發展城市群能緩解城市病？

劉曉星

發展城市群能緩解城市病？

劉曉星

環境污染問題是我國城鎮化進程中的普遍問題。城市群由于集聚了更大規模的人口和經濟活動，這個問題的嚴重性也就更加突出。

為了解決大城市面臨的各種問題，我國從上世紀90年代開始，在經濟發展水平較高的長三角和珠三角地區試水區域經濟一體化，開展城市群的建設。繼“長三角”城市群和“珠三角”城市群之后，長江中游城市群正式進入我國城市群序列。日前，國務院批復同意《長江中游城市群發展規劃》（以下簡稱《規劃》）。

在中國已進入大城市病高發期的背景下，城市群的規劃和建設對于城市管理和生態環境建設具有哪些現實意義？打破行政區域規劃，設立城市群的發展戰略，在帶給中小城市發展機遇的同時，能否通過疏解大城市資源壓力來緩解或者解決大城市病？

事實證明，此前已經獲得批復的長三角城市群和珠三角城市群已經起到了財富引領作用，但是“簡單均衡”的發展模式同樣導致城市群可持續發展的前景不容樂觀。那么長江中游城市群該如何總結長三角和珠三角城市群在生態保護方面的經驗和教訓？帶著這些問題，記者走訪了相關專家。

2015年6月30日傍晚，江蘇省淮安市，連續數天的暴雨過后，再遇黑云壓城，天際線上出現一線天現象。CFP/供圖

城市群能否緩解城市病？

“大城市病”在我國已不容忽視。中國社科院此前發布的《中國城市發展報告NO.7》稱，中國已進入大城市病高發期，當前287個地級及以上建制市近九成處于“亞健康”狀態，存在諸如二元結構加劇、環境質量下降、交通擁堵嚴重、城市脆弱性凸顯等問題。

數據顯示，1978～2013年，我國城鎮常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮化率從17.9%提升至53.7%，已達世界平均水平，100萬人以上的特大城市已達66座。中國社會科學院城市發展與環境研究所研究員單菁菁在接受記者采訪時介紹說，從全國城市發展的總體情況來看，相比于倫敦、紐約、巴黎等一些發達國家的城市，我國城市的健康發展水平普遍偏低，城市內部發展不平衡現象較為突出，城市健康發展面臨嚴峻挑戰。

中國新型城鎮化建設正在起步，但中國目前有2.6億農民工，這樣一個數量龐大的群體的城鎮化進程，絕不是一蹴而就的事情。

在當下的進城務工的農民群體中，第一代中很多人還眷戀著土地和田園生活，期待著在城市打幾年工后衣錦還鄉。而更多的新生代農民工，早已經習慣了城市生活，不愿再回到家鄉,但在城市也難以找到立足之地。

與此同時，北上廣等超級大都市的承載能力日趨飽和也成為不爭的事實。交通擁堵、大氣污染、水資源匱乏，隨著城市人口規模的進一步擴大，很多公共設施都將難以承載。不過，簡單增加城市容量絕不是解決人口數量猛增的正確方法，有的甚至造成更加嚴重的后果。“貪多求大”的城鎮化建設也導致一些“空城”出現。

雖然面臨著諸多挑戰，城鎮化仍是目前中國社會經濟轉型的必經之路。而“城市群”的建設，會將大城市和中小城市的優勢發揮到最大化，彼此之間又能相互補位，彌補不足。

“解決城市病最好的辦法就是建設城市群。”國家發改委城市和小城鎮中心研究員易鵬指出，現在經濟發達的長三角、珠三角地區，都有已經建好的城市群模式。這樣的城市結構，為未來其他地區發展提供了切實有效的參考樣本。

以長三角為例，上海周邊有鎮江、南通等中等城市，它們下面還有更小的城市，江浙地區的一些鎮也具備了小城市的規模。高鐵、動車等現代軌道交通將城市群緊密地連接在一起，居民可以方便地往來于大城市和它的衛星城，這就能夠實現人口的宜居和城市的產業發展“魚和熊掌”兼得。

“有研究表明，健康發展水平較高的城市在地域空間上呈現聚集狀態或集群狀態，說明城市之間存在明顯的學習效應、協同效應和網絡效應。城市管理和生態環境建設的空間相關性較高，更需要跨區域的協作和治理。”中國社會科學院城市發展與環境研究所副所長魏后凱表示。

國家發改委城市和小城鎮改革發展中心發展規劃部主任文輝認為，由于城市群會對中小城市抱輻射，中小城市將迎來發展機遇，同時倒逼大城市進行部分功能疏解，以達到緩解大城市病的作用。

在采訪中，業內專家一致認為，城市群的精髓是聯合，優勢在整體，宗旨是分工合作。環境污染的治理不是憑一省、一地之力就可以解決的。長江中游城市群規劃獲批，這就意味著未來長江中游城市群可以打破行政區域規劃體制，建立跨區域流域治理的有效機制，成為跨區域環境治理的契機。

當前，由于各地對綜合發展指標的盲目追求，城市群建設中“鋪攤子”、“攤大餅”成為許多城市一貫的發展思路，一味向著“高、大、全”的目標前進，也失去了城市原有的特色。

城市群會引發城市病嗎？

在采訪中，記者了解到，目前我國城市群在發展模式上普遍存在兩大問題，即內涵上的簡單化和形態上的粗放型。當前我國城市群的發展模式往往只偏重一個方面，尤其是空間上的拓展。

受我國城鎮化進程整體水平和歷史條件局限，我國幾大城市群仍停留在較粗放的發展階段，缺乏長遠眼光，效率較低。

廣東行政學院公共管理學教研部教授王玉明針對珠三角城市群一體化發展進行過深入的研究。結果顯示，目前珠三角一體化仍處于探索階段，與確立的目標還有很大差距。

環境污染問題是我國城鎮化進程中的普遍問題。城市群由于集聚了更大規模的人口和經濟活動，這個問題的嚴重性也就更加突出。

按照新的空氣質量標準，2013年珠三角區域空氣質量達標率僅為75.1%，以臭氧、PM2.5污染為特征的區域復合型污染問題仍較突出，灰霾現象時有發生。珠三角地區許多市跨界河流污染嚴重，有的河段水質劣于Ⅴ類。除空氣、水污染外，珠三角地區跨域土地污染、酸雨污染等也很嚴重，許多行政區交界地帶成了“生態重災區”。應該說，環境保護一體化進展可以用緩慢來形容。

事實上，我國的幾大城市群均存在“先污染、后治理”的問題。在快速城鎮化背景下，環境污染問題是通病，如何兼顧經濟效益和生態效益是我國城市群發展面臨的巨大挑戰。

采訪中，業內專家表示，當前，隨著中西部城市群陸續崛起，環境保護與城市群經濟的矛盾也出現了自東向西蔓延的趨勢。

與此同時，對于跨省域的城市群，由于政府之間協調能力不足，城市間產業結構雷同，沒有形成良好的分工協作格局，多數城市群仍處于粗放式增長階段，可持續發展壓力大。而在珠三角地區，盡管是在一個省域范圍內也依然無法擺脫產業雷同的粗放發展模式。

在采訪中，一些專家對于目前“簡單均衡”的城市群發展模式表示擔憂：現有部分城市群建設存在區域重疊、功能重合、小而分散等問題，這使得一些城市群不但沒有形成聚合效應，反而有了“割裂”的趨向。

城市群如何避免城市病？

如何克服城市群發展模式上的簡單化和粗放型呢？專家建議，必須對長江中游城市群進行精細規劃。事實上，城市群的規劃應基于自身獨特的區位優勢和資源條件，力求精細和專業，符合城市群內的發展需要。在規劃上，應摒棄浮華、回歸理性，不能沉溺于“眼球效應”，從玩概念轉向求真務實。

4月6日，國務院批復同意《長江中游城市群發展規劃》。這是貫徹落實長江經濟帶重大國家戰略的重要舉措，對于加快中部地區全面崛起、探索新型城鎮化道路、促進區域一體化發展具有重大意義。CFP/供圖

長沙市政府副秘書長歷江華表示，在新常態下，長江中游城市群協同發展必須走差異化之路，實現區域錯位發展。

如何發揮城市群里各城市的比較優勢，使各個城市深度參與城市群內的合作并承擔相應的層級職能，對于城市群的發展有著重要意義。要實現深度合作，形成長期的、具有約束力的合作制度和體制機制至關重要。從我國現有的政策和制度框架體系看，要想依靠城市群自身解決合作制度和體制機制問題，顯然缺乏可行性。只有通過自上而下的體制機制改革，理順不同層級城市的資源配置關系，建立合理的利益協調和補償機制，才有可能逐漸實現城市群內部的深度合作，推進協同發展。

在建設高水平的城市群方面，專家給出的建議是從國家政策上加強規劃，鼓勵各地在發展本地區城市群的同時，也要加強區域協作和分工，明確產業功能定位，杜絕“跟風”。

如何實現跨區域環境治理？

城市群的精髓是聯合，優勢在整體，宗旨在分工合作。包含武漢城市圈、環長株潭城市群、環鄱陽湖城市群的長江中游城市群在“共飲長江水”的維系之下，長江的生態安全，關系建設長江中游城市群的全局，如何做好生態這篇大文章？環保專家表示，長江中游城市群要為全國跨區域環境治理提供可借鑒的經驗，特別是為大江大河流域的整體開發提供示范。長江中游城市群應加強生態環境一體化合作，建立跨區域跨流域治理的有效機制，提供跨區域環境治理的契機。

實踐經驗表明，城市群的發展普遍面臨的一個問題是缺乏區域層面的治理。環境保護部環境規劃院副院長兼總工、國家環境規劃與政策模擬重點實驗室主任王金南在接受記者采訪時指出，20多年的實踐證明，長三角和珠三角地區經濟一體化對解決區域環境問題起到了十分積極的作用。

從產業特點來看，長江中游城市群內部產業結構趨同較為明顯。

跨區域的城市群規劃，要解決的核心問題就是如何處理好城市、產業同質化。對此，王金南認為，長江中游城市群的整體建設有利于將這種劣勢轉變為優勢，通過打破行政區界限，從城市群整體角度重新布局和梳理產業分工與協作，將有利發揮整體競爭優勢。

國家發改委地區司副司長于合軍在接受記者采訪時說：“我們做的跨區域城市群規劃并不是一個簡單的疊加，而是將城市群作為一個整體進行考慮，將產業分工合理布局。根據《規劃》要求，在長江中游城市群建設中，在充分考慮地理空間的容納能力和自然環境承載能力的基礎上，對城市群中各個城市不同的功能進行科學定位，從而促進城市群產業布局調整和協同發展。”

那么，是不是在一定區域內，不同城市間存在相同的產業就可以看作是區域間產業同質化呢？對此，于合軍認為，要辯證地看一個區域產業同質化和差異化問題。在一定區域內實現一定程度的同質化，有利于聯手打造產業集群，增強這個區域主導產業的競爭力。在這種情況下，同質化的核心或者關鍵是要避免惡性競爭和內部的相互蠶食。

《規劃》根據各個城市的資源稟賦、環境容量、發展基礎和發展潛力，將通過優化基礎設施布局，提高各類資源、要素和設施的利用效率與共享水平，加快推動生活方式向綠色低碳和文明健康方向轉變。

如何突破分割式發展模式？

王金南介紹說，從生態環境質量來看，目前，長江中游城市群生態建設水平總體上好于長三角和珠三角。數據顯示，長江中游城市群森林覆蓋率為53%，要遠高于長三角的30%和珠三角的49%；從環境承載力綜合評價來看，長江中游城市群的環境綜合評價得分要高于長三角和珠三角區域；在大氣環境質量方面，3個區域都面臨著城市質量不達標問題；在水環境質量方面，3個區域水資源都較豐富，干流水質普遍較好，但城市河段黑臭、部分湖泊水質較差。

在我國主體功能區規劃中，長江中游城市群的功能定位為重點開發地區，是長江中游城市化建設加快發展的重點地區。然而，隨著這個地區城市化進程加快，區域的人口、產業會向城市群集聚，勢必會進一步加劇環境污染。這對長江中游城市群區域環境承載能力提出了考驗。

王金南認為，首先，應該加強區域環境綜合決策機制建設，建立環境管理高層協商機制，共同協商應對區域性的環境問題。明確生態環境建設與保護的整體定位，確定區域生態環境建設與保護的整體目標和重點。要由一個省或市出面牽頭建立機制，協調解決那些單靠一個省市難以解決的重大生態環境問題，促進和保障區域可持續發展。其次，要加強頂層設計，開展區域環境功能區劃、生態保護紅線劃定、生態保護一體化規劃的編制和實施，建設區域城市群環境共同體。

環保“標準一致化”是協同治理區域污染的前提。在王金南看來，在長江中游城市群推進和建設過程中，必須盡早統一區域環境法規與標準，包括區域環境保護條例、行業污染物排放標準、機動車燃油標準等，借助“統一”機制驅動城市群的產業升級和提升區域生態環境質量，而且這個時間表和路線圖盡可能提前發布，以便每個城市都有一定的準備期。

由于城市群內各個地區的自然環境、地形地貌、河流湖泊等分布不均衡，區域內一些地區的經濟發展受到了環境限制而不得不承擔區域生態環境保護的功能。

長江中游城市群的建設和發展可發揮長江黃金“中三角”水道獨特的優勢。同時，長江中游是南水北調的重要儲備區，水生態保護、水資源開發、水污染治理，對全國都有重要影響。目前正在建設的武漢城市圈、環長珠潭城市群、環鄱陽湖城市群，都是在“共飲長江水”的維系之下。維護長江的生態安全是長江中游城市群發展最重要的基礎、最核心的內容以及最終建設的目標，關系到建設長江中游城市群的全局。

業內專家建議，長江中游城市群要建立區域協調發展體制，打破行政區劃格局，區域合作治水、用水，借鑒國內外生態保護成功的經驗，在水資源開發利用保護進行深度、長效合作。“打破跨行政區域各自為政的格局，形成流域環境生態保護上下聯動機制。”一位業內專家表示。

長江中游城市群建設是全國經濟發展重要增長極，因此，必須在建設中對水資源實行最嚴格的管理制度。要建立水資源、生態資源產權制度和用途管理制度，劃定水生態保護紅線，實行水資源有償使用制度、生態補償制度。在水資源配置上，劃定河流生態用水量。