城鎮化進程中失地農民體育權利保障模式的探索

吳真文+吳琛+王岐富

摘 要：城鎮化是人類社會發展的客觀趨勢，是現代化的必由之路。失地農民是伴隨著我國新型城鎮化而產生的一個特殊群體，隨著我國城鎮化進程的進一步推進，這個特殊群體的數量不僅不會減少，反而會進一步增加。從失地農民體育權利保障的現有模式來看，我國失地農民體育權利保障模式主要存在政府主導以及社會參與不夠、信息服務不對稱等問題。構建失地農民體育權利保障新模式需要注意平等公正、協同發展與政府主導、多方社會參與、以人為本、科學發展的原則以及保障模式的主體應由國家、社會、企事業單位以及失地農民社團所構成等。

關鍵詞：失地農民；體育權利；依法保障

黨的十八大明確提出：“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調。”{1}此后，十八屆三中全會與中央城鎮化工作會議又對新型城鎮化作了明確的部署。由此可見，城鎮化是我國當前乃至今后一段時間經濟和社會發展的主流和方向，要解決好我國“三農”問題，早日實現現代化，推動區域協調發展，城鎮化是必由之路和重要抓手，意義非凡。伴隨著城鎮化的快速發展，失地農民的數量也急劇增長，如何科學、合理地安置好失地農民，進一步引導城鎮化健康發展。這既是一個重大的理論課題，更是一個亙古未有的重大現實難題。確實，在城鎮化快速發展同時，失地農民也隨之進入城市，環境的改變使得他們的生活節奏、生活空間等隨之發生了劇變。且隨著全民健身活動的開展，這種觀念更加根深蒂固，體育義務本位的時代也早已被權利本位所取代。因此，在城鎮化過程中，依法保障失地農民的體育權利其意義不言自明，這是構建社會和諧、確保社會穩定、打造美麗中國的基礎性工作{2}。然而，在我國城鎮化進程中，失地農民體育權利保障尚存諸多問題，筆者認為，在這些問題中，現有的保障模式因缺乏科學性成為主要根源。基于此，對現有保障模式進行分析，并在此基礎上對未來保障模式應當堅持的原則、要素進行設計，以探尋失地農民體育權利新的保障模式實有必要。

一、失地農民體育權利保障當前模式分析

依據國家現有的政策和模式，往往只偏重對失地農民的安置，使其物質方面得到了基本的保障，但因土地的失去使他們已經處于天然的弱勢{3}，城市“朝九晚五”和“全民健身”的工作和生活方式無時不刻地撞擊著失地農民原本脆弱的心靈，與之形成強烈的反差，和真正的城市居民相比，他們的體育文化生活權利等的精神生活保障尚存很大距離，這樣的安置模式令人堪憂。究其原因，既有政府層面的，也有自身的，既有意識方面的，也有制度和工作層面的。

1. 失地農民當前體育權利保障現狀概述

城鎮化的快速發展，大量失地農民進入城市生活。政府在對失地農民安置的過程中為失地農民構建了部分體育權利的保障措施，但因城鎮化的不均衡，導致現今失地農民體育權利保障模式混亂，主要體現在參與主體混亂。當前失地農民體育權利保障模式主要存在兩種：一是以政府為主導，二是以群眾自身為主導。這兩種模式都存在不同的特性，通常是政府在失地農民體育權利起保障過程的早期主導作用，但該項作用延續時間不長，通常是在該地區安置的3年內，政府為失地農民的體育活動開展提供一定的幫助，但3年后政府在失地農民體育權利保障模式的作用卻呈現出逐漸消失的態勢，群眾自身逐漸成為新的主導。特別是由部分失地農民因自身需求而組建成的以強身健體為動機的組織，往往能發揮關鍵的紐帶作用，但該種組織也存在一定的散漫性，因場地設施往往不固定，缺少經費與有效的運作機制等，導致失地農民在體育活動保障方面也存在一定的不穩定性。

2. 失地農民體育權利保障模式的當前問題

在現有拆遷安置體制下，對于失地農民體育權利如何保障，并無固定可循的模式，失地農民體育活動的開展以及體育生活的保障大多數由失地農民自發進行，這種體育權利保障模式主要存在以下問題：

第一，政府的主導力不夠，措施難以到位。拆遷安置本來就是政府行為，在解決失地農民體育的體育生活問題上仍然應當堅持政府為主的思路，對于如何保障失地農民的體育權利，政府理應強力干預，政府各相關職能部門如規劃、建設、財政、體育行政主管部門等協同配合，以確保資金、設施、場地一同到位，事實上，在現有體制下，政府拆遷安置僅以物質安置為主，無暇顧及其它，長此以往，失地農民的體育文化生活虛化的現狀難以得到根本改變。

第二，社會參與度不夠，資源無法共享。要保障好失地農民的體育權利，除了充分發揮政府的主導作用外，必須提高社會的參與度，因為拆遷安置小區附近往往毗鄰學校、企業、城市居民小區等，而這些單位由于天然的優勢，存儲著充足而可能閑置的體育資源，恰好可以彌補政府投入不夠、失地農民體育生活資源不足的缺陷，做到資源共享、利益均沾，在現有自發松散的模式下，并沒有發揮體育社團組織和社會各界的作用，社會力量也難以介入失地農民的生活，失地農民又缺乏利用社會力量開展體育生活的渠道。

第三，信息服務不對稱，管理無序化。調研的過程中發現，在現有模式下，失地農民無論是在安置前、安置中，還是安置后，對體育方面的場地設施建設的了解、法律法規的知曉以及體育權利受到侵害后的救濟渠道運用等，幾乎都處于空白狀態，安置小區內的體育宣傳工作往往是為應付上級檢查而進行的，具有較強的被動性和盲動性，缺乏主動性和持續性；且在失地農民的安置小區中并未設立專門的體育管理機構以及服務機構，無專、兼職的體育干事，更談不上配備專職的社會體育指導員，導致失地農民在體育生活的管理無序、難以開展。

3. 失地農民體育權利保障模式失效原因探析

（1）保障意識不強

首先，從失地農民自身而言，普遍顯示出他們對自身體育權利的保護缺乏足夠的認識。我國失地農民對失地后所得物質利益的關注意識較強。相對來說，對非物質利益的關注意識比較薄弱。比如說對如何融入城市居民群體、享受改革開放的成果、追求更高的幸福生活指數就顯得較為不足，其中包含失地農民對自身的生命權、健康權的保障意識不強等。為此，筆者對湖南省長株潭三個地區278位失地農民體育權利的相關問題進行了問卷調查，調查前設計了對自身權益熟悉情況、對自身體育權利的了解情況、對自身體育權利的理解情況、失地農民對體育生活的態度現狀等問題，調查情況如下表（表1、表2、表3、表4）所示：

從表1中可知，有36.7%的失地農民對于自身所擁有的權益還沒有這個概念，有18%的失地農民對于自身所擁有的權益不熟悉，有39.9%的失地農民對于自身所擁有的權益熟悉，但對于一般熟悉與非常熟悉的失地農民總數都只有5.4%，由此可見，大部分失地農民對自身的權益還完全沒有認知或者根本不熟悉。

由表2與表3可知，對于體育權利了解與理解方面都將近有40%的失地農民是屬于不知道的情況，并且還有21.2%的失地農民對體育權利不了解，有25.2%的失地農民對體育權利不理解，有34.9%的失地農民對體育權利有了解，但卻只有32.7%的失地農民對體育權利有所理解，有4%的失地農民對體育權利了解一點，但只有1.8%的失地農民對體育權利理解一點，非常了解與非常理解情形則只有1位失地農民。由此可看出，還有大部分的失地農民對于體育權利不了解或不理解，占到了總數的60%以上，而對于體育權利有所了解與理解一點的失地農民只有將近5%。

其次，從政府的角度來看，保障失地農民的體育權利意識也明顯不足。20世紀最杰出的哲學家和思想家之一羅伯特·諾齊克（RobertNozick，1938-2002），早在20世紀下葉就寫下了《無政府、國家與烏托邦》，對于國家、政府的本質有著深刻的闡述，在他看來，歷史發展到今日，作為公民，我們對于國家的本性、合法性與正當性等問題需要以高度的理論警惕加以對待。他將正義區分為分配的正義、轉移的正義和矯正的正義，他認為就分配正義而言，更為緊要的是個人權利的保障問題。循此思路，與其做大國家，不如重申國家的限度{4}。從一個視角看，國家必須存在，因為只有國家的存在，個人的權利才得以保護。從另一個視角看，為了保護好個人的權利，所以國家的權利必須“瘦身”，使它保持在“最小的”、“守夜者式”的限度。這樣的國家才足以自證其合法性、正當性。它才可以為“公民”們提供中立性的保護。諾氏的這番言論與我們所言及的市場經濟下國家與政府的“社會管理、公共服務”的職能完全一致。但是，反觀我國現狀，有的甚至片面地主張將側重點放在對失地農民的物質補償方面，而對于失地農民的體育文化生活的同步設計、安置缺乏應有的認識，這種問題意識的缺乏導致了政府在保障失地農民體育權利方面主體和主導意識的缺失。

（2）保障制度不健全，落實不到位

由于政府在拆遷安置時對失地農民的體育文化生活保障意識的缺失，使得政府在此項管理工作中難以達到理想之收效，主要表現在制度設計和具體工作操作層面。

首先，從制度設計層面來看尚存障礙。對失地農民的安置我國出臺了一系列有關拆遷安置、土地補償、社會保障等方面的政策和制度，如2011年3月11日我國出臺實施了《中華人民共和國征地拆遷補償暫行條例》，但是，這個條例的設計僅限于補償的范圍、補償的標準、補償的程序等物質方面的問題，而對于他們的體育文化生活等非物質方面的問題則無涉獵。從國家的層面來說，盡管2002年中華人民共和國建設部出臺了《城市居住區規劃設計規范》，對所有居民小區的建設設計作了規范，但是，對于日益增長的失地農民安置小區尚無統一的制度出臺，各省市也無統一的政策和法規，各級政府體育行政主管部門對此也無所適從，難為無米之炊。因為僅憑《中華人民共和國體育法》的宏大述事無法解決具體情況，體育權利的保障更加注重具體工作中的“實”{5}。隨著問題的出現，往往出現“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的局面，各行其是、各自為政。但是，要真正地解決失地農民的體育權利保障問題，這還遠遠不夠。筆者認為，要解決好這個問題，一是國務院應當頒布統一的行政法規，對全國的失地農民體育權利保障作出原則性的規定；二是國家體育總局在此前提下對各級政府下轄的體育行政機關從保障的性質、主體、職能、內容、方式等方面作出統一的要求；三是各級地方政府根據本地實際就失地農民體育權利保障的程序、責任主體、具體要求、資金投入、監督檢查、責任追究等具體問題出臺地方性法規，惟其如此，才能在制度層面保證制度設計的科學性和實效性。

其次，在實際操作中落實不夠。制度的出臺尚且僅僅解決了保障失地農民體育權利的基礎性問題，如果不狠抓落實，即使制度有多么完美，也會流于形式，變成一紙空文。筆者認為，要解決好失地農民的體育權利，其中核心的問題是資金和設施的投入問題。據筆者對湖南省長株潭地區的調查，此問題解決的并不令人滿意。另外，政府在審批拆遷安置小區的規劃時應當將體育場地、設施的規劃一并考慮，與小區安置房的建設一同規劃、一同建設、一同驗收、一同投入使用。為了保證此項工作的落實到位，應當由政府組織相關部門進行經常性的檢查和督促，避免規劃和建設兩張皮。

由表4可知，只有51人所在的社區為他們組織了體育活動，占到總數的18.3%；有40人所在的社區時常為他們組織了體育活動，占到總數的14.4%；有11人所在的社區為他們組織體育活動的次數很頻繁，占到總數的4.0%；但還有70人所在的社區沒有為他們組織體育活動，占到總數的25.2%；有106人所在的社區幾乎沒有為他們組織體育活動，占到總數的38.1%。

由表5可知，有70人認為自己所在的社區有一些體育場地，但具體多少不知道，占到總數的25.2%；有41人認為自己社區有部分體育場地，但不能滿足人們的日常參與體育鍛煉的需要，占到總數的14.7%；有4人認為自己所在的社區的體育場地很充分，占到總數的1.4%；但還有58人認為自己所在的社區沒有體育場地，占到總數的20.9%；有105人認為自己所在的社區幾乎沒有的體育場地，占到總數的37.8%。

二、失地農民體育權利保障模式應遵循的原則

失地農民的體育權利保障事關千家萬戶，現有的安置模式尚存諸多缺陷，無力保障其權利的充分發揮，筆者認為，在失地農民的安置方面，政府始終應當責無旁貸，發揮其主導作用，在失地農民體育權利的保障上應當建立政府主導、社區主管、社會參與的新型保障模式{6}，另避蹊徑，將失地農民的體育權利保障落到實處。要克服現有模式的種種弊端，探索新型的失地農民體育權利保障的模式，筆者認為，必須遵循如下幾個基本原則：

1. 平等公正、協同發展的原則

平等公正是彰顯構建和諧社會不可或缺的重要內涵與價值體現，如何以公正的標尺去丈量失地農民的權利保障則顯得尤為緊迫和必要。毋庸置疑，二元戶籍制度的歷史形成的壁壘是制約失地農民和城市居民體育權利不平等的障礙，如何采取合理有效的手段保障失地農民在享受體育權利過程中的平等與公正，值得國家與社會予以正確對待，協同發展無疑是最好的回答，協同發展是指讓失地農民的體育權利的保障與原城市居民的權利進行協同發展，讓其之間能夠擁有平等的權利。

2. 政府主導、社會參與的原則

在城鎮化快速發展的今天，失地農民問題已不再是簡單的政府問題，而更多是政府與市場、社會以及社會各級公眾之間的關聯，且該問題已經形成了一個緊密相關的利益鏈，政府要主導，但不再是絕對領導，而各級不同的利益主體也不再是獨自存在，而是緊密的合作伙伴。因此，構建失地農民體育權利保障模式應在遵循政府主導原則的同時，讓社會服務以及市場進入到失地農民的體育權利保障中來，從不同的角度來實時掌控各級利益主體需求，緩解政府的管理壓力，為失地農民參與體育或提供全方位、多緯度的支持。

3. 以人為本、科學發展的原則

以人為本就要求我們在構筑失地農民體育權利保障的新型模式時，應當首先將失地農民視為真正的權利主體，其次要解決的核心問題是在確保他們的物質權利的同時，理應依法保障他們的體育文化等權利，使他們同樣擁有健全的、完整的人格，傾注必要的人文關懷。另外，在新型模式的設計時要暢通信息渠道、整合現代技術、完善監管體系，確保失地農民體育權利科學、合理地發展。

三、失地農民體育權利保障模式要素構成

依據現階段我國失地農民的現狀，構建科學的失地農民體育權利保障勢在必行。然而各地的城鎮化進程及安置方式呈現各異態勢，所以在構建失地農民體育權利保障模式不可能是單一的，應是一個系統的工程，涵蓋了諸多的要素，才能滿足我國不同地區失地農民體育權利的保障。

1. 國家主體

任何一項公共服務的開展都離不開國家的大力支持，失地農民體育權利保障模式的構建同樣需要國家給予的支持。開展失地農民體育活動，實際上是屬于國家公共服務建設的一個重要方面，這也是構建新型失地農民體育權利保障模式的重要保證。現階段各個地區的城鎮化進程不一，則更需要“國家服務”為主體的服務模式，以國家為主體，為失地農民的體育活動給予部分的資金保障，提供一定免費參與體育活動的機會。除此之外，通過政府獨有的行政能力，為失地農民的體育權利保障制定有關的政策法規，體現國家對失地農民的人文關懷，推動失地農民體育權利保障模式的有序構建。

2. 社會認同

失地農民體育權利保障離不開社會認同，構建失地農民體育權利模式不僅需要政府的主導，在更多時候需要社會對其的認同，再加上政策的扶植才能得到很好的構建。現今在“城鄉戶籍二元制度”的影響下，失地農民的社會地位處于社會的底層。因此，在構建失地農民體育權利保障模式時就需要考慮社會對其的認同，消除社會各界對失地農民的歧視與偏見，認同失地農民為城市發展所做的貢獻，他們也屬于城市居民中的一員，他們有權享受原城市居民的各項權利，將失地農民納入到整個社會發展的網絡系統中去，讓失地農民生活在附近的企事業單位、學校都能開展一定體育活動，并獲得一定場地設施等的支持。

3. 企事業單位配合

城鎮化的快速發展，城中村的數量越來越多，通常的城中村都是依靠高檔社區或企業事業單位、學校、公園而建立。因此，在保障失地農民體育權利的同時也需要適應周圍環境的需要。目前失地農民所居住的環境周邊的企業事業單位存在層次不齊、共同意識缺乏等一系列問題。所以，在構建公民體育權利保障模式時，則更加從失地農民的角度出發，將失地農民的體育活動作為該片區的一個特色文化活動，并開展組織程度高、穩定性較強的體育活動，讓更多的失地農民都能參與進來，促進失地農民積極的參與到體育鍛煉中來，逐步建立和諧的體育文化氛圍。

4. 失地農民體育社團

失地農民體育社團是一種社會組織，是失地農民因自我興趣或愛好所組織的一種的社會組織，通過自我管理，增強社團成員之間的凝聚力，提高社團組織的影響力，以最低的市場效益，為失地農民提供體育服務。在構建失地農民體育權利保障模式時，考慮失地農民體育社團建設，讓其成為模式建設的一個重要的基礎單元，并依照失地農民自愿參與的原則，建設多個失地農民體育社團，讓失地農民盡可能地在各個體育社團中找尋到自我的歸屬感，以此來滿足失地農民參與體育活動無助感。

四、典型失地農民體育權利保障的新模式探討

依據上述材料，筆者選擇下述兩種模式，作為新型城鎮化建設中保障失地農民體育權利的探索路徑，并對各自的內涵、特點和要素進行設計。

1. “街道社區社團連鎖”軸型模式

基于上述調查結果分析，提出城中村失地農民體育健身軸型模式，該模式如圖1所示，通過政府機構制定并出臺相關的政策、法規，并及時下達到城中村各區域街道，并由街道辦事處、居委會、社團進行落實，形成街道社區社團連鎖模式，再由連鎖的各個街道、居委會、社團共同來組織和管理失地農民參與體育健身活動。該模式在執行時又通過及時的評價與反饋，為政府有關部門與城中村各區域街道進行調整具體的活動內容與方式。而監管城中村失地農民參與體育健身活動的責任主體則是當地的政府及其相關部門，如體育局、建設局、規劃局、財政局等相關部門{7}。

本模式主要是解決城中村失地農民體育健身問題的落腳點——各個街道、社區、社團是直接的責任主體，而主要監督與指導該模式運行的主管部門為政府行政機構。根據屬地原則，以構筑街道體育文化、創建健康的體育生活方式為目標，建立失地農民體育健身社團，但又必須是在同一行政區域或同一街道內將這些體育健身社團進行連鎖。

如何監管權利保障到位呢？這就要發揮政府的主導作用。在我國，能履行這一職能的只能是政府行政單位，如體育局、建設局、財政局、規劃局等相關部門相互協調建立起聯動機制，這樣才能正真地起到監督的作用。地方政府可以根據當地經濟發展的水平與城鎮化建設的程度，來制定相關的政策，如體育、建設局和規劃局可以聯手，對安置小區建設的體育場地、設施的規劃布置情況進行聯審，對不符合規定的項目堅決予以取消，在建設的過程中全程跟蹤，在驗收的環境嚴格把關，對不符合要求的的項目，嚴禁投入使用。財政部門可以根據失地農民的規模，對街道社區開展體育生活進行給予一定的資金扶持，并定期或不定期地進行財務檢查，確保專項資金落實到位。

2. 企、校、社聯合模式

企、校、社聯合模式是指充分發揮安置小區附近的企業、學校的作用，實現安置小區（即社區）與企業、學校資源共享的新型模式。提出構建這種模式的前提，是因為企業和學校中往往均有比較豐富的開展體育活動的場地、設施等資源，而在不影響企業經營和學校正常教學的情況下，如何有效地利用這些閑置的資源，使它們發揮最大的共享效益，則是我們應該思考的問題。該模式如圖2所示，政府機構為此可制定并出臺相關的政策、法規，并及時下達到城中村各區域街道，并由街道辦事處、居委會、學校這些進行落實，通過減免企業和學校上繳財政的部分政稅收（或者費用）與政府的財政撥款，這樣為失地農民的體育權利保障提供資金的來源，使得相關的企業和學校能夠主動、自愿配合工作，并形成企、校、社聯合模式。為強化監督，政府部門可以直接監管，亦可構建社會信托，依托信托對資金的使用實施監管，再通過政府對整個環境進行評估與檢驗，再將所做出的成績反饋到信托管理中心以及政府主管部門，如體育局、財政局、稅務局、民政局、文化局等，從而針對上述檢查情況，對企業的稅收和學校的費用進行適當的減免。在本模式中，各個街道內企業、學校、社區是直接的責任主體，而主要監督與指導該模式運行的主管部門與社會信托為政府行政機構，共同構筑街道體育文化、創建健康的體育生活方式，保障失地農民的體育權利能夠有效地實現。

城鎮化進程中失地農民的體育權利保障牽涉千家萬戶的利益，事關全局、影響全程，尤其是在習總書記為首的新一屆中央提出“四個全面”的今天，更加應該引起全社會的普遍關注。我們只有在城鎮化的進程中既妥善解決好失地農民的物質補償，又選擇了正確的模式依法保障好他們的體育權利，才能使我國新型城鎮化工作步入良性發展之路，確保國家的長治久安。

注 釋：

{1}人民出版社：《十八大報告》，北京：人民出版社，2012年，第13頁。

{2}譚日輝：《社會認同視角下失地農民的市民化研究》，《湖南社會科學》2014年第6期。

{3}鄭濤：《城鎮化進程中失地農民利益訴求問題研究》，華東師范大學博士學位論文，2013年。

{4}（美）諾齊克：《無政府、國家和烏托邦》，姚大志譯，北京：中國社會科學出版社，2008年，第72頁。

{5}吳真文：《失地農民體育生活缺失及對策分析——以統籌城鄉經濟協調發展為視角》，《河北體育學院學報》2014年第2期。

{6}席海龍：《體育公共服務供給困境下公眾自助式體育健身模式與提升路徑研究》，《西安體育學院學報》2015年第5期。

{7}曾小玲：《城中村失地農民體育健身軸型模式研究》，《湖南社會科學》2014年第6期。

An Exploration on the Protection Mode of the Sports Rights of Land-lost Farmers

in the Process of Urbanization

WU Zhen-wen，WU Chen，WANG Qi-fu

Abstract：Urbanization is the objective trend of the development of human society，and the only way to modernization. Land-lost farmers are a special group emerging along with in China. With the further advancement of Chinas urbanization，its number will further increase rather than decrease. At present，the protection mode of the sports rights of the land-lost farmers is characterised by less leadership of the government，less participation of the society and inequality of the information service. With the new protection mode of the sports rights of the land-lost formers being built，more attention should be paid to equality and fairness and coordinated development，and government should take the leadership while more parties are involved. The principle of human-centered and scientific development should be observed. The subject of the protection mode should consist of the goverment，society，enterprises and public institutions and associations of land-lost farmers.

Key words：land-lost farmers；sports rights；protected in accordance with law

（責任編校：文 泉）