔了全部市場需求變化的風險。而電力公司最終又將此部分額外電力的購買費用轉嫁給消費者，造成電價高漲。由于國家電力公司與私營投資者簽訂的都是長期合同，消費者一直支付著本地區(qū)僅次于日本的第二高電價（目前零售電價約合2元人民幣/度）。電價的居高不下也削弱了菲制造業(yè)的國際競爭力，對該國經濟發(fā)展產生了深遠的不利影響。

對中國企業(yè)的建議

國際上有不少PPP項目在運營中出現(xiàn)巨大財務虧損，導致項目公司破產，最后仍由政府提供公共服務，造成公共資源的浪費和項目延期。項目設計中風險分擔結構不合理是許多PPP項目失敗的根本原因；此外，政府能力不足、私營合作方選擇失當、融資方案不合理等，也都可能導致項目的失敗。

前事不忘，后事之師。海外PPP項目開發(fā)工作的設計和管理，是中國企業(yè)“走出去”的第一步，也是最重要的一步。近年來，中國承包商投資海外的風潮逐漸形成，但采用的大多是勞務分包、施工分包、施工管理總承包、EPC總承包或EPC+融資等傳統(tǒng)方式，鮮有采用PPP模式的。盡管這些承包合同為承包商們帶來了可觀的營業(yè)收入，但工程承包項目“建完就撤”的一次性屬性無法為承包商帶來可持續(xù)的現(xiàn)金流，每年的收入都要建立在一次又一次的投標和中標基礎上，當年的業(yè)績目標實現(xiàn)后，轉年又要從頭開始。

而以海外投資的方式參與擅長領域的PPP項目，則為中國企業(yè)展現(xiàn)了另一條發(fā)展道路。通過對PPP項目自開發(fā)、設計、投融資、建造、設備采購、調試到運營、維護、管理等全過程的參與，以及在不同的東道國市場和行業(yè)領域進行差別化的布局投入，中國承包商可以打造出以項目長期、穩(wěn)定的經營性現(xiàn)金流為核心，以設計、建造和設備出口和技術服務為輔助的全新盈利模式，進而轉型成為投資商。

但是一些國際國內企業(yè)投資海外虧損甚至失敗的案例，也從反面證明，在PPP項目極具吸引力的背后，還潛藏著諸多未知的風險。當一個項目投資的機會擺到眼前，首當其沖的問題就是這個項目是否該投，以及如何去投。因此，對海外PPP項目開發(fā)工作的頂層設計及管理，是中國企業(yè)“走出去”的第一步，也是最重要的一步。綜合以往的案例，項目頂層設計應是對投資財務測算、風險識別與評估、風險分擔與應對的全面分析與綜合。具體應包括融資方案、盈利模式及合作伙伴三個方面。

融資方案

PPP可能的融資渠道是多樣化的。從海外經驗看，PPP的融資方式包括銀行貸款、出口信貸、資本市場（權益融資和債券）、國際銀團貸款、租賃公司及項目其他參與方等。一般來看，銀行貸款和資本市場為主要融資方式。

PPP項目融資多以債務融資為主，權益資本金為少數。具體到每個項目，融資結構會存在較大的差異，但總體看項目公司一般出很少部分的權益資本金，其余多數都是通過債務融資，包括銀行貸款、發(fā)行企業(yè)債券、資產證券化及信托等各種方式。一般來說，PPP模式中政府可能會對項目債務有一定的隱形支持，項目公司可以更加容易地以較低成本拿到借款。項目的具體融資方案要考慮以下因素：

一是項目公司自有資金一般都較少,大部分還是需要通過債務融資獲得資金。從筆者獲得的數據較全的7個國內外PPP案例看，項目公司平均自有資金占比僅為30%，其余70%需要通過債務融資。其中澳大利亞悉尼港海底隧道項目的項目公司，自有資金占比還不到10%。

二是融資方式目前主要是以銀行的長期借款為主。在上述7個案例中，銀行長期借款占比總融資額的比重超過80%，貸款期限一般都在10年以上。其他融資方式還包括發(fā)行企業(yè)債券，譬如澳大利亞悉尼港海底隧道項目發(fā)行30年期4.86億澳元的企業(yè)債券；還有少部分通過信托融資，譬如在中國“鳥巢”體育場項目中，通過信托收益憑證融資3億元。

三是PPP模式融資成本相對來說都比較低。一般來說，PPP模式中政府會對項目債務有一定的隱形支持，項目公司可以更加容易地以較低成本拿到借款。7個案例中，10年期以上的借款成本僅接近或略高于10年期國債，比一般的商業(yè)銀行借款利率都要低。例如：馬來西亞南北高速公路的15年銀行貸款利率為8%，同當時的國債收益率相當，顯著低于一般的銀行商業(yè)貸款；澳大利亞悉尼港海底隧道項目發(fā)行的30年期的企業(yè)債券，票面利率僅為6%，甚至顯著低于當時12%的10年期國債收益率。

盈利模式

PPP項目的盈利多與某種程度的財政補貼掛鉤。因采用PPP模式建設的項目一般都具有較強的公益性，盈利能力比較差，因此項目除了正常的運營收入外，多數還是需要政府給予事前或事后的補貼。特別是項目運行達不到預期，政府就更需要給于支持，以保證參與的私營部門有合理的回報。具體項目設計時盈利模式主要有三種：

一是除運營收入之外，政府承諾一定的補貼，特別是在項目收益不達預期時。這是在PPP模式中最常見的盈利模式。譬如，馬來西亞南北高速公路項目，收入主要來自車輛過路費，但是政府向項目公司提供最低公路收費的收入擔保，即在任何情況下如果公路流量不足，公路的使用費收入低于合約中規(guī)定水平，政府將向項目公司支付差額部分。這樣就在一定程度上減少了項目公司的風險，保證了其盈利水平。法西高鐵項目公司收入主要來自法西兩國國營鐵路運營公司機車通行的過路費，項目的收費模式在特許權協(xié)議中已有規(guī)定，且在運營的前三年，必須以低廉的線路使用費來吸引客戶，以便培育運量，增加后期營業(yè)收入。但由于延遲完工，造成項目流量未能達到預期，使項目公司收益降低。根據特許權協(xié)議，西班牙政府給予了相應的補償，包括將特許期延長3年至53年，并且在2012年之前分期撥付補償金1.08億歐元等。

二是盈利來自于項目收入以及政府特許的其他相關延伸業(yè)務。最典型的是香港地鐵公司，其經營收入主要來自地鐵乘客的車費。根據條例，地鐵公司有權決定票價。此外，政府還賦予香港地鐵公司沿線的地產開發(fā)權。香港地鐵公司充分利用地鐵沿線房地產升值的優(yōu)勢，把發(fā)展房地產與發(fā)展地鐵結合起來，建設大型住宅、寫字樓和商場等，利潤頗豐。

三是盈利完全來自于政府的補貼。譬如南非的豪登快鐵項目。其所有的運營收入均進入政府財政，政府按照PPP建設合約規(guī)定的價格每年支付項目公司Bombela保本運量所對應的收入（每年固定為3.6億蘭特）。這個固定費用目前高于政府所獲得的運營收入，Bombela每年獲得上述固定費用后用于日常的運營和維護工作。Bombela有義務按照合同規(guī)定做好日常的運營管理工作，但對客流量的多少基本不承擔責任。此外，項目的電力成本由政府負擔，這也大大降低了Bombela的運營風險。

合作伙伴

在識別和組織海外PPP項目開發(fā)的合作伙伴時，企業(yè)需考慮如下重要事項：

一是要區(qū)分項目開發(fā)合作伙伴的類型。按合作伙伴的所在地不同，可以分為國內合作伙伴、東道國合作伙伴以及國際合作伙伴；按合作伙伴對項目開發(fā)的參與程度不同，可以分為核心緊密層伙伴和外圍松散層伙伴；按合作伙伴的投資目的不同，可以分為產業(yè)投資合作伙伴、財務投資合作伙伴及戰(zhàn)略投資合作伙伴。

二是要明確開發(fā)合作伙伴的“予”與“求”。在上述分類的基礎上，應注重分析不同類別的合作伙伴能為項目開發(fā)工作帶來什么價值，他們參與項目開發(fā)工作又有何訴求。

國內合作伙伴和國際合作伙伴通常可以為項目開發(fā)帶來資金、技術或核心資源和能力等，其看重的是新的市場、新的盈利模式、政治價值；而東道國合作伙伴通常可提供本土競爭力（突破東道國進入壁壘）和影響力（如對政府的影響力），其看重的是海外企業(yè)的資金、技術和政治優(yōu)勢。

核心緊密層合作伙伴可為項目開發(fā)帶來投標競爭的核心競爭力，并可分擔項目的主要開發(fā)風險，其看重的是對項目開發(fā)成功后產生的主要利益的分配；外圍松散層合作伙伴可以提供更廣泛的信息和資源渠道，為項目開發(fā)綁定更多利益集團，其最為重視項目風險的可控性。

產業(yè)投資合作伙伴可為項目開發(fā)工作提供產業(yè)經驗、業(yè)績、資質和技術支持，其看重項目開發(fā)成功后可以獲得的海外項目業(yè)績、工程利潤和運營收益；財務投資合作伙伴可為項目提供股權投資資金和更為廣泛的融資渠道，其注重投資的快速增值和溢價退出；戰(zhàn)略投資合作伙伴則可為項目提供上游稟賦（如核心技術或設備）或下游支持（如項目產品需求），其訴求在于可以直接獲得或間接保障其在關聯(lián)產業(yè)的利益。

作者單位：國務院發(fā)展研究中心宏觀經濟部 /上海濟邦咨詢公司