我國養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的困境與對策

張乃仁

摘要：近年來，中央和各級地方政府陸續(xù)出臺引導(dǎo)和鼓勵發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的相關(guān)政策文件，并積極推進(jìn)試點(diǎn)工作，這些政策與實(shí)踐在保障民生、刺激消費(fèi)和解決就業(yè)等方面效果顯著。養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化已經(jīng)成為我國應(yīng)對人口老齡化和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的重要舉措，但在一些基本理論問題上的爭議仍需探討。我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場潛力巨大、政策導(dǎo)向明確、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)良好，但仍然面臨著傳統(tǒng)觀念束縛、產(chǎn)業(yè)體系不健全、市場培育不足、行業(yè)監(jiān)督缺失、人才隊(duì)伍匱乏等一系列問題。推動我國養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展，需要加大政策扶持力度，完善養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈，培育養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)市場，健全養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，打造養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才隊(duì)伍。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老服務(wù);養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化;養(yǎng)老方式;老齡化

中圖分類號：C913.6文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003-0751（2015）10-0074-05

2013年頒布的《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35號）對我國養(yǎng)老服務(wù)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展作出了戰(zhàn)略性部署，提出“充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，逐步使社會力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體”。這就要求在一定條件下用市場化的方式發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，通過“誰受益、誰承擔(dān)”，推動過去福利性質(zhì)的養(yǎng)老事業(yè)向市場化的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變。養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化是指特定養(yǎng)老方式下與老年生活照顧相關(guān)的營利性生產(chǎn)經(jīng)營活動，其目的在于保障民生、刺激消費(fèi)和增加就業(yè)。以市場化方向發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)是一個必然趨勢，但在實(shí)踐過程中，理論界和操作層面還存在著一些對于養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化的爭論和質(zhì)疑，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展也面臨著市場發(fā)育不足、標(biāo)準(zhǔn)化的養(yǎng)老服務(wù)體系難以建立、專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍匱乏等問題，需要進(jìn)一步加強(qiáng)研究，提出有針對性的解決方案。

一、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展存在的若干理論問題

養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化，是指在商品交換的基礎(chǔ)上，使老年生活照顧服務(wù)成為營利性的生產(chǎn)經(jīng)營活動的過程。養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的內(nèi)涵界定在學(xué)界仍有不少爭論，主要集中在以下三個方面。

1.養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化的內(nèi)容

發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)首先要明確養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容，并非所有的養(yǎng)老服務(wù)都可以適用產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。一般來說，對“養(yǎng)老服務(wù)”存在著廣義和狹義兩種理解。廣義的“養(yǎng)老服務(wù)”是一切為滿足老年人特殊需要而提供產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)的總稱，包括老年食品業(yè)、老年用品業(yè)、老年醫(yī)療保健業(yè)、老年保險業(yè)、老年旅游業(yè)、老年文化教育業(yè)等。①狹義的“養(yǎng)老服務(wù)”主要側(cè)重于為老年人提供家政服務(wù)、疾病護(hù)理、精神慰藉等生活照顧性質(zhì)的服務(wù)，這類養(yǎng)老服務(wù)正是老齡化中國急需發(fā)展的新型服務(wù)業(yè)。②因此，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化主要是指狹義的“養(yǎng)老服務(wù)”產(chǎn)業(yè)化。

2.養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化適用的養(yǎng)老方式

養(yǎng)老服務(wù)與養(yǎng)老方式密不可分，不同的養(yǎng)老方式適用的養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容也不盡相同。學(xué)界一般將養(yǎng)老方式分為家庭養(yǎng)老、居家養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老三種類型。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老服務(wù)的代際間流轉(zhuǎn)與家庭互助，也即主要依靠家庭成員提供養(yǎng)老服務(wù);居家養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老則將養(yǎng)老服務(wù)供給主體轉(zhuǎn)移到家庭以外，通過社會成員之間的交換、分配等手段來平衡養(yǎng)老服務(wù)的供需關(guān)系，用多元化的養(yǎng)老服務(wù)滿足老年人多層次的養(yǎng)老需求。顯然，家庭養(yǎng)老方式并不適用于產(chǎn)業(yè)化運(yùn)營，而社會化養(yǎng)老方式下的養(yǎng)老服務(wù)才是養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化的主要陣地。

3.發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的基本要求

從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)至少應(yīng)當(dāng)滿足三個基本要求，才能充分調(diào)動政府、投資者、服務(wù)機(jī)構(gòu)、從業(yè)人員和老年人多方參與主體的積極性，形成有利于養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的整體格局。首先，資本回報的要求。資本的趨利性決定了投資者（如政府、企業(yè)、個人、社會組織等）的基本建設(shè)投資和管理運(yùn)營成本能夠以某種方式（如服務(wù)收費(fèi)、財政補(bǔ)貼、政策優(yōu)惠、社會捐贈等）收回，甚至獲得合理的利潤。其次，人員職業(yè)化的要求。向老年人提供服務(wù)的人員（如養(yǎng)老機(jī)構(gòu)雇員、醫(yī)護(hù)人員、社會工作者等）能夠因此獲得與其勞動貢獻(xiàn)相匹配的報酬，享有相應(yīng)的職業(yè)地位，使從事養(yǎng)老服務(wù)成為一種正規(guī)、專業(yè)、體面的職業(yè)。最后，等價交換的要求。老年人是養(yǎng)老服務(wù)的消費(fèi)者，應(yīng)當(dāng)按照商品或服務(wù)的等價交換原則，按供需雙方協(xié)議約定的價格支付相關(guān)費(fèi)用，而這種支付來源可以包含多種渠道（自費(fèi)、政府補(bǔ)貼、養(yǎng)老保險等）。

二、我國養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有利條件

隨著我國老齡化進(jìn)程的加快和人民生活水平的提高，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)逐漸成為中國經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)。我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)經(jīng)歷三十余年的改革發(fā)展，已經(jīng)具備了良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

1.養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)市場潛力巨大

我國養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)有著巨大的經(jīng)濟(jì)價值和市場潛力，消費(fèi)群體龐大、涉及領(lǐng)域廣泛。2014年底，我國65周歲以上人口達(dá)到1.38億人，占總?cè)丝诘?0.1%，預(yù)計(jì)2020年將達(dá)到2.43億人，2025年將突破3億人。截至2015年3月底，全國各類注冊登記的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)31833個，機(jī)構(gòu)、社區(qū)等養(yǎng)老床位合計(jì)達(dá)到584萬張，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位數(shù)達(dá)27.5張。③據(jù)推算，2015年中國老年人護(hù)理服務(wù)和生活照料的潛在市場規(guī)模將超過4500億元，養(yǎng)老服務(wù)就業(yè)崗位潛在需求將超過500萬個。④在國外，部分發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)起步早，發(fā)展快，市場已經(jīng)相當(dāng)成熟。1998年，日本銀色產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值已達(dá)3100多億美元，預(yù)計(jì)到2025年將達(dá)到7000億美元;2005年韓國銀色產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值27萬億韓元。我國老年群體不僅數(shù)量大、增長快，而且養(yǎng)老服務(wù)需求層次多樣化、需求種類多元化。據(jù)機(jī)構(gòu)預(yù)測，2020年我國老年消費(fèi)及養(yǎng)老服務(wù)市場規(guī)模將達(dá)到3.3萬億元⑤，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)蘊(yùn)藏著巨大的市場商機(jī)。

2.養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化政策導(dǎo)向明確

黨中央、國務(wù)院對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展高度重視，一系列文件的出臺成為我國養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重大政策利好。2000年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》（中發(fā)〔2000〕13號）指出，“老年服務(wù)業(yè)的發(fā)展要走社會化、產(chǎn)業(yè)化的道路”，提出培育和發(fā)展老年消費(fèi)市場;2011年，《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》在其主要任務(wù)中明確提出發(fā)展老齡服務(wù)業(yè);同年，《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）》出臺，提出要全面提升社會養(yǎng)老服務(wù)能力。黨的十八大以來，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化全面進(jìn)入實(shí)踐層面，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35號）、《關(guān)于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》（民發(fā)〔2015〕33號）等一系列政策文件的出臺，對“加快建立社會養(yǎng)老服務(wù)體系和發(fā)展老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)”作出了戰(zhàn)略部署。與此同時，以北京、上海、天津、重慶等地為代表的各級地方政府也開始不斷推出各種扶持、鼓勵養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策性文件，其中不乏具有很強(qiáng)操作性的創(chuàng)新型實(shí)踐探索。應(yīng)該說，我國養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化的政策導(dǎo)向已經(jīng)非常清晰。

3.養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)良好

社會化養(yǎng)老方式是養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化的主要陣地。居家養(yǎng)老依托家庭、利用社區(qū)資源提供養(yǎng)老服務(wù)。一般而言，社區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施能夠滿足老人的常規(guī)養(yǎng)老需求，同時，社區(qū)對老人而言也是一個情感共同體，能夠給他們帶來認(rèn)同感和歸屬感，老年人甚至可以在社區(qū)參與中獲得精神慰藉。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為老年人提供贍養(yǎng)、護(hù)理、文娛等綜合性服務(wù)，既包括“公辦公營、公辦民營和公建民營”三種模式的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，又包括市場主體經(jīng)營的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)雖然也普遍面臨著數(shù)量嚴(yán)重不足、質(zhì)量參差不齊等問題和困境，但仍處于供不應(yīng)求的狀態(tài)，尤其是優(yōu)質(zhì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)常出現(xiàn)“一床難求”的局面。社會化養(yǎng)老方式逐漸被老年人及其家庭認(rèn)可，為養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展提供了良好的基礎(chǔ)。

4.養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈初具雛形

養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈可謂包羅萬象，常見的關(guān)聯(lián)方式包括業(yè)緣關(guān)系和地緣關(guān)系兩種。以狹義的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)為例，為老年人提供家政服務(wù)的業(yè)緣關(guān)系產(chǎn)業(yè)鏈可以包括家政服務(wù)人員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、家政服務(wù)人員認(rèn)證機(jī)構(gòu)、家政服務(wù)中介機(jī)構(gòu)、家政服務(wù)質(zhì)量評估機(jī)構(gòu)等，這是一種產(chǎn)業(yè)縱向間的關(guān)系;地緣產(chǎn)業(yè)鏈則是指在同一個社區(qū)內(nèi)，為老年人提供保姆、保潔、配餐、護(hù)理、康復(fù)等服務(wù)項(xiàng)目時可以由多家家政服務(wù)機(jī)構(gòu)聯(lián)合提供，這是一種產(chǎn)業(yè)橫向間的關(guān)系。同樣以家政服務(wù)為例，2010至2013年間，我國家政企業(yè)數(shù)量從52.9萬家增長至65.2萬家，從業(yè)人員數(shù)量也從1470萬人增加至2162萬人。⑥由此可見，我國養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)涉及行業(yè)廣，拓展能力強(qiáng)，參與主體逐漸增多，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈初具規(guī)模。

三、養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中存在的問題

盡管我國的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)具有良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和強(qiáng)勁的發(fā)展勢頭，但在實(shí)際運(yùn)行和產(chǎn)業(yè)培育過程中仍然面臨著包括傳統(tǒng)觀念、產(chǎn)業(yè)體系、市場培育、行業(yè)監(jiān)管、人才隊(duì)伍等諸多方面的問題，這些問題極大地制約著我國養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的健康、規(guī)范、可持續(xù)發(fā)展。

1.傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念制約養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

從政策制定者的角度來看，在養(yǎng)老領(lǐng)域依賴財政支出和強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任的思維定式已經(jīng)固化。政府在養(yǎng)老問題上的主要職責(zé)應(yīng)當(dāng)在于充分發(fā)揮其制度設(shè)計(jì)、政策扶持和資源整合的功能，然而，大多數(shù)行政主管部門仍然停留在政府包辦養(yǎng)老的慣性思維中，并沒有把養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)作為應(yīng)對多元化養(yǎng)老需求的主要途徑。《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展作出了原則性的規(guī)定，各級地方政府仍需通過科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)使這些指導(dǎo)意見能夠盡快“落地”。養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)行業(yè)多、涉及部門廣，但國家層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)功能作用有限。此外，稅收、土地等優(yōu)惠扶持政策落實(shí)不到位、產(chǎn)業(yè)投資限制過多、審批流程復(fù)雜繁瑣等原因，也在一定程度上挫傷了民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的積極性。

從養(yǎng)老服務(wù)需求者角度來看，“養(yǎng)兒防老”的觀念依然根深蒂固。盡管傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老已經(jīng)無法完全滿足老年人的需求，但是一些老年人依然對這種養(yǎng)老方式抱有心理期待，對機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老持有抵觸情緒。同時，老年人長期生活節(jié)儉的習(xí)慣，使他們不愿意、不舍得購買多層次的養(yǎng)老服務(wù)和用品。從子女角度來看，盡管他們面臨著激烈的社會競爭和緊張的工作壓力，但囿于傳統(tǒng)觀念的束縛，擔(dān)心社會輿論的指責(zé)，仍堅(jiān)持自己承擔(dān)照顧老人的責(zé)任。

從養(yǎng)老服務(wù)供給者的角度來看，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)定位導(dǎo)致了當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢。首先，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)普遍面臨規(guī)模小、數(shù)量少、硬件設(shè)施老化、專業(yè)人員不足等困境，使得這些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)難以適應(yīng)當(dāng)前社會養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的需求。其次，居家養(yǎng)老服務(wù)中心過分依賴街道辦和社區(qū)居委會的財力支持，大多充當(dāng)著老年人文體娛樂活動組織者的角色，面對老年人最現(xiàn)實(shí)的日常照料、保健護(hù)理、應(yīng)急救助等需求，相應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)供給能力極其有限，對于失能、半失能老人的養(yǎng)老需求，更是無能為力。最后，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)屬于微利行業(yè)，投資回報周期長，民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的積極性不高。

2.市場化的養(yǎng)老服務(wù)體系尚未建立

當(dāng)前我國整個養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)仍處于碎片化狀態(tài)，市場化的養(yǎng)老服務(wù)體系尚未建立。一方面，長期依托于街道社區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)普遍缺乏專業(yè)性和系統(tǒng)性。絕大多數(shù)居家養(yǎng)老服務(wù)中心的建設(shè)和運(yùn)營成本都由當(dāng)?shù)刎斦?fù)擔(dān)，其功能定位多集中于組織老年人文體娛樂活動，為老年人提供專業(yè)化上門服務(wù)的能力有限。另一方面，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)普遍面臨營利困境，產(chǎn)業(yè)化水平不高。非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)長期依賴財政撥款，改革創(chuàng)新動力不足;營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面臨社會輿論壓力，財務(wù)報表與利潤分配半遮半掩;高端養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目不僅受制于老年人的消費(fèi)能力，其產(chǎn)權(quán)、物業(yè)等問題也面臨種種質(zhì)疑。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)之所以會形成這種“遇到問題解決問題”的被動經(jīng)營方式，既有政府長期包辦形成路徑依賴的原因，也有缺乏市場調(diào)研、不清楚老年人實(shí)際需求等原因。這種產(chǎn)業(yè)鏈縱向銜接能力和養(yǎng)老資源橫向調(diào)配能力之間的局限性，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益難以實(shí)現(xiàn)，養(yǎng)老服務(wù)體系的市場化水平較低。

3.養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)市場有效需求不足

繁榮的養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)市場是養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展的基礎(chǔ)。雖然我國的養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)市場潛力巨大，但消費(fèi)水平較低、消費(fèi)規(guī)模較小。從需求方來看，我國老年人整體收入水平不高，社會保障待遇水平有限，養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)市場地區(qū)間、城鄉(xiāng)間的懸殊較大，加之老年人儲蓄欲望強(qiáng)烈、消費(fèi)觀念落后，養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)市場尚未成型。從供給方來看，養(yǎng)老服務(wù)供給主體的需求整合能力有限，市場開發(fā)意識不足，服務(wù)內(nèi)容主要集中在餐飲、護(hù)理、保健等基礎(chǔ)養(yǎng)老服務(wù)方面，難以滿足不同層次的養(yǎng)老服務(wù)需求。需求和供給的不均衡最終導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)市場的潛在需求難以轉(zhuǎn)化為有效的市場需求。

4.養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)監(jiān)管不夠完善

健全的行業(yè)監(jiān)管體系是養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展的有力保障。我國的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)處于起步階段，缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。在養(yǎng)老服務(wù)的行業(yè)準(zhǔn)入與退出、養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量與評估、養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、養(yǎng)老服務(wù)人員的從業(yè)資格、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營管理、財務(wù)報表的公示公開等方面，都存在著不同程度的監(jiān)管不足問題。同時，各級地方政府在落實(shí)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策、政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)融資與土地劃撥等方面，也存在著不同程度的監(jiān)管缺位問題。這些問題使得養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展處于無序、盲目的狀態(tài)，不僅損害了老年人的切身利益、阻礙了社會資本的投入，還會導(dǎo)致很多養(yǎng)老服務(wù)參與主體為了追求自身利益出現(xiàn)違規(guī)操作等行為，從而擾亂了養(yǎng)老服務(wù)的市場秩序。

5.養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)專業(yè)人才匱乏

高水平、高素質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才是養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的重要保障。然而，傳統(tǒng)的就業(yè)觀念和社會偏見導(dǎo)致年輕人從事養(yǎng)老服務(wù)的積極性不高;加之收入水平不高、工作強(qiáng)度較大、社會地位較低等現(xiàn)實(shí)因素，更難以吸引受過高等教育和職業(yè)教育的專業(yè)人才。目前，從事養(yǎng)老服務(wù)的人員主要包括專業(yè)社工和志愿者，但是前者的專業(yè)素養(yǎng)普遍不高，后者又沒有接受過系統(tǒng)訓(xùn)練。養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才的匱乏導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量難以提升，極大地制約著養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

四、發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的對策建議

養(yǎng)老問題事關(guān)國計(jì)民生，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)是完善養(yǎng)老服務(wù)體系的重要環(huán)節(jié)，是積極應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)、有效滿足未來老年人服務(wù)需求的重要途徑，對解決好人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題具有重要意義。同時，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)還是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的重要手段，尤其在刺激消費(fèi)、保障就業(yè)等方面效果顯著。因此，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展是符合我國客觀國情和現(xiàn)實(shí)需要的，面對現(xiàn)階段存在的問題與挑戰(zhàn)，可以從以下五個方面入手予以應(yīng)對。

1.發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，進(jìn)行科學(xué)頂層設(shè)計(jì)

首先，各級政府及其業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)當(dāng)做好養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的中長期發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)行科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)，定期分析所在地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最新情況及存在問題，及時制定有利于養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的法律法規(guī)和產(chǎn)業(yè)政策。同時，為了保證老年人的有效支付能力，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步統(tǒng)籌完善養(yǎng)老保險政策，推進(jìn)養(yǎng)老保險“并軌”，提升“新農(nóng)保”的待遇水平。可以嘗試建立老年護(hù)理保險，初期以商業(yè)保險為主，國家和用人單位給予適當(dāng)繳費(fèi)補(bǔ)助。其次，應(yīng)當(dāng)在政策層面明確養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的“營利性生產(chǎn)經(jīng)營活動”屬性，綜合運(yùn)用財政、稅收、金融、土地等多種手段，不斷加大對養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的政策扶持力度，積極引導(dǎo)民間和社會資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)。一方面，應(yīng)當(dāng)尊重市場規(guī)律，整合養(yǎng)老資源，允許養(yǎng)老服務(wù)市場主體追求自身利益的最大化;另一方面，要積極發(fā)展多元化、多層次的投資主體，推動社會各界力量參與其中。⑦最后，發(fā)揮政府行業(yè)監(jiān)督和資源整合的作用，相關(guān)部門要加大監(jiān)管力度，摒棄部門利益，各司其職，分工協(xié)作，形成合力，確保養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)規(guī)范發(fā)展。

2.引入信息科技手段，完善養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈

信息技術(shù)的發(fā)展為養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)資源整合提供了良好的解決方案。一方面，可以依托已建成的家政服務(wù)網(wǎng)絡(luò)中心，建立統(tǒng)一的服務(wù)信息平臺，對接老年人服務(wù)需求和各類社會主體。將居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老以及機(jī)構(gòu)養(yǎng)老集中融合，實(shí)現(xiàn)三者服務(wù)對象、服務(wù)信息、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)以及服務(wù)管理等方面的共享，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)與醫(yī)療保健和其他關(guān)聯(lián)行業(yè)的融合，鼓勵住宿、餐飲、批發(fā)、零售等行業(yè)針對老年人的特殊需求及時提供有效的服務(wù)，支持生產(chǎn)企業(yè)針對老年人的需求研發(fā)、生產(chǎn)老年人適用和需要的產(chǎn)品。另一方面，“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下的O2O產(chǎn)業(yè)運(yùn)營模式，已經(jīng)成為大多數(shù)商品、服務(wù)類行業(yè)發(fā)展的主流趨勢。依托PC客戶端和手機(jī)APP開發(fā)新的養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)營平臺和模式，可以使養(yǎng)老需求與養(yǎng)老供給迅速找到契合點(diǎn)，更可以使養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)上下游之間實(shí)現(xiàn)低成本的信息共享和市場雙贏，在供需信息無障礙流動的基礎(chǔ)上，帶動更多養(yǎng)老業(yè)態(tài)的出現(xiàn)，如產(chǎn)融結(jié)合模式、養(yǎng)老地產(chǎn)模式、保險運(yùn)營模式等。這些探索將會有利于打破過去養(yǎng)老服務(wù)業(yè)純福利性事業(yè)的固有格局，促進(jìn)我國養(yǎng)老服務(wù)的市場化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，使整個養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)以養(yǎng)老服務(wù)業(yè)為中心，向縱向的上下游產(chǎn)業(yè)鏈和橫向的周邊配套產(chǎn)業(yè)鏈延伸。如養(yǎng)老地產(chǎn)，在建造老年公寓的同時，可以向老年人住宿、餐飲、醫(yī)療、保健以及養(yǎng)老用品開發(fā)等產(chǎn)業(yè)延伸，帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，形成具有細(xì)分市場和功能區(qū)分的完備的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。

3.進(jìn)一步解放思想，培育養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)市場

養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的參與主體應(yīng)當(dāng)打破傳統(tǒng)觀念的束縛，構(gòu)建健康的養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)市場。一方面，從養(yǎng)老服務(wù)需求方的角度來看，要尊重老年人多樣化的消費(fèi)需求，倡導(dǎo)積極樂觀的養(yǎng)老觀念，通過政府購買養(yǎng)老服務(wù)的方式讓老年人真正享受到養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化的便利與實(shí)惠;同時，大力弘揚(yáng)孝道文化，鼓勵子女為老人消費(fèi)，擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)市場的有效需求。另一方面，從養(yǎng)老服務(wù)供給方角度入手，引導(dǎo)和鼓勵社會力量進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈的各個環(huán)節(jié)，精簡流程，拓寬入口，鼓勵規(guī)模經(jīng)營，增加市場競爭。除了繼續(xù)在照料、護(hù)理等傳統(tǒng)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域提高服務(wù)質(zhì)量，還應(yīng)大力拓展關(guān)于老年文體娛樂、精神慰藉、老年房產(chǎn)、保險理財?shù)确矫娴男滦宛B(yǎng)老服務(wù)。

4.規(guī)范涉老行業(yè)協(xié)會，建立養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系

發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)應(yīng)當(dāng)重視涉老行業(yè)協(xié)會的作用，發(fā)揮其組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)管的四大職能，盡快建立養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系。首先，各地涉老行業(yè)協(xié)會應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮自身作用，增強(qiáng)行業(yè)自律，加大統(tǒng)籌力度，整合養(yǎng)老資源，實(shí)行優(yōu)勢互補(bǔ)，在規(guī)范會員單位市場行為的同時增強(qiáng)其市場競爭力。其次，民政部門作為行業(yè)協(xié)會的業(yè)務(wù)主管單位，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新工作機(jī)制，定期匯總整理當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會、老齡產(chǎn)業(yè)協(xié)會、老年協(xié)會等涉老行業(yè)協(xié)會的需求和優(yōu)勢，定期形成統(tǒng)計(jì)公報，為養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)指明發(fā)展方向，為養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)提供數(shù)據(jù)支撐。最后，國家層面應(yīng)當(dāng)盡快調(diào)研各地養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，包括建立養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的準(zhǔn)入與退出機(jī)制、養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的評估分級機(jī)制、養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)的考核與監(jiān)管機(jī)制等。同時，盡快形成國家層面的行業(yè)自律規(guī)章制度，規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

5.加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，夯實(shí)產(chǎn)業(yè)運(yùn)營發(fā)展基礎(chǔ)

養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍是養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的基石，應(yīng)當(dāng)盡快提高養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的相關(guān)待遇和職業(yè)化水平。首先，提高養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的工作待遇和社會地位。確保養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的收入水平和社會保障待遇水平與其他行業(yè)從業(yè)人員大體持平，建立基于工齡、崗位和職稱的工資增長機(jī)制。其次，完善養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員教育培訓(xùn)和資格認(rèn)證體系。設(shè)立不同層次的養(yǎng)老服務(wù)職業(yè)教育機(jī)構(gòu)，設(shè)立“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”等復(fù)合型養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)，培養(yǎng)滿足不同領(lǐng)域養(yǎng)老服務(wù)的專門人才，鼓勵職業(yè)院校與養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)合作辦學(xué)，構(gòu)建“產(chǎn)學(xué)研一體”的開放式養(yǎng)老人才教育體系。加強(qiáng)對養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的資格認(rèn)定、評級，鼓勵從業(yè)人員持證上崗并定期開展繼續(xù)教育。最后，加強(qiáng)志愿者隊(duì)伍建設(shè)，使志愿者隊(duì)伍成為較低層次養(yǎng)老服務(wù)的人力資本保障，成為專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)的有益補(bǔ)充。

注釋

①吳玉韶：《中國老齡事業(yè)發(fā)展報告》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013年，第22頁。②陳頤：《關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化的幾個問題》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2010年第11期。③《民政部：每千名老年人擁有養(yǎng)老床位數(shù)達(dá)27.5張》，中新網(wǎng)，http：//www.chinanews.com/gn/2015/04-29/7242582.shtml，2015年4月29日。④《我國是世界上唯一一個老年人口超過1億的國家》，新華網(wǎng)，http：//news.xinhuanet.com/health/2011-12/28/c_122494659.htm，2011年12月28日。⑤《機(jī)構(gòu)預(yù)測2020年我國老年消費(fèi)市場規(guī)模將達(dá)3.3萬億元》，中國廣播網(wǎng)，http：//china.cnr.cn/ygxw/201407/t20140718_515966766.shtml，2014年7月18日。⑥《中國家政服務(wù)行業(yè)發(fā)展分析+重點(diǎn)城市市場分析》，中國產(chǎn)業(yè)洞察網(wǎng)，http：//www.51report.com/article/3051737.html，2014年10月2日。⑦參見劉靜暖、楊揚(yáng)、孫媛媛：《我國養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)：本質(zhì)內(nèi)涵與發(fā)展戰(zhàn)略》，《工業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)》2014年第9期。

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