地區公共服務增量供給差距的空間演變趨勢研究

劉美萍

（中共廈門市委黨校，福建 廈門 361005）

公共服務，是21世紀公共行政和政府改革的核心理念。隨著中國邁入中等收入國家行列，公共服務需求的快速增長與公共服務供給不足的矛盾日益突出。公共服務支出攀升，財政風險加大，公共服務總體水平上升緩慢，地區差距、城鄉差距以及個體間福利收入水平差距持續擴大，影響我國社會的穩定與經濟的可持續發展。然而，在發展、鞏固、轉型的關鍵時刻，在財權和事權不對稱、地方政府間競爭激烈的情況下，公共服務發展模式也經受著考驗。在當前公共服務均等化的趨勢與我國內生增長的導向下，縮小地區公共服務差距、推進基本公共服務均等化日益成為社會各界普遍關注的焦點。本文采用2007—2012年的省級面板數據，圍繞地區公共服務增量供給差距，分析地區公共服務供給空間布局，試圖呈現地區公共服務供給的動態分布規律。

一、公共服務增量供給測度

（一）現有關于公共服務均等化的測度辦法

關于公共服務均等化的測度主要有指數辦法、指標體系辦法、差異系數辦法等，簡要介紹如下：

指數辦法：聯合國開發計劃署（UNDP）用人類發展指數來衡量城鄉之間的發展差異。1990年，聯合國開發計劃署（UNDP）創立了人文發展指數（HDI），即以“預期壽命、教育水準和生活質量”三項基礎變量，按照一定的計算方法，得出的綜合指標，并在當年的《人類發展報告》中發布。1990年以來，人文發展指標已在指導發展中國家制定相應發展戰略方面發揮了極其重要的作用。經過若干年的研究和設計，美國海外開發署的D·莫里斯（Morris）博士提出了生活質量指數（PQLI指標），即用平均預期壽命、嬰兒死亡率、識字率三項指標。HDI與PQLI成為世界通用的指標體系。中國人民大學中國發展指數（2006），指標結構如下：健康指數、教育指數、生活水平指數、社會環境指數。

指標體系辦法：美國公共服務均等化水平指標體系包括：“社保、公共安全、公共衛生、基礎教育、基礎設施、環境保護、科技。”①任強：《公共服務均等化問題》，經濟科學出版社，2009年，第73頁。曾均平（2000）、馬駿（1997）從地區間財力不均角度研究公共服務的不均。陳昌盛等（2008）選擇八類基本公共服務，選擇省級政府作為研究對象，將各省的地方財政決算支出中的文教衛生事業費、科學事業費、撫恤和社會福利救濟費及社會保障支出等五項數額加總，作為公共服務支出額，然后比較各地區支出額的量，表明地區間的差距狀況。

差異系數辦法：世界銀行（2006）不同的公共服務領域采用不同的測度辦法，對于貧困，采用貧困線以下人口比重來衡量；對于收入、消費不平等程度，采用基尼系數、GE指數等指標；對于教育，采用受教育年數劃分人口數占總人口的比重來衡量。曹俊文、羅良清（2006）構建了反映均等化效果系數，即財政收入的標準差系數除以財政支出的標準差系數。江明融（2007）、李華（2005）認為城鄉之間由于經濟發展水平、人文風俗等的不同，對于人們公共品需求的差異性，應按照居民效用最大化的標準來進行判斷。孔令嘉（2008）、馬國賢（2007）等采取人均財政收入、人均財政支出以及轉移支付額度等指標測算差異程度，并結合人均GDP等，衡量基本公共服務的供給程度。項繼權（2008）、石紹賓（2008）等以公共服務的實際水平如選擇各地萬人擁有病床數、小學生均教育經費支出等指標在城鄉之間、地區之間的差距反映城鄉基本公共服務的均等化程度。另外還有馬栓友、于紅霞（2003）通過中國區域間絕對β收斂的研究發現，1995—2000年中國區域經濟沒出現收斂趨勢，相反地區差距還在進一步擴大。

從上面分析可知，各種辦法都從各個不同角度來衡量公共服務的水平、均等化或差距程度；分析各類辦法，特別是指標體系辦法和差異系數辦法，發現很多指標的設置和計算都離不開財政，或是人均或是財政收入或是財政支出或是兩者的變異。每種辦法都有優劣，主要是根據研究需要和數據來源來選擇，本文舍棄指數法和系數差異法，采用綜合指標體系的辦法，結合財政支出來衡量。

（二）本文的測度辦法

本文采用綜合指標體系的辦法來衡量公共服務供給，利用省級公共服務的財政支出項合計來表示，數據來源于各個年份的中國統計年鑒。具體來說，借鑒李林君、楊斌（2013）關于公共服務增量供給及其相應的分類辦法，同時，根據研究需要有局部微調。

第一，指標選擇。李林君、楊斌提出目前的公共服務不平等是一個常年累積的結果，提出“公共服務增量供給”的概念，并用財政收支預算決算表中的“本年支出合計”反映。本文在他們研究基礎上，繼續沿用增量供給的概念，但該變量的范圍有一定的增減，本文的公共服務增量供給=一般公共服務+外交+國防+公共安全+教育+科技+文體與傳媒+社保和就業+醫療衛生+環境保護+城鄉社區事務+農林水事務+交通運輸+工商業金融等事務+其他支出（包括預備費），該部分數據來自各個年度的中國統計年鑒。

第二，人口因素。目前有財政供養人口、常住人口、戶籍人口等三個口徑，而財政供養人口標準也是依據戶籍人口規模確定的。本文部分地方將按戶籍和常住兩個口徑分別測算并進行比較。戶籍人口數據來自公安部治安管理局管理處，常住人口數據來自各個年度的中國統計年鑒。

第三，子樣本劃分。本文沿襲李林君、楊斌的劃分方法，但有局部微調，調整后第一種將31個樣本劃分為直轄系列和非直轄系列，本文稱為“城市型”地區和“城鄉型”地區：

“城市型”地區，即直轄市，包括：北京、上海、天津、重慶；

“城鄉型”地區，包括：福建、山東、河北、遼寧、江蘇、浙江、廣東、海南、四川、青海、寧夏、新疆、廣西、內蒙古、山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅。

第一種分類辦法主要用在本文的第四章第三節，城市型地區數目雖少，但研究內容是公共服務，該四個地區公共服務的存量比較大，增量也比較大，更主要的是與第二種分類辦法一起參與檢驗，以顯示出模型比較好的穩健性。

調整后第二種將31個樣本分為經濟發達地區和經濟欠發達地區：

經濟發達地區：北京、天津、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、河北、遼寧；

經濟欠發達地區：吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、重慶、海南、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、廣西、內蒙古、山西、四川、貴州、云南、西藏。

第二種分類辦法主要用在本文的第四章第二節，相比第一種分類辦法，第二種分類辦法由于樣本分布更均勻，也相對更符合中國地區的現狀。

二、地區公共服務供給差距

在進行地區公共服務的研究前，先明確地區公共服務差距的內涵。地區公共服務供給差距包括兩方面:事實差距與心理差距。心理差距是民眾可接受的平等、不平等的范圍，地區公共服務差距在民眾心理可承受范圍內，則該差距是相對均衡的，超過這個限度，則該差距是不公平的，不公平積累到一定程度就會危及國家的安全與穩定，本文對于我國地區公共服務供給差距的部分分析就是采用心理分析。事實差距包括地區公共服務不平等和地區公共服務非均衡，前者為了消除地區之間在享受公共服務方面的不公平因素，該部分影響增長分布圖的延伸效應；后者是供給系統在功能和結構上的不協調，該部分影響增長分布圖的增長平移效應。不平等與非均衡都可以導致地區公共服務供給差距。

對于地區公共服務差距的界定，也可以分為三個方面：第一個是靜態方面關于總體的分析，表現為地區公共服務供給水平的差異；第二是動態分析，“表現為地區公共服務增長速度差異”，這是參見區域經濟的研究方法①蔡昉、都陽：《中國地區經濟增長的趨同與差異——對西部開發戰略的啟示》，經濟研究，2000年第10期。；第三是個體分析，人均意義上的發展水平分析，戶籍制度還沒完全打破，我國不同地區經濟發展水平、人口基數差距很大，基于此現實，人均水平分析往往更有福利效應的意義。

本文關于地區公共服務增長分布圖的研究就是以人均公共服務增量供給支出為變量進行分析的，財政及行政因素、人口因素等都是本文關于地區公共服務差距分析中比較重要的可抉擇變量。

三、地區公共服務增量供給的基本空間特征

為探索公共服務的空間特征，采用31個省份的公共服務統計數據來分別畫出分布圖。公共服務水平與區域經濟社會發展模式有緊密聯系，表現為公共服務增量供給或軟公共服務與經濟發展水平同步，且在中東部地區有較強的空間集聚性。從公共服務分布趨勢來看，總體上表現為西低東高的特征，不同地區公共服務差距較大。而從人均公共服務供給趨勢來看，西部卻高于中東部地區，且分布比較分散，可見人口因素影響較大，可以作為決策因素考慮。

圖1 2012年公共服務增量供給的空間分布（單位：萬元）

圖2 2012年硬公共物品供給（經濟發展水平）的空間分布（單位:萬元）

四、地區公共服務增量供給的空間相關性

不同地區間公共服務的某一屬性采用全局空間自相關指數（Moran's I）度量，用來反映鄰近地區單元觀察值的相似度，Moran's I指數（-1≦I≦1），1表示相似，-1 表示相異，0表示獨立。

計算公式如下：

其中，n是地區總數，wij是空間權重矩陣，本文按照鄰接規則建立空間權重矩陣，xi為地區i的屬性（地區公共服務增量供給），x為屬性的平均值，S2為屬性的方差。

圖3 2012年軟公共物品供給的空間分布（單位：萬元）

圖4 2012年人均公共服務增量供給的空間分布（單位：元）

表1 地區公共服務增量供給的Moran's I指數

從表1中可以看出地區公共服務供給水平的一階相鄰關系的Moran指數I都顯著，說明全國公共服務供給水平相似的各地區存在空間集聚效應，較高公共服務地區之間趨于鄰近，并且2007—2012年期間一直趨于鄰近，這種全局正相關性較穩定。二階、三階相鄰的Moarn指數I明顯小于一階相鄰的Moran's I指數，說明地區公共服務供給地理距離影響比較大，隨著距離拉大，空間集聚性下降，所以地區公共服務供給的溢出效應有限，僅限于附近地區。

Ansenlin（1995）提出局部 Moran指數，即 LISA，用來檢驗觀察值的局部空間集聚性，其計算公式如下：

Moran散點圖通常用來分析局部空間的不穩定性，可以分析局部相關性，圖5中的橫坐標為地區公共服務供給的觀測值，縱坐標為空間加權平均值。四個象限及其涵義為:右上方的第1象限（HH）表示本地和相鄰空間值都高，左下方的第3象限（LL）表示本地和相鄰空間值都低，他們都代表正的空間自相關關系的集群，揭示了區域的集聚和相似性；左上方的第2象限（LH）表示本地值低，相鄰空間值高，右下方的第4象限（HL）表示本地值高，相鄰空間值低，都代表負的空間自相關關系的集群，揭示區域的異質性。

圖5 2012年地區公共服務增量供給的moran散點圖

圖5的Moran散點圖表明，地區公共服務增量供給，沒有出現顯著的HH型和LL型的空間相關，這說明不存在俱樂部現象。而且Moarn散點圖擴散程度較高，說明局部地區的空間相關性較強。這是因為地區公共服務供給與地區的經濟社會發展高度相關。第2、3象限相對集中，第1、4象限相對離散，說明我國地區公共服務供給具有一定的異質性和集聚性。

五、地區公共服務增量供給的差距特點

（一）公共服務總體差距特點

“2000年世界衛生組織對191個會員國的衛生系統分三個方面進行了績效評估，中國在衛生負擔的公平性排在第188位，倒數第四”。①課題組：《中國農村公共產品供給機制的現狀和后果分析》，農村經濟文稿，2004年第12期。當前地區公共服務供給有較大的差距與不平等感受，通過表2研究發現：一是從均值的歷史趨勢來看，人均公共服務增量供給在逐漸增加。二是從時間維度來看，無論哪個口徑，不平等程度均有下降趨勢。三是從指標和年份可以看出戶籍口徑反映的不平等程度要大于常住人口。大多數公共服務供給是按照戶籍人口進行的，而真實人口分布則是常住人口，可見按照戶籍供給公共服務，一定程度上是供給不足，按照常住人口數據統計公共服務供給情況也是不真實的。

表2 地區人均公共服務增量供給情況描述性統計

同時，公共服務支出有逐步增多的趨勢，總體上近年公共服務建設方面有了比較大的發展，但局部地區公共性不足問題依然存在，說明公共服務供給意愿增強，但支出結構有待調整。

圖6 2007—2012年公共服務增量供給空間特征

從圖6可知，公共服務支出在地區間存在明顯差異，經濟發達地區，公共服務支出也相對較高。經濟發達地區2007—2012年公共服務總支出每個地區均超過了10 000億元，而欠發達地區則多數在5 000億元～10 000億元之間。廣東公共服務支出最高，其公共服務增量供給支出總水平為20 000億元。欠發達地區公共服務支出基本上在7 000億元左右。從發達地區和欠發達地區巨大的公共服務差距可見，發達地區經濟的推動作用較大，政府行為的公共性更明顯，圖6顯示，10 000億元以上的基本上都是發達地區，可見發達地區財政支出的公共性比較強。但10 000億元以上的雖然是一些發達地區，但除了江蘇、廣東和山東，一部分發達地區也在5 000億元～10 000億元之間，與相當一部分的欠發達地區公共服務支出持平。相比較，5 000億元以下的是海南、西藏、青海和甘肅，這些地方的公共服務支出依然處于較低水平。分析結果表明，各地推動公共服務建設步伐不一致，發達地區服務型政府建設水平相對較高，而部分欠發達地區在經濟建設的推動下步伐明顯加快。一小部分發展程度比較低的省份公共服務的缺口還是相當大，所以服務問題的解決，既要靠服務發展，也需要經濟支撐。

（二）分項公共服務增量人均支出組內和組間差距

從數據的可得性及概念使用習慣上來說，軟的公共服務=一般公共服務+教育+科學技術+文化體育+社保和就業+醫療衛生。

圖7

在發達地區內部，人均教育支出占比最大，其次是一般公共服務、社保和就業。不管是哪項公共服務，隨著時間的推移，支出是逐年增多的。

在經濟欠發達地區情況和發達地區類似，支出也是以教育為最多，其次也是一般公共服務、社保和就業，總體趨勢也是逐年增多，但該地區科技和文體則變得幅度很小，說明欠發達地區公共服務的社會功能還比較弱。

從圖9可以看出，經濟發達地區的公共服務水平普遍高于同期的欠發達地區；另外，大體上發達地區內部分項公共服務是齊頭并進全面發展，而欠發達地區內部則顯得格外不均衡；但趨勢上，不管什么地區，每項公共服務都是逐年增長的，只是增長的幅度不均衡，尤其以教育增長最快，這也印證了國人重視教育的習慣。除了上面列舉的差距，城鄉之間公共服務也有很大差距等。

圖8

圖9

總之，地區公共服務供給與地區的經濟社會發展高度相關，雖然公共服務總體供給增加，但不同地區不同省份不同項目公共服務供給差距較大，具有一定的空間集聚性和異質性，針對公共服務的不同特征，可以采取相應的發展措施改善公共服務供給。

[1]陳碩.分稅制改革、地方財政自主權與公共品供給[J].經濟學，2010（4）：1427-1446.

[2]傅勇.財政分權、政府治理與非經濟性公共物品供給[J].經濟研究，2010（8）：4-15.

[3]王永欽，許海波.社會異質性、公私互動與公共品提供的最優所有權安排[J].世界經濟，2010（4）：85-101.

[4]劉志球.公共物品偏好顯示機制綜述[J].特區經濟，2013（1）：212-213.

[5]左翔.中國公共品供給失衡與地區差距研究——基于財政收入集權和土地財政的視[D].復旦大學博士學位論文，2011.

[6]蔡昉.劉易斯轉折點與公共政策方向的轉變——關于中國社會保護的若干特征性事實[J].中國社會科學，2010（6）：125-137.

[7][美]薩繆爾森，美諾德豪斯.經濟學[M].19 版.蕭琛，譯.北京：商務印書館，2013.

[8]南銳，王新民，李會欣.區域基本公共服務均等化水平的評價[J].財經科學，2010（12）：58-64.

[9]樊麗明，郭健.城鄉基本公共服務均等化的國際比較：進程與經驗[J].中央財經大學學報，2012（7）：1-8.

[10]李文軍，唐興霖.地方政府公共服務均等化時空分布與演進邏輯：1995-2010[J].江西財經大學學報，2012（5）：14-23.

[11]加爾布雷斯.豐裕社會[J].上海：上海人民出版社，1965：12.

[12]Krawczyk，M.A Glimpse Through the Veil of Ignorance：Equality of Opportunity and Support for Redistribution[J].Journal of Public Economics,2010,94（2）：131-141.

[13]Ravallion M.，Lokshin M.Who Cares about Relative Deprivation?[J].Journal of Economic Behavior&Organization，2010，73（2）：171-185.