見證環境治理現代化

馮應馨

見證環境治理現代化

馮應馨

只有多元參與到環保里，環境問題才能夠真正解決。

10月13日，中歐環境治理項目結項大會之后，高曉誼拿著剛剛頒發的獎牌在主席臺前拍了三張合影：合作方一張，同事一張，我一張。她笑言，要讓媒體做見證。

的確，這一刻著實來之不易，值得被見證。

調研結果最有發言權

這塊獎牌是對高曉誼所服務的貴州項目的鼓勵。

“把歐盟環境經驗與當地百姓需求結合起來，做了很多工作，”中歐項目主任原慶丹這樣評價，簡單，實際。

2012年11月到2015年3月，總預算120萬歐元的貴州項目主要著眼于環境司法領域，由瑞典環境科學研究院牽頭，中華環保聯合會、貴州省環境保護國際合作中心、貴陽公眾環境教育中心聯合支持。

瑞典環科院成立于1966年，由瑞典環境研究基金會全資擁有的一個非營利性的、獨立的研究實體，致力于在環境問題方面為工商業界和公眾利益提出解決方案。近五十年的實踐經驗，為項目組提供著有力的技術支持和精準的能力培訓。

而作為中方主要支持單位的中華環保聯合會，2012年已在環境維權實踐和立法推動方面積累了非常成熟的經驗。加之剛剛做完一個聯合國民主基金有關維護公眾環境權益的項目，在國際合作方面也有了不錯的影響力。高曉誼介紹，“之前的聲譽和多年的工作經驗，政研中心推薦了我們與瑞典院進行整合。”

在從大會搜集的成堆的資料中，我找到了一本貴州項目的基線研究報告，128頁，厚厚一大本。因為針對地方的不同人群，客觀扎實的前期調研尤為重要。高曉誼介紹，項目組有自己理解下的環境正義：社會公眾不因其在民族、收入，性別、居住區域等方面的差別，而在環境權益保護方面受到區別對待。

這正是兩年來項目組所開展的系列活動的理論指導。

綜合考慮貴州省各地市環境、經濟和社會發展狀況，在環境質量代表性、經濟發展代表性、民族分布代表性三大原則之下，項目組確定了貴州環境信訪典型區域省會貴陽，飲用水源保護區安順市，貴州最大的工業城市遵義，以及當地主要礦山開發區少數民族聚居的黔東南州作為基線調查的工作點。

根據研究對象的不同特點，項目組也采取了針對性的調研方法：對于公眾，問卷調查最為直接高效；而對于行政機關、司法機關、民間環保組織和律師，則采用實地訪談與文獻研究相結合的辦法最為合適。

調研的結果才最有發言權。

貴陽的環保法庭在國內外都享有盛譽，也是全國最早建立的專門審判環境案件的專門機構。可恰恰是在貴州當地，竟然有73%的被調查者不知道有這樣一個機構的存在，也僅有1%的人曾在那里打過官司。

說起“環保法庭”，這應該是近年來我國在環境司法領域內最為重要的成就了。截止2014年9月16日，全國已設立368個環境保護法庭、審判庭、合議庭或者巡回法庭。但參考貴州當地的調研結果，環保法庭的成就恐怕多停留在“圈兒里熱”，要真正落地，還有很多的工作要做。

“特別是讓當地百姓的聲音可以傳遞出來，”原慶丹也表示，“環境問題能不能解決，還是要在政府、企業和當地老百姓之間架起橋梁，讓他們都有發言權。”

“貴州公眾的環境意識較高，但是環境維權能力較低。”這是調研最為顯著的結論之一。其實，不只是公眾，面對環境司法這樣一個新領域，各個團體都很難在其中游刃有余，能力提高是一個共同的問題。

基線調查結果一出來，項目組便著眼于貴州當地環境法治現狀，項目組針對群眾、行政機關、司法機關、NGO以及律師團體的不同需求，設計了相應的能力提升培訓。

此外，項目組推動成立了“貴州省環境風險與污染損害鑒定 評估中心”；同時為工作評估中心的工作人員做了完備的 專業技能培訓；翻譯出版了環境司法、公眾參與等相關文 獻資料十多本，將歐盟優秀經驗落地貴州，為當地提供了詳實的參考。

防止歐方經驗水土不服

同樣值得媒體見證的還有整個的中歐環境治理項目。

中歐環境治理項目是中歐環境政策對話和歐盟中國戰略文件確定的重點項目，由歐盟支持中國政府在環境公共治理領域開展合作對話。從2010年12月至2015年12月的五年時間里，歐方拿出1500萬歐元，用于支持項目在中央及地方層面的實施，以此來推進中國環境治理體系和治理能力的現代化。

“面對中國當前形勢，要想在千頭萬緒中找到邁向環境治理體系和治理能力現代化的捷徑，必須抓住環境治理領域的主要矛盾和矛盾的主要方面。”項目成果之一《政策綜合報告》中介紹，基于以上分析，項目選擇了公眾獲取環境信息、公眾參與環境規劃和決策、環境司法和企業環境責任四個主題作為優先研究領域，以期借此解決中國公眾環境需求旺盛和環境公共產品供給不足的主要矛盾。項目實施分為地方和國家兩個層面，地方層面分別由15個地方伙伴關系項目在選定的18個省級行政區，借鑒歐盟經驗并結合當地情況實施有關環境治理的理念和實踐；國家層面則通過短期咨詢專家對選定主題進行調研和分析，為中國環境治理政策提供借鑒和支持。

其中，“政府、市場、社會三大治理主體協同治理”和“環境信息公開、公眾參與和司法救濟三大支柱相互關聯、缺一不可”是其所著重強調的兩大核心概念。

地方信息公開項目“AirInform”在“信息公開不僅與公開的內容有關，更同信息的傳播方式息息相關”理念指導下，與揚州環保局合作，協助其將可理解的、可視度高的空氣質量信息有效傳達給公眾。其開發的空氣質量預報系統簡單有效，可以提前3天做出預報，為公眾應對可能的空氣污染爭取了時間；

地方公眾參與項目“嘉興模式”中，首創了環保“陪審員”，向社會公開招募公眾代表，以獨立身份參與環境行政處罰，對行政案件進行評議，讓陪審員的集體意見成為最終行政處罰的重要參考；

地方環境司法“貴州項目”，則建立了第三方監督機制試點，促成了地方NGO與政府合作監督污染企業的模式；

地方企業環境責任“小煤礦治理項目”，則側重于陜西省小煤礦管理，制定了閉礦后續環境恢復工作的指導手冊；

項目中央層面在新《環境法》終審階段，為環保護及全國人大常委會相關立法官員組織了國際研討會，同歐盟專家在信息公開和公眾參與方面展開對話；

……

筆力有限，難以將中歐項目的豐碩成果全數羅列，實在遺憾。

“落地需要一個過程”，原慶丹介紹，畢竟歐洲的經濟結構已經調整，法治也更加完善成熟 ，在維護老百姓的環境權、公眾參與和信息公開等方面，歐洲走的比較快。而歐方的經驗要根據我國法制條件和經濟水平，有選擇性的吸收。但從長遠來看，歐洲有很多的做法，是我們的明天需要做的，而有的則是現在就能做的。

溝通協調弱化差異

高曉誼所在的中華環保聯合會國際部作為貴州項目的主要支持單位，除了完成其分內的工作包任務外，還有一項極其重要的工作便是要在歐方專家和地方機構之間架起橋梁，保障著項目的順利執行。

中外的文化差異和做事風格、工作機制完全不同。瑞典人民主，方案的確定和承辦會議要反復開視頻遠洋會議進行討論。而地方合作伙伴設備不方便，以及決策隨機性較強。高曉誼坦言：“開始時難度挺大。”

面對差異，耐心的反復溝通，無疑是最佳的解決方式。

兩年的合作之后，瑞典方面表示，中華環保聯合會是其最佳的合作伙伴。

“中歐機構辦事風格不同，我們會更多地選擇中國的方法，因為這樣做更有效率。 ”中歐環境治理項目歐方執行主任龍迪介紹， “雖然中歐機構辦事風格各異，但基于項目來說，大家共同著眼于‘環境’，怎樣保護好環境，怎樣更好實施環境治理。在這一層面來說，中國的政策制定者很歡迎學習歐洲做事風格。項目中曾多次進行非常開放的討論，歐洲專家都表示，不知道到中國政府有這么開放。 ”

而原慶丹同樣表示，“基本點是多做事情，只要能把事情做好，不耽誤，什么都好說。”

采訪中，中歐項目的兩位執行主任在這一點上表現了他們一貫的默契。

中歐項目組中央層面領導及專家赴貴州省某廢棄煤礦實地調研，并參加環境損害鑒定評估案例研究研討會。　姚玲玲　攝

環境治理常態化

從只知“霧”不知“霾”，到現在人人都在關注的“霧霾”，五年來，隨著中歐項目的成熟發展，中國環境整體上也在日漸進步。

龍迪介紹，五年前中歐項目剛剛起步時，在中國語境下，信息公開、公眾參與、司法救濟等主題，還是具有一定敏感性的。讓社會參與環境治理，實際上涉及到了權力的下放，政府的權力會被弱化。這個做法開始時可能比較先進，但現在中國機構已經更多地接受了這種做法。

2012年底2013年初，中國開始發布關于空氣質量的信息，這促使社會意識到了污染的嚴重性，也促進了整個社會對環境的關注，又促使對政府提出了更高的環境治理要求。

在司法救濟的大框架之下，社會公眾參與的渠道方面明顯拓寬；而政府也正在朝著依法治國的方向改革，這也意味著社會將會更多地參與到國家治理中去。在一定程度上來說，社會已經參與到了社會環境治理中來了。“但這一變化社會并沒有意識到，可能未來會更加突顯 。”龍迪介紹。

中歐項目的中方執行主任原慶丹，同時也是環境保護部政策研究中心副主任，他對五年來中國環境的變化做了更為精要的總結：

環境法制化水平的提高，新出臺的《大氣法》《環保法》大大強化了企業的環境責任，提高了企業環境違法的成本；

環境司法，特別是高法、高院出臺了許多關于環境犯罪、環境訴訟方面的配套規章，環保部門和司法部門合作，解決了很多老百姓環境受到侵害的問題；

黨委和政府的環保責任的界定和對不履行責任的追究，甚至于終身追究；

公眾環境意識覺醒方面肯定是進步，一方面公眾環境意識確實是在提高，但在另一方面也增加了因為環保而帶來的社會不穩定性。公眾為維護各自的環境權益而上街、游行、群體性事件也隨之增加。這也將促使政府健全規則，加快信息公開的進程。

“通過這幾年的實踐，對環境治理確實是充滿了信心的。因為從地方的案例中可以看到，凡是有公眾充分參與互動的，凡是環境信息充分公開的，凡是環境法治推薦比較快的，環境問題解決的都比較好。只有多元參與到環保里，環境問題才能夠真正解決。”原慶丹在采訪中表示。

今年9月，隨著《生態文明體制改革總體方案》的審議通過，中國生態文明建設的頂層設計初步完成；以山東、浙江、重慶、貴州為代表的地方環保部門也結合自身情況，探索出了符合實際需求的環境治理模式；剛剛結束的十八屆五中全會，又一次著重強調了綠色發展。

中國環境治理，正在大踏步地邁向現代化。“邁向環境治理體系和治理能力現代化”，10月13日，中歐環境治理項目在此主題之下總結了項目五年來的成果，前瞻了中國未來的環境治理之路。

“中歐環境治理項目恰逢其時，有幸見證和參與了中國環境治理的進步過程。”會議資料中的這句話，格外的恰如其分。