城鄉一體化下的城鎮化未來

■專家名片

城鄉一體化下的城鎮化未來

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周立周立,中國人民大學農業與農村發展學院，博士生導師。

隨著都市里的城中村一個又一個走向終結，有人會問，農村和農民會消失嗎？答案是不會，因為二元結構將長期存在。據人口學家測算，中國到2050年人口將達到14.9億到15.3億不等。

2012年全國城鎮化率為52.6%，依照目前樂觀的進程，城鎮化率每年增加一個百分點，到2030年中國的城鎮化率70%。以此計算，仍然有4.5億人生活在農村，相當于一個美國（3.09億）加上日本（1.29億）再加上加拿大（0.35億），這三個大國的人口還在農村里生活，所以，農村不會消失。如果按照中等的方案模擬，就是城鎮化率達到80%，仍然有3億人口在農村，相當于一個美國，如果達到90%，還有1.5億人生活在農村，相當于一個日本加一個澳大利亞。

新型城鎮化的政策解讀

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》是十八屆三中全會通過的一項決議，其中第六部分“健全城鄉發展一體化體制機制”一章，有4條1200多字提到城鄉一體化，可以說是濃墨重彩地專門講健全城鄉一體化的體制機制。其中有一段內容提到了中國特色的新型城鎮化，“完善城鎮化健康發展體制機制。堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進。優化城市空間結構和管理格局，增強城市綜合承載能力。”

城鄉一體化的內涵是以工促農，以城帶鄉，工農互惠，城鄉一體。這里做三點解讀，第一，城鄉一體化不是要消除城鄉二元結構，而是改造，二元結構可能在中國會長期存在，要改造城鄉二元結構，讓農民共同參與、共同分享現代化的成果；第二，是新型的城鄉關系，新的二元是要工農互惠、以城帶鄉、以工促農，城鄉一體不是千城一面，萬樓一貌，是個相互交流的關系；第三，要讓農民享有出彩的機會，給他們提供平等參與，共同分享的權利，這有賴于制度尤其是土地制度的設計。

關于新型城鎮化的解讀：一，追求以人為核心，而不是新的造城運動，不是房地產運動，是農民的市民化和城鎮設施公共服務的均等化；二，里面有多元城市生態的思想，《決定》大中小城市和小城鎮的協調發展，不是大城市化也不是小城鎮化，而是中國特色的新型城鎮化，要“產”城融合，必須有工作機會，有相應的產業在那里發展。

2014年3月，《國家新型城鎮化規劃》出臺，這是指導全國城鎮化宏觀性戰略性和技術性的規劃，主要內容提到新型的城鎮化道路以人的城鎮化為核心，要有序推進農業轉移人口的市民化，以城市群為主體的形態，推出大中小城市和小城鎮的協調發展，以綜合承載能力為支撐，提升城市的可持續發展水平。

規劃里有八篇31章，專門圍繞小城鎮發展做解讀。其中提到以城市群為主體形態，推動大中小城市、小城鎮協調發展。這里可以看到，多元城市生態的思想，和就地村鎮化的可能性。

河南省鄭州市，城市擴張，占用耕地。CPF/供圖

很長時間內城鄉共存

在今后相當長的一段時間內，大量農村人口仍然存在，這對中國來說是一個基本的事實，不能因為要走向城鄉一體化，就否認農村還有居民存在，即使到2100年，中國仍然是一個小農經濟。

到2100年，即使城鎮化率達到95%，不考慮能源、地理、水、光、熱等條件，也仍然有6500萬人在農村以農為業，也就是5%的人口。如果再考慮逆城市化潮流的因素，那么未來30%的人口生活在農村，有一部分人不以農為業，但生活在農村。以此計算，在2100年，中國仍然有1.9億人口會在農村生活。所以我們繞不開二元結構，繞不開城市和鄉村同時并存的狀況。

首先，中國的地理環境決定了中國城鎮化的模式。除了簡單的人口統計之外，中國的情況又決定了我們仍然會存在大量的鄉村。

第一，中國有“七山二水一分田”的地形，只有12%的土地適宜耕種，美國的國土面積和中國差不多，但是耕地卻是我們的3.6倍，人口是我們的四分之一。

第二，水、光、熱極不均衡導致了美國式的大規模標準式農業在中國是不現實的，只有少部分地區比如東北才是適合的。中國七山二水，丘陵地區占70%，丘陵與高山地區適合小規模農業，用不了大機器。其他如蔬菜水果、牧業、漁業都是勞動密集型的，只適合小規模耕種。還有占國土面積41%的草原畜牧業，也不適合農區的城鎮化，在這么廣袤的土地上無法集中居住。

中國的三級臺地，接近一半的國土面積是干旱與半干旱地區，也決定了南方的稻作農業和北方的旱作農業。還有氣侯類型，因為季風、海拔的原因，分成若干不同的氣候帶，也有若干不同的農業類型。所以一概而論地討論中國的二元結構，討論城鄉一體化是不合適的，需要考慮一個基本的事實，中國的二元結構可能會長期并存，而且是不同形態的。中國小規模農業和大量人口生活在農村的事實，是近百年內都不會改變的基本事實。

其次，傳統的城鄉關系決定城鄉二元結構長期存在。傳統的城鄉關系是由行政抽取到市場抽取。1978年之前的中國，是通過行政的力量，把農村的余糧余款動員出來，去支援國家建設。市場化經濟時期，地方開始推動工業化、城鎮化，也抽取農村的剩余。

農村對于城市的貢獻體現為城市對農村的剝奪，第一層是經濟剩余的剝奪，以剪刀差的形式出現；第二層是金融剩余的剝奪；第三層是利潤的剝奪，貸款要付利息。通過這三層剝奪，農村的剩余不斷被城市拿走。

再次，逆城市化潮流的出現?，F在出現了一種主動的城市化與逆城市化潮流，近2.7億的農民工主動選擇城市，但是也有一部分的回流，叫逆城市化，體現為“四加四”兩種力量。

6月24日，陜西西安，已拆遷的西安道北，留守在棚戶區的居民還過著和從前一樣的生活。CFP/供圖

第一個“四”是逆城市化的四類人口開始出現。第一類是大學生，大學生村官到2015年達到40萬人，其中還有其他的知識青年大學生下鄉，會在2020年之前達到200萬，新的有知識的力量下到農村。第二類是告老回鄉型的。很多人從農村出來以后，最后又回到農村。第三類是候鳥式的。都市農民，周間是白領，周末是綠領，這種人口在北京、上海、廣東很多。這種都市農民不僅中國有，在歐洲、日本、美國也是常態現象。第四是農民工回鄉創業，他們是主體，會促進鄉村文明復興。

第二個“四”是四類組織化的力量下鄉。第一是資本下鄉；第二是產業下鄉；第三是部門下鄉；第四是社會下鄉。

總之，二元結構可能長期存在，逆城市化潮流出現以后，更加強化二元結構的存在；我們不是消滅二元結構，而是把惡性的二元結構關系向良性關系轉變，現在面臨的主要矛盾不是做大蛋糕，而是切分蛋糕；要素會帶來新的機遇，中小城市、小城鎮小村鎮可能在未來五年帶來新的發展機遇。

城鎮化道路新選擇：多元城市形態

城鎮化道路問題來源于中國人的聚落類型，中國的聚落類型分為九類，按照居住的方式來劃分，散居村落、自然村、聚居型村落、行政村、村鎮、集鎮、鎮、城市、城市群，這九種可以梳理出五類聚居形態，分別是大城市或特大城市居住生態（500萬以上人口）、中等城市、小城市及小城鎮、小村鎮（聚居人口比重大于40%）、散居人口。如果把小城市和小城鎮小村鎮加起來，占51%的人口處于這種狀態，還有散居人口，占人口比重低，但占99.55%的國土面積。很多人把城市想象得很大，但城市建成區面積，僅占國土面積0.42%，99.55%屬于非城市化的地區。

圍繞著上述五種居住形態，產生了五種觀點。第一，大城市化的觀點，主要是經濟學家們持有的。第二，小城鎮的觀點，主要是社會學家們持有的，比如費孝通1984年就提出小城鎮大戰略。第三，異地城鎮化，是目前普遍的現實，有2.56億的農民工是異地城鎮化，甚至有統計說中國有3.9億人是流動人口，是半城鎮化的狀態。這也是李克強總理去年兩會提出的“三個一億人”中的“引導約1億人在中西部地區就近城鎮化”。第四，就地城鎮化，這是“三個一億人”中的另外兩個“一”，促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村。“三個一”是到2020年前重點解決的人口。

但是前四種方案都產生一個問題——城鎮化了，農民走向城市，鄉村被劃掉了。農民愿意嗎？有研究者曾連續20年在四川和安徽跟蹤兩個縣三百多個農民工家庭，發現83%的農民工在家鄉已建好房，只有13%在城市里買房。2.7億的農民工多數在家鄉蓋房，根在農村，社會關系在農村?？紤]到這種情況，我們提出了第五種觀點——就地村鎮化，也叫多元城市形態。只要住在村莊里，就要建立學校、醫院、郵局、銀行等等公共服務設施，這樣才能真正做到城鄉一體化。城鄉一體化不是房子蓋到一起，而是把服務做到一體化，核心是基本公共服務做到普遍服務、均等服務。湖北宜城市在制定2015-2020城市規劃時測算發現，把一個人從農民轉化為市民需要公共成本12.4萬元，個人成本48.9萬元。一個人在縣域范圍被城鎮化，需要61萬元的成本，有多少農民能拿得出來四十多萬元被城鎮化呢？基于這種情況，就要考慮另外一條思路——多元城市生態和就地城鎮化。

多元城市生態，一要考慮多種城市生態，大中小城鎮、村莊都是城市生態的一部分，不是把新型城鎮化和新農村建設割裂開來；二要考慮到不平衡，各地情況不一；三要考慮到差別化，不同城鎮不同地區，政策也不一樣；四要考慮到人，不是把樓做成一體化，而是把人做成一體化。怎樣看得見山望得見水留得住鄉愁呢？就地村鎮化才能解決這個問題，否則，把人都趕到大城鎮里面，等于連根拔起了，既沒有山水可看，也沒有鄉愁可記憶。所以就地村鎮化反而能夠解決這個問題，在人口適度集中的地方，只要能夠實現新的村鎮社會經濟融合、基礎設施到位、基本公共服務健全，大部分沒有在城市扎下根的農民愿意在這里好好生活，建設家鄉。

城鎮化率統計新口徑

城鄉一體化不是房子蓋到一起，而是把服務做到一體化，核心是基本公共服務做到普遍服務、均等服務。

當然，要想做統計數據也很容易，把集中居住的地方視同為村鎮來建設，城鎮化水平馬上提高了。我們向有關部門提議，仿照貨幣政策的M0、M1、M2，制造一個U0、U1、U2，這樣一個新的城鎮化的統計口徑，U0按照戶籍統計城鎮化，U1按照按照居住、常住人口統計，U2按照村鎮化的城鎮化來統計。比如以重慶為例，重慶按照戶籍來算，城鎮化比率比較低，但是按照常住地來算，常住人口是2970萬人，城鎮人口是1730萬人，城鎮化率在全國排名第十，58%，但是如果按照戶籍來計算，只有51.83%，排在寧夏后面。這就是統計口徑帶來的城鎮化率的變化，如果按照U2的廣義的城鎮化，中國已經接近80%的城鎮化率了，我們不需要一味向城市里推動，可以適度的發展村鎮。

改變口徑，既可以滿足目標，又能讓農民在新型城鎮化里面分得一杯羹，能夠真正享受到公共設施公共服務。就地村鎮化由誰來建設呢？8億人來建設，包括6.3億在鄉農民，還有1.7億離土又離鄉的異地農民工。以2011年為例，全國農民工數量2.53億，其中外地農民工1.59億，其中40歲以上的占81.8%，本地農民工將近一億。50歲以上的農民工，80%以上是在本地務農，15.4%在本地做非農的產業，只有4.4%離開自己所在的鄉村。年齡越大，越傾向于留在自己所在的地區。農民工隨著年齡的增長，越來越多的會返回農村，這是基本的潮流。在這種情況下我們要考慮，未來的城市生態應該有大城市、中等城市、小城市、小城鎮、小村鎮。

新型城鎮化新在何處？不是“造城運動”，不是千城一面，萬樓一貌，不是把農民連根拔起，而是要建和諧鄉村美麗鄉村，把根留住。比如在湖南嘉禾縣，我們提出“蛙跳式組團”（來自霍華德的田園城市的思想）就地村鎮化，以縣城為中心，以鎮作為蛙跳式的主戰場，不需要攤大餅式的過去，而是直接按照對方路線跳過去，中心鎮再輻射周圍的中心村，這樣就形成了蛙跳式，像青蛙跳一樣的組團，這樣的公共基層設施的成本、社會成本、管理成本比較低。