進一步落實最嚴格的節約集約用地制度
——訪河南省國土資源廳廳長盛國民

◎本刊記者 景志剛 張永強

進一步落實最嚴格的節約集約用地制度
——訪河南省國土資源廳廳長盛國民

◎本刊記者 景志剛 張永強

10月22日，河南省政府下發《關于進一步加強節約集約用地的意見》（豫政〔2015〕66號，以下簡稱《意見》），要求貫徹落實最嚴格的節約集約用地制度，切實解決土地粗放利用和浪費的問題，進一步提高我省節約集約用地水平。為此，河南省國土資源廳黨組書記、廳長盛國民接受本刊記者的采訪，就《意見》出臺的背景、起草過程、主要內容等回答了記者提問。

記者：盛廳長，您好！河南省政府已發布實施《關于進一步加強節約集約用地的意見》，這個《意見》出臺的背景是什么呢？為什么要出臺這樣一個《意見》？

盛國民：省政府出臺這個《意見》，是經過深思熟慮的。主要是出于這樣幾個方面的考慮。

第一，節約集約用地是黨中央、國務院的戰略決策。黨的十八大提出堅持節約資源和保護環境的基本國策，十八屆三中全會提出要加快建立生態文明制度，健全國土空間開發、資源節約利用、生態環境保護的體制機制，推動形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局。習近平總書記多次強調，節約資源是保護生態環境的根本之策，要大力節約集約利用資源，推動資源利用方式根本轉變。李克強總理在國務院常務會議上指出：“管好、用好了土地對經濟社會發展至關重要”，“對閑置土地處置不力的，收回年度新增建設用地指標”。

第二，節約集約用地是國土資源部的安排部署。國土資源部把節約集約利用資源作為當前國土資源領域改革探索的主要方向和重要內容，明確提出要以資源節約集約利用統領國土資源工作。2014年5月，國土資源部頒布了《節約集約利用土地規定》，這是我國首部土地節約集約利用的部門規章，從更大范圍、更寬領域和更深層次強力推進節約集約用地。同年9月，國土資源部又出臺了《關于推進土地節約集約利用的指導意見》，量化了節約集約用地標準，細化了獎懲措施，強化了硬性約束。2015年7月，結合土地審計發現的突出問題，國土資源部召開專題會議，安排部署以“深化問題整改，著力建章立制”為主要內容的專項整治行動。

第三，節約集約用地是省委、省政府的明確要求。省委、省政府高度重視土地節約集約利用。郭庚茂書記反復強調要持續強化節約集約發展。謝伏瞻省長在今年省政府工作報告中特別強調要著力解決好土地批而未征、征而未供、供而未用等閑置浪費問題。

▲盛國民廳長（右一）在濮陽調研節約集約用地工作

第四，節約集約用地是我省基本省情的現實需要。我省以占全國1.74%的土地，養育著占全國7.47%的人口，土地承載壓力大，人地矛盾尤為突出。一是經濟社會發展剛性用地需求量大。我省正在加快實施三大國家戰略規劃，新型城鎮化、工業化、信息化、農業現代化發展，特別是鄭州航空港區、產業集聚區、城鄉一體化示范區、商務中心區和特色商業區等重點區域，新鄭機場二期、鄭徐客專等重點項目，保障性住房、教育、文化、衛生等民生項目建設，都需要有足夠數量的土地來支撐。二是批而未用土地數量多。據2014年底全省節約集約用地專項督察數據，我省2009年至2013年批準的建設用地中尚有77.21萬畝土地沒有得到充分利用。按照地均固定資產投資和生產總值測算，如果全部盤活使用，可拉動投資401.95億元，增加生產總值514.43億元。三是單位生產總值耗地量高。國土資源部統計顯示，2013年我省單位生產總值消耗土地量為97.5公頃/億元，位于全國第16位，是江蘇、浙江的兩倍多，單位土地產出處于較低水平。人多地少、粗放利用的省情，決定了我省必須實行最嚴格的節約用地制度，切實提高節地水平和產出效益。

記者：節約集約用地既是黨中央、國務院的明確要求，也是我省經濟發展的現實需要。請您介紹一下這個《意見》的起草過程，好嗎？

盛國民：好的。按照省政府的要求，我廳于今年5月開始著手代擬起草《意見》。李亞副省長高度重視文件起草工作，多次過問并提出明確要求。在起草過程中，我們注意做到“三個堅持”：一是堅持把握問題導向。在系統總結前兩年全省治理囤地圈地土地閑置浪費問題專項工作的基礎上，我們深入基層進行調研，找準查清我省土地節約集約利用方面存在的問題，深刻剖析問題產生的原因，有針對性地提出對策。二是堅持借鑒外省先進經驗。我們廣泛收集了寧夏等10個省（區、市）出臺的相關政策規定，充分吸納他們的好經驗、好做法。三是堅持多方征求意見。在廳機關內部，我們先后進行了10余次討論和修改；廳黨組多次聽取匯報，召開專題會議進行研究修改。6月下旬和7月中旬，我廳兩次征求省發展改革、工業和信息化、住房城鄉建設、財政等10多個相關省直部門的意見，經過認真梳理研究，充分采納了合理化建議和意見。最后，形成正式的代擬稿，提交省政府常務會審議通過。

記者：《意見》的主要內容有哪些？

盛國民：這個《意見》共分為七大部分，共計20條。

第一部分是總體要求。

第二部分，是嚴格用地規模管控。要求發揮土地利用計劃的調控作用；實行建設項目用地標準控制制度；建設項目在可行性研究、土地供應、供后監管和竣工驗收等環節，嚴格執行建設用地控制標準。

第三部分，要求切實解決批而未征、征而未供、閑置土地問題。按照國土資源部規定，對已批準的城市新增建設用地確實無法完成征收的，在批后兩年內進行區位調整；新增土地完成征收后，各地發展改革、住房城鄉建設、環保、規劃等部門及時出具供地前置條件，加快征而未供土地供應；進一步深入開展閑置土地專項治理活動，利用金融手段形成倒逼機制，加大政府原因閑置土地的處理力度。

第四部分，要求完善土地資源市場配置制度。充分發揮土地儲備機構職能，嚴格落實“凈地”供應制度。建立全省統一的國有建設用地使用權網上交易制度，著力解決土地出讓中規避招標拍賣掛牌和暗箱操作等違法違規現象；建立有效調節工業用地和居住用地的合理比價機制，提高工業用地價格；鼓勵利用閑置劃撥土地，用于養老、流通、服務、旅游和文化創意等行業發展。

第五部分，要求加強開發區、產業集聚區用地管理。一是繼續嚴格執行2011年省政府出臺的《關于進一步加強土地開發利用管理的若干意見》中有關產業集聚區平均投資強度的規定，即黃淮四市與其余市產業集聚區的平均投資強度分別不得低于180萬元/畝和234萬元/畝。二是創新制定土地畝均稅收標準。經測算，2010～2013年全省畝均稅收平均值為16.5萬元。考慮到我省各地發展的不均衡性，商丘、信陽、周口、駐馬店黃淮四市與其余市建設用地畝均稅收標準，分別定為15萬元和18萬元。三是鼓勵工業用地內涵挖潛，不改變用途、提高土地利用率、增加容積率或新建工業廠房建筑面積高于容積率控制指標的部分，不再增收土地價款；鼓勵開發區、產業集聚區建設一定規模的多層標準廠房，容積率超過1.2的多層標準廠房，所需新增建設用地年度計劃指標由各地從省下達的計劃指標中優先落實保障。

第六部分，要求切實提高土地利用效率。積極引導使用未利用地和廢棄地；推進地下空間土地資源利用規劃的編制和實施。在保障人防、城市公共安全設施建設和消防要求的前提下，鼓勵綜合開發利用地下空間；各級財政部門把依據國土資源部門提供的土地信息而增加的稅收的4%～5%劃撥給國土資源部門，作為協稅護稅工作經費，用于探索建立“以地控稅、以稅節地”工作。

第七部分，要求建立健全節約集約用地長效機制。各市縣人民政府對節約集約用地負總責，要與各部門簽訂目標責任書，落實節約集約用地責任。將節約集約用地情況納入年度政府目標考核序列，考核結果作為分配安排新增建設用地年度計劃的重要依據。定期對開發區、產業集聚區等重點發展區域的土地利用狀況、用地效益和土地管理績效等進行評價，評價結果作為其升級降級、區位調整、擴區的重要依據。

記者：《意見》有哪些內容值得大家特別關注嗎？

盛國民：《意見》有幾個亮點，值得關注。

一是著力解決批而未用、閑置土地問題。《意見》要求加快批而未征土地的征收，對已批準的城市新增建設用地確實無法完成征收的，可以在批后兩年內進行區位調整；加快征而未供土地的供應，嚴格實行供地率與新增建設用地指標掛鉤制度，對近五年平均供地率小于60%的市、縣，除國家重點項目和重大民生保障項目外，暫停其使用新增建設用地指標；加快閑置土地的處置，金融機構對國土資源部門認定的閑置土地，禁止發放房地產開發貸款或以此類項目建設用地作為抵押物的各類貸款，利用金融手段形成倒逼機制，加大政府原因閑置土地的處理力度。

二是探索“以地控稅、以稅節地”試點。建設用地畝均稅收標準，能夠綜合反映建設用地產出情況，是開展“以地控稅、以稅節地”管理工作的基礎。經測算，2010～2013年全省畝均稅收平均值為16.5萬元。針對我省各地處在不同發展階段的實際，將全省建設用地畝均稅收平均值上下各浮動10%，取整后將15萬元作為商丘、信陽、周口、駐馬店黃淮四市建設用地畝均稅收標準，18萬元作為其余市畝均稅收標準，進而提高土地利用效率、優化土地資源配置。下一步，我們將根據國家稅務總局、國土資源部聯合印發的《關于深化部門配合聯合開展以地控稅以稅節地試點工作的通知》精神，與稅務部門一道，探索開展“以地控稅、以稅節地”試點工作。

三是創新先行文物勘探，確保凈地出讓。考慮到我省地下埋藏文物比較豐富，現行文物勘探工作在項目建設開發流程中相對滯后，一般在土地供應后才進行文物勘探。供應的宗地范圍內地下一旦發現文物，極容易造成土地閑置。《意見》中首次具體明確了出讓土地的考古調查、勘探工作，應在土地出讓前完成，所需經費納入土地出讓成本。劃撥土地的考古調查和勘探工作由用地單位委托相關部門開展，所需經費由用地單位承擔。

四是改革供地方式，實行先租賃后出讓。每年在全省產業集聚區工業項目觀摩和土地節約集約利用評價過程中，我們發現工業項目用地低效利用閑置浪費的問題比較嚴重。為防止此類問題反復出現，《意見》提出要探索改革工業用地供應方式，采取先租賃后出讓方式，首先通過招標拍賣掛牌公開競價方式，確定租賃者，以租賃方式供應，大大降低了企業拿地一次性投入成本，縮短占地年期。同時，實行項目竣工驗收制度，防止土地使用者取得土地后圈占囤積產生新的閑置浪費土地問題。

記者：看得出，《意見》內容翔實，亮點很多，落實到位后必將對我省節約集約利用土地產生積極的影響。

盛國民：是的。《意見》明確了未來一個時期我省節約集約用地的主要目標，是提升我省節約集約利用土地水平的重要政策依據，也是深入貫徹落實國家節約優先戰略的具體表現。下一步的工作就是要加強宣傳，通過多種手段宣傳我省節約集約用地的先進典型和經驗做法，逐步使節約集約用地意識深入人心，成為社會的廣泛共識和自覺行動，為經濟社會可持續發展提供有力保障。我們也將定期對各地節約集約用地制度落實情況進行督導檢查，及時進行通報，對節約集約用地的模范縣（市），每年安排一定比例的新增建設用地指標進行獎勵；對土地浪費嚴重、違法占地比例高的縣（市）實行約談、問責，扣減相應的年度用地計劃指標，維護良好的土地管理秩序。

我們相信，只要切實貫徹執行《意見》，將各項規定、要求落實到位，我省的節約集約用地工作必將進入一個新的發展階段，節約集約利用資源水平也必將邁上一個新的高度。

林州產業集聚區標準廠房 張永強/攝影