網絡化治理：美國發行量稽核經驗與啟示

□文│鄭小強

網絡化治理：美國發行量稽核經驗與啟示

□文│鄭小強

基于網絡化治理理論的視角，梳理了美國發行量稽核的成功經驗，理清了美國發行量稽核網絡化治理的治理主體、治理工具、治理結構和治理機制四大要素的現實內涵。認為我國發行量稽核體系應該在政府、企業、非政府組織和受眾等多元主體的參與下，以完善的信任機制和協同機制為基礎，采用激勵、溝通、協調為主的軟性治理工具，進行網絡化治理。

發行量 稽核 網絡化治理

在媒體的運營管理中，發行量是一個非常重要的用于衡量媒體價值及影響力的指標。但是，由于媒介產品的生產有較強的自主性，出版商為了在廣告市場獲取更多收益，往往會夸大其在發行市場上的表現，虛報發行量。出版商虛報發行量看似一種約束條件下“理性選擇”的結果，但從長期來看會增加廣告資源的交易成本，提高廣告商的議價動機，最終擾亂整個發行市場，反而降低了出版商的收益。面對出版企業虛報發行量的問題，各個國家都采取了相應措施進行應對。其中，美國以ABC和BPA為基礎的發行量稽核體系的效果最為顯著，其發行量稽核治理的經驗值得探究。

一、美國發行量稽核機構

在美國，先后出現了發行量稽核局（Audit Bureau of Circulation，ABC）和國際媒體認證公司（Business of Performing Audit，BPA）兩個最具影響力的發行量稽核機構。發行量稽核局（簡稱ABC）成立于1914年，是由出版商、廣告商和廣告主自發成立的一個非營利性組織，它負責對出版商發行數據進行審計，為廣告商和廣告主提供真實可靠的發行數據，目的是要規范報刊業的廣告經營活動，保護廣告主、廣告公司、出版社三方的經濟利益。[1]國際媒體認證公司（簡稱BPA）其實質也是一個非營利性機構。由于ABC在1922年頒布的規則中設定了“只有那些付費發行量達到或超過50%的出版物才有資格申請加入”[2]的規則，所以，在1931年，作為ABC的補充，專門建立了為付費發行量低于50%的商業類出版物和免費報紙服務的發行量稽核機構，這個機構成為BPA的雛形。經過幾十年的發展，BPA已經成為世界上最大的媒介稽核機構，其會員已達5000多家。相比較ABC而言，BPA更像是一個國際性的發行量稽核機構，在全世界實行統一的認證標準；而ABC則在基本的認證框架下，對各個國家或地區的實際情況進行了調整，具有更加靈活的操作性。如近年來，隨著技術革新引發的媒體生態環境的急劇變化， ABC將稽核的業務拓展到了多媒體領域，并推出了“數據存儲”等增值服務，在審計內容、審計規則等方面也進行了調整。[3]

為了維持合理的競爭格局，保障整個發行量稽核體系的健康、有序發展，美國同時保留了ABC和BPA兩個發行量稽核機構，這兩個稽核制度及組織方式相似的稽核機構為美國發行市場的有序發展做出了重要貢獻。該體系之所以能夠發揮作用，是因為有多元化的治理主體、無權力中心的治理結構、軟性的治理工具和基于合作的治理機制。美國發行量稽核體系的本質是一種網絡化治理。

二、美國發行量稽核的網絡化治理體系

網絡化治理是20世紀90年代由斯蒂芬·戈德史密斯（Stephen Gold smisth）和威廉·D.埃格斯（William D.Eggers）在《網絡化治理：公共部門的新形態》一書中首次提出，該理論以參與主體間的合作為基礎，試圖通過公私部門合作提供公共服務的治理模式。[4]網絡化治理包括一個網絡領域所有參與網絡的行動者，他們具有相互依賴的利益，努力尋求在集中的、非層級節制的層次上，通過集體行動解決問題。[5]發行量稽核的網絡化治理就是來自政府、市場和受眾的參與者在一個制度化的框架中相互依存,并為實現出版市場的公平與公正、消除買賣雙方發行量信息的不對稱性，而展開聯合行動。毫無疑問，網絡化治理理論對于發行量稽核體系的構建及治理具有一定的指導意義。一個完善的網絡化治理體系一般由治理主體、治理工具、治理結構和治理機制四個要素構成。

1.多元化的治理主體

ABC和BPA均由出版商、廣告商和廣告主發起成立，這三者也構成了美國發行量稽核的治理主體。在這個治理主體的構成中，政府已經被完全弱化了，美國政府并沒有專門針對稽核機構的管理政策或法規，僅僅是把它視為一個一般的非營利性機構，從法理上對其監管。以ABC為例，由于該組織是會員制的非營利性組織，所以，只要接受該組織章程、遵守該組織各項規定的團體或個人均可成為其會員。ABC實行董事會領導制，董事會負責管理各個委員會或下屬部門。 董事會由來自出版商、廣告商和廣告主的成員構成，最初成員為36名，2013年又增加了兩名；董事長必須由廣告主或者廣告商擔任，董事長每兩年選舉一次，董事一年選舉一次，可以連任兩屆。在2013～2014年度ABC的董事會構成中，出版商尤其是來自雜志和報紙行業的成員占有最重要的地位。

2.無權力中心的治理結構

在美國發行量稽核的治理結構中，治理權力的分布是網絡化的，也就是治理主體間的地位是平等的，并不存在一個權力中心，是一個典型的參與者自治網絡。[6]在該治理結構中，出版商、廣告商和廣告主地位平等、相互制約、彼此監督，構成一個自治性組織，受眾以“用腳投票”的方式也參與發行量稽核的治理。美國發行量稽核無權力中心治理結構產生的前提，就是要保證參與主體間目標的一致性。在出版市場，出版商、廣告商、廣告主和受眾有比較一致的目標，出版企業本身并不想虛報發行量，但在現實中采取虛報發行量的行為是由于存在競爭對手虛報發行量的預期。廣告商和廣告主也希望獲得真實的發行量信息，進而提高管理決策的有效性。受眾希望知曉真實的發行量，進而判斷出版企業的品牌價值，進行更有效的消費決策。所以，在目標一致性的作用下，治理主體之間會產生平等的、非法律權威基礎上的關聯性，最終形成無權力中心的治理結構。

3.軟性治理工具

在傳統的治理模式中，治理工具是以政府主導的強制性制度、法規、紅頭文件為主，是一種硬的治理工具，而在網絡化治理中，以激勵、溝通、協調為主的軟的治理工具卻占據主導地位。以下將采用文本分析的方法，分析美國發行量稽核治理工具的使用狀況。首先，收集ABC和BPA的相關章程和規則作為研究文本，這些文本有《章程》《董事會章程》《稽核預防》《稽核規則》等。其次，在文本分析中，選定與“合作”“激勵”“協調”和“共贏”相關的詞匯為分析單元，代表網絡化治理工具。選定“規則”“管制”和“處罰”相關的詞匯為分析單元，代表傳統治理工具。最后，通過詞頻統計發現，在分析的文本中，表示網絡化治理工具的分析單元出現了307次，占76.94%；表示傳統治理工具的分析單元出現了92次，占23.06%，如表1所示。可見，在美國發行量稽核體系中，軟性的網絡化治理工具占據主導地位。

表1 美國發行量稽核體系的治理工具

4.基于合作的治理機制

合作主義（Corporatism）又稱為法團主義，最早可追溯到古希臘哲學和基督教神學中的合作主義思想。第二次世界大戰以后，合作主義思想被用于歐美國家的社會管理中，出現了基于合作主義的社會管理制度。斯密特(Pilippe C. Schmitter)認為，“合作主義，作為一個利益代表系統，由一些組織化的功能單位構成，它們被組合進一個有明確責任的、數量限定的、非競爭性的、功能分化的結構安排之中。它得到政府的認可，被授權給予本領域內的絕對代表地位”。[7]在美國發行量稽核體系中，稽核機構就是由利益主體合作建立的一個利益代表系統，各治理主體間基于合作主義思想，建立起了以信任和內部約束為基礎的合作伙伴關系，形成一個有效的內部治理機制。由于涉及多個參與主體和多種關系，發行量稽核的治理是一種網絡化關系。在網絡關系中，行動者是否能夠擺脫集體行動的困境而實現合作，除了制度上的因素，主要取決于成員之間發生聯系的信任關系。[8]可以說，出版商、稽核機構、廣告商和廣告主之間的相互信任，是美國發行量稽核體系有效運轉的基礎。另外，有效的內部約束和評價機制也發揮著重要作用。如在ABC的稽核過程中，通常是出版商自行申報發行量，然后由ABC派專職稽核員對發行量進行核實，如果發現出版商所聲稱的發行量高出稽核后實際發行量的15%，就會受到相應的處罰，并在稽核報告中予以通報，這會對出版商的品牌及聲譽產生負面影響。這種內部約束和評價機制無形中增加了出版商虛報發行量的機會成本，對虛報發行量的現象產生了威懾。

三、美國發行量稽核網絡化治理的啟示

網絡化治理的目標就是要使發行量稽核系統進入有序狀態，即發行量信息的真實可靠以及出版市場和廣告市場的良性互動。在網絡化治理中，治理主體是治理的多方參與者，是網絡中的節點；不同的治理工具代表著治理主體間的不同關系，是連接治理主體的紐帶；治理主體和治理工具的組合形成了相應的治理結構，是網絡化治理的“面”；治理機制會對治理主體間關系產生決定性的影響，是制約和引導主體間關系的準則。美國發行量稽核網絡化治理的經驗對于指導我國發行量稽核體系的建立和完善具有重要的指導意義。在我國發行稽核體系構建過程中，要特別注意以下幾個方面的問題。

1.治理主體中必須有政府參與

我國的發行量稽核治理中不可能像西方國家那樣，沒有政府的參與或者說政府在治理過程中處于弱勢地位。我國發行量稽核治理的主體除了媒體（企業）、民間組織和受眾，必須要有政府的參與。另外，媒介產品的公共物品屬性也決定著媒體發行量稽核網絡化治理主體的構成。媒介產品到底是私人物品還是公共物品長期以來受到爭議，一直沒有一個明確的結論。媒介產品的性質會隨具體條件的變化而呈現出動態特征，技術、規制和商業模式的選擇是影響媒介產品性質變化的三個關健因素。[9]以公共物品的三個特征（不可分割性、非競爭性和非排他性）為標準，我國媒介產品具有商品屬性和公共物品屬性的雙重特征。所以，發行量稽核體系的治理不能簡單地由政府或者私人部門來承擔，而是要在政府、企業、非政府組織和受眾等多元主體的參與下進行網絡化治理。

2.治理工具方面要“軟硬”皆施

美國發行量稽核治理中，以軟性治理工具為主的策略，有一個存在前提——法治。只有在完善的法律制度的前提下，軟性治理工具才能發揮作用。在法制還不健全的情況下，軟性治理工具難以發揮作用，必須要注意兩種治理工具的結合，做到軟硬皆施。軟性治理工具就是以溝通、協調、互信為主，注重稽核的獨立性。美國發行量稽核體系為了保證其稽核規則的科學性，采取了很多措施。如ABC專門建立了一個咨詢委員會負責對稽核規則進行調整，[10]定期收集成員提出的意見和稽核反饋，確保稽核規則與媒介生態環境相適應。

3.以引進和自建稽核機構為手段，建立互信、協同的治理機制

有學者認為，“網絡化治理的實質是一種基于制度規約和信任維系機制下的合作框架”。[11]長期以來我國之所以沒有建立起有效的發行量稽核體系，主要是因為參與主體間缺乏信任，即企業對稽核機構缺乏信任，出版企業不相信稽核機構能公平、公正地進行發行量審查，擔心舞弊或競爭對手弄虛作假，廣告商認為稽核機構權力存在“尋租”空間，會質疑稽核結果的真實性。所以，必須要通過政府的引導，依托國家新聞出版廣電總局，自建中國的ABC。同時，引進美國的BPA制度，構建發行量稽核的競爭格局，提高發行量稽核的權威性和真實性，打破治理主體間相互不信任的藩籬，建立起信任機制。參與主體間也要相互配合、協調一致，合理劃分各治理主體的職責，根據環境的變化，對治理目標和行動策略進行調整，促使各方合作伙伴關系的建立，從而促進治理網絡的穩定發展。

（作者單位：蘭州大學管理學院）

[1]Hawkins A. Audit Bureau of Circulations[J]. Serials: The Journal for the Serials Community, 1997, 10(3): 369-371

[2]朱秀泉.國外報刊發行量稽核機制分析[J].國際新聞界, 2005 (6)

[3]Novak T P, Hoffman D L. New metrics for new media: toward the development of Web measurement standards[J]. World Wide Web Journal, 1997, 2(1)

[4]Goldsmith S, Eggers W D. Governing by network: The new shape of the public sector[M].Washington.D.C:Brookings Institution Press, 2004

[5]何植民,齊明山. 網絡化治理:公共管理現代發展的新趨勢[J].甘肅理論學刊, 2009 (3)

[6]陳剩勇,于蘭蘭.網絡化治理:一種新的公共治理模式[J]. 政治學研究, 2012 (2)

[7]Philippe C. Schmitter.Still the Century of Cor-poratism? [A]. P. C. Schmitter, G. Lehm-bruch(eds.).Trends toward Corporatist inter-mediation [C]. Beverly Hills: SAGE Publica-tions,1979.

[8]鄞益奮.網絡治理:公共管理的新框架[J].公共管理學報, 2007 (1)

[9]丁漢青.論媒介產品性質的動態變化[J]. 國際新聞界, 2008 (9)

[10]Boyenton W H. Audit Bureau of Circulations[M]. Mumbai:Audit Bureau of Circulations, 1948

[11]李志強.網絡化治理:意涵、回應性與公共價值建構[J].內蒙古大學學報(哲學社會科學版), 2013 (6)