重慶市耕地撂荒問題與對策研究

王楠+劉向暉+蘇麗麗

摘 ? ?要：耕地撂荒問題關(guān)系到億萬農(nóng)民的切身利益，會直接影響到我國社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟的發(fā)展。本研究結(jié)合運用現(xiàn)有的數(shù)據(jù)和研究成果，討論研究重慶市農(nóng)村撂荒的土地，同時基于以上的情況，針對重慶市的農(nóng)村撂荒土地進行討論研究，找出土地撂荒的原因，同時針對其提出解決土地撂荒的方法，從而達到合理地去利用保護重慶市耕地的目的。

關(guān)鍵詞：耕地撂荒;重慶;研究;發(fā)展

中圖分類號：F301.24 ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2015.11.020

The Problem of Abandoned Land in Chongqing and Countermeasures Research

WANG Nan， LIU Xiang-hui， SU Li-li

（Xinjiang Agricultural University， School of Management， Urumqi， Xinjiang 830052， China）

Abstract： Abandonment of arable land issues related to the vital interests of hundreds of millions of farmers， will directly affect Chinas social stability and economic development. Therefore， based on the use of the existing work experience and research results， discuss the research of Chongqing rural abandoned land， while the above circumstances， to discuss research on abandoned land in rural areas of Chongqing， find out the causes of land abandonment， and propose solutions for their land fallow way to go to achieve rational use of arable land for the purpose of protecting the city of Chongqing.

Key words： abandoned farmland; Chongqing; research; development

近年來，農(nóng)產(chǎn)品價格上漲帶來的收益被農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格的持續(xù)上漲所抵消，致使農(nóng)村勞動力大量流失和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益低下，耕地撂荒面積呈現(xiàn)不斷遞增的趨勢，嚴重威脅到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的安全，使重慶市人多地少的矛盾進一步加劇，嚴重影響農(nóng)村社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。因此，研究重慶市耕地撂荒的問題，并制訂切實可行的對策，對重慶經(jīng)濟的發(fā)展無疑具有重要的意義。

1 重慶市耕地撂荒現(xiàn)狀

1.1 重慶市耕地撂荒與土地管理

當前“三農(nóng)”工作中面臨新的挑戰(zhàn)就是農(nóng)村耕地撂荒，它既是一個社會問題，又是一個經(jīng)濟問題，給糧食安全、農(nóng)村社會穩(wěn)定都會帶來很大的影響。近年來，為了使耕地撂荒現(xiàn)象得到解決，國家逐步完善了《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》的實施辦法，針對農(nóng)村土地撂荒作出一些制度性的約束[1]，雖然取得了一些成效，但是農(nóng)民自身在對農(nóng)田的管理上存在著一些問題。隨著社會的不斷發(fā)展，城市化政策的推動，大量的農(nóng)民涌進了城市，成為了非農(nóng)業(yè)人口，身份發(fā)生了轉(zhuǎn)變，而許多早已進城務(wù)工的農(nóng)民，既沒有將土地進行流轉(zhuǎn)，也沒有將農(nóng)村的土地承包出去，造成撂荒。農(nóng)村勞動力人口的自然流動，而政策因素卻沒有與之相應(yīng)的變動來抑制勞動力的轉(zhuǎn)移，部分家庭因人口減少而導(dǎo)致無力耕種，致使耕地撂荒。

1.2 重慶耕地撂荒與土地生產(chǎn)效率

目前，隨著耕地總面積的減少，重慶市山區(qū)和農(nóng)村的農(nóng)民擁有的耕地面積就更少了。勞動生產(chǎn)率極其低下，農(nóng)民種糧的積極性不高，很多偏遠地方依舊采用牛耕地，這直接影響到糧食產(chǎn)量的高低。農(nóng)民辛辛苦苦勞作一年收入不過幾千元，若扣除生產(chǎn)成本和勞動力支出，幾乎沒有產(chǎn)生價值，農(nóng)民普遍認為，從事農(nóng)業(yè)不如從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的效益高。現(xiàn)在農(nóng)村的真實寫照就是“要想奔小康，必須背井離鄉(xiāng)”[1]和“在家種田，不如外出掙錢”。這導(dǎo)致大量農(nóng)村青壯年進城務(wù)工，留下孱弱勞動力，無力耕種，有的不是租放經(jīng)營，便是將土地閑置撂荒，從而使農(nóng)村大量土地撂荒。

從表1數(shù)據(jù)可以看出，2004—2013年，重慶市糧食產(chǎn)量總體平穩(wěn)，但2008年出現(xiàn)糧食產(chǎn)量劇減，這和該年的糧食播種面積減少有一定的關(guān)系。重慶市糧食播種面積呈現(xiàn)先持續(xù)減少后趨于平穩(wěn)，重慶市2004年的糧食播種面積由260.686 6萬hm2到2008年減少了45.136 6萬hm2，隨后幾年糧食播種面積趨于穩(wěn)定。在2008—2013年撂荒面積開始呈下降趨勢，2009年撂荒地0.97萬hm2，2010年撂荒地0.98萬hm2，2011年撂荒地0.83萬hm2，之后幾年撂荒地都有不同幅度減少。第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人數(shù)出現(xiàn)逐年減少狀態(tài)，就其2004—2013年十年間從業(yè)人數(shù)就減少了196.66萬人。在此期間，復(fù)種指數(shù)卻是在逐年上升，由2008年的137.1%上升到2013年的152.44%[2]。由此可以看出，耕地撂荒程度與復(fù)種指數(shù)呈負相關(guān)。雖然復(fù)種指數(shù)在不斷上升，但與其他地區(qū)相比，土地生產(chǎn)效率仍然不高，正是因為這種低下的生產(chǎn)率致使農(nóng)民耕種收益不高，間接地導(dǎo)致了部分耕地被撂荒。

1.3 重慶耕地撂荒與自然條件

重慶是多樣化的地貌類型，較為突出的石灰石地質(zhì)地貌，溶洞較多，以山地、丘陵為主，其中山地占32.8%，平原占0.48%，丘陵占67%。根據(jù)2013年重慶土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)分析得出，全市土地總面積為822.69萬hm2，農(nóng)用地為689.45萬hm2，占土地總面積的83.8%[3]，其中耕地面積為223.89萬hm2，占農(nóng)用地32.47%。在耕地利用開發(fā)中，耕地撂荒現(xiàn)象雖然有所減輕，但是撂荒面積仍然很大，造成土地的嚴重浪費。從2010年到2013年，重慶市耕地撂荒面積從0.98萬hm2減少到0.7萬hm2，共減少0.28萬hm2（表2）。耕地撂荒面積主要集中分布在黔江區(qū)、石柱縣、開縣等地區(qū)。

可見，天氣災(zāi)害多發(fā)、復(fù)雜的地形地貌、濕熱的氣候和降水量分布不均共同形成了重慶復(fù)雜多樣的自然條件，造成重危巖滑坡在有些地區(qū)頻出，致使重慶部分耕地撂荒。

2 重慶市耕地撂荒存在的原因

2.1 政府管理和制約機制的力度不夠

一方面，政府不夠重視耕地撂荒的現(xiàn)象，例如，所在的地區(qū)撂荒土地未能進行分類登記，分別重新發(fā)包處理撂荒耕地，對由于村民家中人口流動所導(dǎo)致的有田無人種等現(xiàn)象，沒有及時進行調(diào)查以及采取應(yīng)對措施[4]，致使撂荒現(xiàn)狀不能及時被上級部門了解，不能制訂出相應(yīng)的有效對策，耕地撂荒越來越嚴重。另一方面，政府調(diào)查和處理土地違法案件非常困難，雖然廣大基層干部做了大量工作并采取了措施，例如，收取土地荒蕪費等，但因政府未能積極宣傳新的政策，村民相關(guān)法律法規(guī)和土地承包協(xié)議的不了解，致使政府的相關(guān)行動得不到村民配合，這些措施也沒有實質(zhì)性進展，對遏制撂荒現(xiàn)象仍很乏力。

2.2 耕種效益低、對農(nóng)戶耕種吸引力弱導(dǎo)致耕地撂荒

從圖1可以看出，靠種地的收入遠遠低于第二、三的收入，加上二、三產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，各產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生很大變化。第一產(chǎn)業(yè)所占GDP的比重在持續(xù)下降，從2005年的14.24%下降至2013年的8.44%，這表明農(nóng)業(yè)收入在農(nóng)戶收入中的比重減小;第二產(chǎn)業(yè)的比重占絕對優(yōu)勢并穩(wěn)步上升，至2013年達到55.37%;明顯看出第三產(chǎn)業(yè)是處于平穩(wěn)發(fā)展狀態(tài)。農(nóng)民的眼球無不被這些所吸引著，農(nóng)民很難在第一產(chǎn)業(yè)獲得較高收入，部分農(nóng)民已經(jīng)轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)逐步成為農(nóng)民獲取收入的主要途徑。使農(nóng)民經(jīng)營土地的積極性在較大程度上受到了挫傷，大多數(shù)農(nóng)民不愿多產(chǎn)糧，其實現(xiàn)美好生活的必然選擇就是放下鋤頭進城打工。

2.3 土地承包的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)困難

從土地流轉(zhuǎn)與耕地撂荒的現(xiàn)狀中可知，由于這些農(nóng)民經(jīng)營多年的耕地沒有被用來種農(nóng)作物，也沒有被承包讓人代為耕種，導(dǎo)致極大地浪費了耕地資源，農(nóng)業(yè)發(fā)展受到了直接影響。雖然重慶市政府針對撂荒土地采取了土地有償流轉(zhuǎn)的措施，擴大了土地流轉(zhuǎn)規(guī)模，但在對撂荒的土地進行流轉(zhuǎn)的過程中，還是存在很多問題[5]。所以大面積的撂荒耕地，使本來就緊張的人地矛盾關(guān)系進一步突顯，要保持耕地總量動態(tài)平衡目標任務(wù)實現(xiàn)起來也會更加艱巨。

2.4 自然災(zāi)害及地理環(huán)境造成耕地撂荒

重慶市山地所占比重的較大，加上夏季易出現(xiàn)暴雨洪澇、高溫、氣象干旱等天氣狀況，從而引起滑坡泥石流，山地災(zāi)害頻繁，造成耕地損失面積大，容易引起耕地撂荒。據(jù)統(tǒng)計，2011年重慶市撂荒耕地0.7萬hm2，主要分散在村落周圍的山坡和溝底，這些地方暴雨時易產(chǎn)生水土流失，保水能力差。近年來，雖然治理不斷加強，但治理面積連流失面積的10%都還未超過。再加上對生態(tài)環(huán)境保護不當，對遭受破壞的土地未能及時整理、修復(fù)，一些地區(qū)土地退化損毀相當嚴重，造成耕地不能耕種，形成撂荒。

3 緩解耕地撂荒現(xiàn)象的對策措施

3.1 加大宣傳教育力度，依法強化監(jiān)管，約束撂荒行為

3.1.1 加強政府重視，對撂荒土地進行分類登記 政府應(yīng)該對撂荒行為引起重視，土地撂荒是對土地資源，不利于重慶市的發(fā)展。所以重慶市各縣、鎮(zhèn)人民政府，確實需要建設(shè)一支政治素質(zhì)較高、作風過硬、管理規(guī)范、吃苦耐勞、執(zhí)行能力強的村級基層組織隊伍[4]。組織人員集中力量，全面了解調(diào)查本轄區(qū)耕地撂荒情況，做好摸底工作，進行地毯式清查，了解撂荒的具體原因，分類進行登記并將調(diào)查情況整理成冊。

3.1.2 加強政府監(jiān)管力度，嚴辦土地違法行為 為提高重慶市村級基層組織執(zhí)行能力和監(jiān)管能力，將《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》在各家各戶中得到不折不扣的貫徹落實，并根據(jù)重慶市的具體情況實行獎懲機制[6]。具體包括：對撂荒1年以上的承包耕地，發(fā)包方要按照有關(guān)規(guī)定組織代耕，代耕收入歸代耕人所有。原發(fā)包方連續(xù)2年撂荒的耕地，或因長期在外務(wù)工、棄農(nóng)經(jīng)商、家中缺少主要勞動力等無法耕種但又不愿意放棄土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶，必須委托他人代耕且代耕人擁有代耕收益[7]。對生產(chǎn)條件具備而人為造成撂荒的，由重慶市各區(qū)縣的鎮(zhèn)人民政府責令其限期耕種。同時，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級在農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣和服務(wù)，農(nóng)業(yè)物資的供應(yīng)與市場監(jiān)督，減輕農(nóng)民的負擔等方面作用，提高土地產(chǎn)出水平，解決農(nóng)民種地的后顧之憂。

3.2 提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營比較效益，吸引更多有能力的農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)

政府應(yīng)提高重慶市農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食的收購價格，保障農(nóng)民獲取合理的經(jīng)濟收益。通過保持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格穩(wěn)定，來解決農(nóng)民收入因生產(chǎn)資料價格上升而抵消的問題。同時加大農(nóng)業(yè)科技投入，建立健全多種形式的農(nóng)業(yè)科技推廣體系，發(fā)展科技農(nóng)業(yè)，提高勞動生產(chǎn)率，增加農(nóng)業(yè)物質(zhì)投入的經(jīng)濟效益。

3.3 促進土地流轉(zhuǎn)多元化是推動土地流轉(zhuǎn)的必要方式

加快土地流轉(zhuǎn)是從根源上預(yù)防了耕地撂荒的一種長效機制[8]。重慶市應(yīng)在鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）村建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，接受委托，為土地流入者和流出者提供服務(wù)，使得推動土地開放式有序流轉(zhuǎn)、解決撂荒地問題的長效機制真正建立起。雖然目前已有許多土地流轉(zhuǎn)方式，但主要的還是只有土地承包經(jīng)營權(quán)化和土地承包經(jīng)營權(quán)出租，政府應(yīng)積極促進各種流轉(zhuǎn)方式的共同發(fā)展，調(diào)動農(nóng)民的積極性，充分參與到土地流轉(zhuǎn)中，減少土地撂荒。

3.4 加大自然災(zāi)害及其他毀損耕地的整治

由于重慶的地理原因使得自然災(zāi)害頻發(fā)，耕地質(zhì)量越來越差，農(nóng)民不愿意耕種土地，所以在一定程度上造成了重慶的土地撂荒。重慶市政府應(yīng)該結(jié)合自然災(zāi)害發(fā)生的特點制訂一些政策、措施來保護耕地資源。如政府要以科學(xué)的決策指導(dǎo)耕地資源的開發(fā)利用，避免因耕地使用不當而引起自然災(zāi)害對耕地的破壞;政府可以對自然災(zāi)害造成的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，通過公開招標方式，拍賣或承包給業(yè)主，進行綜合整治和開發(fā)[9]。使農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力得到提高，創(chuàng)造出較好的農(nóng)業(yè)環(huán)境，農(nóng)業(yè)自然風險得到減少，農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定性增強。

4 結(jié) ?論

重慶市農(nóng)村耕地撂荒現(xiàn)象日益突出，浪費的不光是珍貴的土地資源，還有農(nóng)民增收被制約、糧食生產(chǎn)問題也被影響了，特別是近年來重慶市的耕地撂荒嚴重。為解決重慶市因管理制度難度大、農(nóng)戶耕地吸引力弱、耕地效益低、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)困難、自然災(zāi)害而引起的耕地撂荒問題，筆者主要從四個方面對重慶市的耕地撂荒問題進行分析，并提出對應(yīng)的解決措施和建議，主要包括提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營的比較效益，以致吸引更多有能力的農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及加大宣傳教育力度、提高耕地集約化經(jīng)營、加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、加大自然災(zāi)害及其他毀損耕地的整治。本文對改善重慶市耕地撂荒問題具有巨大的參考價值，如果實施這些建議，定將在一定程度上改善重慶市的耕地撂荒問題，緩解人地矛盾，促進推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和增加農(nóng)民收入，從而以更快的速度持續(xù)發(fā)展農(nóng)業(yè)。

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