政府資產負債表、債務風險與風險控制

繆慧星

（廣西大學 商學院，廣西 南寧 530004）

一、研究背景

美國次貸危機席卷全球后引發了世界經濟的衰退，也點燃了歐洲隱藏的巨大債務風險。歐洲各國為了抵御經濟危機，紛紛采用擴張的財政政策。由于部分國家控制不力，赤字規模越來越大，債務水平嚴重超標，最終導致主權債務危機的爆發。雖然擴張性財政政策對拉動經濟增長有一定的成效，但是往往擴張的同時，政府債務風險也在不斷加大。如何衡量、監控債務風險？這成為政府部門面臨的重要問題。在20世紀30年代，凱恩斯提出用消費、投資、稅收、出口等流量變量來研究經濟增長、通貨膨脹和就業問題，從此宏觀經濟學中流量分析就成為指導財政政策的有力工具。但主權債務危機告訴我們，僅僅依靠流量變量（包括財政收入、財政支出）來監管一國財政狀況是不夠的，在研究流量變量的同時，還應當研究財政的存量變量。筆者認為政府資產負債表能夠詳細的反映出一國政府的資產債務存量情況，為深入研究財政可持續性問題奠定基礎。

政府資產負債表是將一國政府的所有資產和負債分類后分別加總，得到反映該政府財政狀況的報表。GASB認為“政府財務報告應有助于使用者評價政府主體能夠提供的公共服務水平以及政府到期履行還債義務的能力”。[1]美國聯邦會計準則委員會（FASAB）認為“聯邦財務報告應能幫助使用者評價政府的運行和一定期間內政府所作的投資對國家產生的影響，以及由此導致的政府和國家的財務境況在過去已經發生的和將會在未來發生的變化”。[2]

筆者認為編制政府資產負債表的意義在于：

一是有利于公開政府財政信息。政府資產負債表可以幫助公眾了解政府在特定時點上資產、負債的規模與結構，提高財政透明度。一國政府根據共同標準定期編制政府資產負債表，使用者可以觀察政府資產或負債的歷史變動情況，也可以對同級政府之間的財政情況進行橫向比較。

二是有利于評估財政的可持續性。傳統的評估方法是計算政府公債與國內生產總值的比率，根據馬斯特里赫特條約，歐盟成員國政府債務占GDP比重不得超過60%。對于新興市場經濟體而言，不存在這么嚴格的要求，但也有一個普遍認可的標準，那就是GDP的45%。如果政府的公債率沒有超過這個比率，就認為財政具有可持續性。這種評估方法的缺陷在于只考慮了負債，忽略了資產，而且負債也只包括顯性負債，不考慮隱性負債，這會在評估政府財政可持續性時存在偏差。政府資產負債表的編制能夠解決上述問題，使用者利用資產負債表可以評價政府為其活動融資及償付負債和承諾的持續能力，政府的財務狀況及其變動等，從更廣泛的視角評估政府財政的可持續性。

三是有利于政府科學管理財務資源。資產和負債兩個存量是不可分割的，研究債務，必定要研究資產。英國財政政策中的“金箴規則”就指出政府借款不能只用于彌補赤字，而應更多用于投資。在我國，政府借債也大多用來投資，形成資產。如果政府投資項目的利潤無法償還債務本息，那么只能通過出售資產或者劃撥資產來償還債務。但是政府部門到底有多少資產，多少負債，恐怕政府都難以掌握。如果編制出政府資產負債表，資產和負債就能夠比較準確的反映出來，便于政府科學合理的管理資產和負債。

二、政府資產負債表研究法

2002年國際貨幣基金組織的學者提出了資產負債表研究法（BSA）的概念，即把一國經濟看成具有企業性質的經濟實體，其所有經濟活動都可以資產負債表化，也就是在資產負債表內反映。目前資產負債表研究法主要用來評估一國宏觀經濟的脆弱性，如Krugman（1999）利用資產負債表研究一個國家的金融危機的可能性。強調公司的資產負債表在決定其投資行為從而影響金融危機的可能性，并且他指出1997年亞洲金融危機根本程度上就在于亞洲新興市場國家資產負債表的惡化①Krugman P.，Balance sheets，the transfer problem，and financial crises，International Finance and Financial Crises，1999：31-55.；Cespedes等（2000）對一個小型開放經濟體的匯率政策和宏觀經濟績效進行了研究，研究指出在小型開放經濟的資產負債表的負債方是“美元化”，但是資產卻是本國貨幣，因此匯率的變化會直接導致資產負債表的失衡，從而會對微觀經濟主體的經濟活動有直接的影響，最終影響宏觀經濟績效。②Cespedes L.F.，Chang R.，Velasco A.，Balance Sheets and Exchange Rate Policy，NBER Working Paper No.7840，2000（8）.BSA研究的支撐是國家要編制完善的國家資產負債表，也就是要把一國宏觀經濟分部門、分項目的表現出來。通過國家資產負債表的信息，可以識別出部門之間傳導機制的漏洞，如非金融部門向金融部門傳導風險、金融部門向政府部門傳導風險等；也可以識別項目錯配風險，如期限錯配、貨幣錯配、資本結構錯配、清償力風險。③Allen M，Rosenberg C，Keller C，et al.Nouriel Roubini.2002.A Balance-Sheet Approach to Financial Crisis.IMF Working Paper.

借鑒BSA和企業財務管理的原則，為了準確識別政府部門的風險，同樣可以提出政府資產負債表研究法，也就是通過編制政府資產負債表研究政府部門的財政風險。政府資產負債表研究法考察的是一定時點上政府資產和負債的情況，與傳統的政府債務風險分析方法（政府債務率、政府負債率）相比，前者是存量分析，后者是流量分析，兩種分析方法相輔相成。根據2008SNA，政府資產負債表結構可以編制為：

表1 政府資產負債表

其中，政府資產可以分為非金融資產和金融資產，非金融資產又進一步分為生產資產和非生產資產兩類。生產資產主要包括固定資產、存貨和貴重物品等，非生產資產主要包括自然資源、合約、租約和許可、外購商譽和營銷資產等。政府負債主要包括國債、地方政府債務、準政府債務等，其中還可將政府隱性債務納入到資產負債表中，如養老金債務、環保支出債務等。政府部門的資產負債表平衡關系為：非金融資產=生產性資產+非生產性資產；資產總額=非金融資產+金融資產；資產凈值=非金融資產+金融資產-負債。根據編制的政府資產負債表，政府資產負債表研究法的分析框架建立在債務規模分析、政府償債能力分析、風險傳導路徑分析三個方面。

（一）債務規模分析

政府債務可以分為顯性債務和隱性債務，很多國家政府資產負債表中沒有加入隱性負債，如加拿大，日本等。但我國情況特殊，很大一部分債務算是隱性債務，就算不放入政府資產負債表，也應將其備注，并重點監測。

債務規模分析可以從政府債務總量和債務結構兩個方面考察。在總量方面，注重觀察政府債務總量變化，并與世界其他國家進行對比；在結構方面，政府的隱性債務測算比顯性債務更加重要。

（二）償債能力分析

政府償債主要依靠財政收入或資產變現，財政收入一般用來支付當年財政支出或部分顯性債務，對于隱性債務的償付將主要依靠資產變現。在我國，政府資產主要包括政府存款、行政事業單位國有資產、國有資產、土地等。

償債能力分析首先應分析資產的變現能力。變現能力的判斷可以依據資產的可流通性、可轉讓性、可銷性、可兌換性等。這些特點既是判斷資產流動性程度和變現能力的重要特征，也是評估政府融資來源和使用的分析框架。

其次，測算相關償債能力指標，如流動比率=流動資產/流動負債，代表政府流動性較強的資產與流動性較強的負債之間的比率，流動比率可以反映政府的短期償債能力。

資產負債率=負債/資產，代表政府總負債與總資產的比率，可以反映政府的長期償債能力。

利息償付倍數=（財政盈余+債務利息）/債務利息，利息費用指的是當期政府應當償還的全部利息，（財政盈余+利息費用）代表未支付債務利息之前的財政盈余，利息償付倍數至少應該大于1。當然，這個比率越高表示政府不能償付債務利息的可能性就越小。

（三）風險傳導路徑分析

政府資產負債表研究法側重研究的是政府財政風險，但國家部門與部門之間是息息相關的，任何部門的違約都可能會影響到其他部門，甚至整個國家經濟。政府部門風險傳導路徑主要有：

政府部門——銀行部門。當銀行系統持有政府債務時，包括顯性債務與隱性債務，政府部門違約將對銀行系統產生不利影響，嚴重時可能會引起整個金融系統的崩潰。

政府部門——企業部門。企業部門有可能是政府部門債務持有者，或政府部門作為企業部門的債務擔保人，一旦政府部門面臨債務風險，將會使不利效應波及到企業部門。

政府部門——住戶部門。政府部門與住戶部門的風險傳導橋梁一個是社會保障系統，另一個是債券系統。當社會保障系統隱形債務風險加大，或政府債券發生違約，就會將風險傳導給住戶部門。

為準確判斷政府部門與其他部門的風險傳導路徑，政府部門在編制資產負債表時應標注出債務所對應的債權人。

三、債務風險分析

國家統計局雖然曾于1997年和2007年先后兩次出版《中國資產負債表編制方法》，但政府資產負債表一直處于試編階段，官方一直曾公布過相關編制結果。近期在一些專家和學者的呼吁下，部分省、市開始試編政府資產負債表，也有一些研究機構開展了政府資產負債表的研究工作，具有代表性的是中國社會科學院李揚等發表的《中國主權資產負債表及其風險評估》和博源基金會馬駿的《中國國家資產負債表研究》。筆者經過研究和對比，認為馬駿的編制方法及估算結果較為合理（見表2）。

表2 2010年中國政府資產負債簡表 單位：萬億元

根據表2的數據，我們可以嘗試運用政府資產負債表研究法對我國的財政可持續性做出一些基本判斷。

第一，債務規模分析。2010年我國政府負債總計22.3萬億元，這個規模只包含了政府的顯性債務，而一些如養老金債務、環保支出缺口等隱性債務并沒有包含在內。如果加上養老金的隱性債務，我國政府負債將會更大。①馬駿、肖明智（2012）測算2013—2050年養老金累計缺口的現值將相當于2011年GDP的83%。可見，隱性債務對于我國政府債務風險的判斷起著決定性作用。表2中政府負債總額占比最大的是地方政府債務（即地方政府融資平臺債務），大約為48%，占比最小的是國外負債，大約為0.3%。

第二，償債能力分析。從償債能力方面看，在我國政府資產的構成中，變現能力較差的非金融資產為35.9萬億元，占總資產份額的62.76%，其中非經營性資產占非金融資產的比例為45.7%。而變現能力較強的金融資產為21.3萬億元，占總資產份額的比例為37.24%。經過測算，政府資產負債率為39%②由于目前我國政府資產負債表編制還不夠完善，所以關于相關償債能力指標目前只能測算資產負債率。，這表明如果不考慮養老金、環保支出等隱性債務的話，我國政府長期償債能力良好。但是我國政府的隱性債務比顯性債務嚴重的多，所以償債能力分析重點應考察隱性債務。另外，值得注意的是，政府債務風險與企業債務風險最大的區別在于，企業發生違約，受到影響的可能僅為幾個債權人，但如果政府發生違約，由于政府債務規模較大，受到影響的不僅僅是其債權人，有可能是整個經濟部門，甚至整個國民經濟。因此，一旦政府發生債務危機，那么爆發經濟危機的可能性也較大，如果再考慮以資產變現的方式償還債務，恐怕難以操作。

第三，風險傳導路徑分析。風險傳導路徑要從政府作為債務人與其債權人關系的角度分析。目前我國政府的債權人主要為銀行部門，如果政府發生債務違約，首當其沖受到波及的應該是銀行系統，而銀行系統又處于整個金融系統的核心位置，甚至是整個國民經濟的核心位置，因此，從風險傳導路徑的角度來看，一旦政府發生債務危機，將會對整個國民經濟產生不利影響。

四、風險控制

目前我國政府主要面臨三大風險，即地方債務風險、養老金風險、環保支出風險。

（一）地方債務風險控制

目前我國地方債務構成比較多元化，有中央代地方發行的地方債務，也有地方政府融資平臺債務，等等。地方債務各類繁多，不利于債務的統一管理。因此，為從根源上化解地方債務風險，政府應建立規范的地方公債發行制度，減化地方債務結構。要建立地方公債發行、審批、監督機制，中央就要按照統一債務管理的原則，制訂相關的地方公債法律制度，成立專門的公債管理機構負責全國地方公債的發行審批和監督工作，從各地的實際經濟發展情況出發，對申請發債的地方政府進行嚴格的審查，適當選擇并嚴格控制發債主體的范圍，依法確定發債主體資格地方政府的舉債總量要由中央統籌控制，以避免地方政府分散發債可能帶來的債務規模不斷擴大的風險。國家下達發債批準數額后，地方政府要結合自身的收入狀況、還債能力等來制定具體的發債計劃，并將詳細的發債計劃提交主管部門審議批準，同時還應充分發揮社會信用評級中介組織的積極作用。

（二）養老金風險控制

隨著人們生活水平的提高、城鎮化進程的加快以及人口老齡化的加劇，我國政府的養老金支出將會越來越多。養老金缺口實際就是養老金的隱性負債，也就是由于養老保險收不抵支而產生赤字的潛在因素，或者說是我國養老保險制度轉制過程中必須填補的傳統制度下的養老金欠賬，這種欠賬雖然近期不會馬上轉化為赤字，但會隨著“老人”和“中人”退休年齡的臨近而逐步顯性化。[3]對于我國隱性養老金債務規模的問題，很多學者做過測算，估算的結果也不盡相同。根據測算結果發現，我國養老金債務的規模隨著時間推移呈現上升趨勢，1994年隱性債務規模接近2萬億元（世界銀行），到1995年達到2.8萬億元（何平），到1997年其估計范圍的上限已經超過4萬億元（王曉軍），1998年達到6萬億元以上（梁君林、汪朝霞），截止2010年估算規模已經達到13萬億（邊恕）。

目前養老金的風險主要集中在兩點，一是養老金缺口越來越大，二是養老金隱性負債顯性化的速度越來越快。因此，政府應盡快采取措施控制養老金風險，如完善商業保險市場，鼓勵個人參加商業保險；放開計劃生育政策，緩解人口結構不平衡；逐步推遲職工退休年齡等等。

（三）環保支出風險控制

環境負債是指由于以往的經濟活動或其他事項對環境造成破壞和影響，同時應當由國家和政府承擔的、需要以資產或勞務償付的現時或潛在義務。改革開放以來，中國經濟達到突飛猛進的增長速度，但在發展經濟的同時也對環境造成嚴重的污染，未來治理環境污染與改善自然環境的環保支出將會給我國政府帶來較大的財政負擔與壓力。在其他國家編制的國家資產負債表中（如澳大利亞、加拿大），自然資源往往被算作是資產項目，但其所對應的負債項目卻并沒有列入負債一欄。因此，為控制環保支出風險，我國政府一方面可以改進國外編制資產負債表方法，在編制政府資產負債表時，將計量的環境負債和有環境負債計入到負債一欄，或將其備注。另一方面，采取措施減少環境污染，減少未來政府環保支出。如改變地方政府GDP考核機制，由投資建設型政府轉變為民生服務型政府；禁止污染嚴重的企業組織生產，從源頭控制污染物的排放；開征環境稅，并提高對環境造成污染商品的消費稅，建立專款專用制度等。

[1]美國政府會計委員會.美國州和地方政府會計與財務報告準則匯編[M].馬如雪，等譯.北京：北京人民出版社，2004.

[2]美國聯邦會計準則顧問委員會.美國聯邦政府財務會計概念與準則公告[M].陳工孟，等譯.北京：北京人民出版社，2004.

[3]賈康，王瑞，楊良初.調整財政支出結構是減少養老保險隱性債務的重要途徑[J].財政研究，2000（6）.