我國尾礦庫突發環境事件統計分析與對策建議

賈 倩，劉彬彬，於 方，曹 東，曹國志

（1.環境保護部環境規劃院，北京 100012；2.環境保護部環境應急與事故調查中心，北京 100035）

尾礦庫是礦山選礦廠生產必不可少的組成部分。目前我國已有尾礦庫數量約12 600 多座，危庫、險庫、病庫所占比例達到40%左右。我國尾礦庫突發環境事件頻發，2006—2012 年間，僅環境保護部直接調度處理的尾礦庫引發的突發環境事件就達52起，尾礦庫突發環境事件多次威脅飲用水環境安全。近年來，在涉及我國飲用水安全的56起突發環境事件中，有10起是由尾礦庫生產事故引發的，約占總數的18%。

當前，我國尾礦庫企業環境管理較為粗放，大多數尾礦庫地處偏遠，相當一部分尾礦庫企業未嚴格履行環境保護“三同時”審批，環保投入不足，沒有認真落實環境安全主體責任，環境安全意識薄弱，環境風險防范措施落實不到位，日常監管不重視，造成大量環境安全隱患得不到及時有效的治理［1］。對此國家高度重視尾礦庫監管，相繼出臺了《尾礦庫安全監督管理規定》、《尾礦庫安全技術規程》和《國務院辦公廳關于進一步加強礦山安全生產工作的緊急通知》，規范了尾礦庫安全管理的重點和各項工作內容，并通過尾礦庫安全標準化建設進一步規范了防范尾礦庫垮壩、潰壩等安全生產事故的管理制度和硬件設施建設要求［2-4］。當前我國尾礦庫安全管理工作取得了良好的效果，基本避免了尾礦庫安全生產事故造成的人員傷亡［5］。但是，尾礦庫在建設、運營、回采和閉庫期間，尾礦砂的揚散及泄漏、未處理尾礦水的外排及滲漏將對周邊土壤、地下水造成長期的、深遠的、難以治理和消除的污染，由尾礦庫安全生產事故誘發的次生環境污染事件也將對環境造成嚴重影響［6］?？梢哉f，尾礦庫的環境問題和安全問題同樣應當引起足夠重視，然而當前我國尾礦庫環境管理工作開展相對滯后，缺乏風險評估、隱患排查、監督管理等指南和規范，部分尾礦庫環境安全隱患得不到有效排查和治理，尾礦庫環境風險評估與環境應急預案編制工作未能順利開展。

Trevor Kletz教授指出：“沒有新的事故，事故都是教訓的重演“。因此，有必要在總結我國尾礦庫環境污染事件經驗教訓的基礎上，梳理尾礦庫環境安全隱患排查工作中發現的環境問題，并提出尾礦庫環境安全管理建議，這對于理順尾礦庫環境管理的各項工作，建立尾礦庫事前防范、事中應對、事后恢復的環境管理體系，有效減少我國尾礦庫突發環境事件及其環境影響將會大有裨益。

1 我國尾礦庫突發環境事件統計分析

1.1 事件發生趨勢統計分析

在2006—2012年間，我國由環境保護部直接調度處理的尾礦庫突發環境事件有52起，威脅飲用水源的有24起，占事件總數的46%［7］。其中，2006年10起，2007年7起，2008年8起，2009年5起，2010年11起，2011年8起，2012年3起。近幾年來我國尾礦庫突發環境事件發生頻次居高不下，平均每年發生7起以上，其中2006年和2010年達到高峰，都在10起以上，見圖1。

圖1 2006—2012年間我國由環境保護部直接調度處理的尾礦庫突發環境事件統計Fig.1 Eergent environmental accidents of tailing pond released by Ministry of Evironmental Protection From 2006to 2012

1.2 事件發生區域分布統計分析

圖2 2006—2012年間我國尾礦庫突發環境事件區域分布統計Fig.2 Regional distribution of emergent environmental accidents of tailing pond released by Ministry of Evironmental Protection fom 2006to 2012

對2006—2012年間我國發生的52起尾礦庫突發環境事件區域分布進行統計分析（見圖2），可以發現：陜西、河北、遼寧等礦產資源豐富、尾礦庫數量較多的區域，發生尾礦庫突發環境事件的數量也居于高位，分別達到10起、9起和6起；其余地區發生尾礦庫突發環境事件的數量均在5起以下，其中貴州和湖南分別發生4起，廣西發生3起，甘肅、廣東、湖北、山西、云南各發生2起，安徽、黑龍江、吉林、四川、浙江、河南等各發生1起。

1.3 事件涉及礦種統計分析

對2006—2012年間我國發生的52起尾礦庫突發環境事件涉及的礦種進行統計分析（見圖3），可以發現：涉及金屬礦的尾礦庫突發環境事件發生數量遠高于非金屬礦，其中鐵礦、金礦、鉛鋅礦的尾礦庫突發環境事件發生數量較高，分別達到了9起、8起、6起，錳礦、鉬礦尾礦庫突發環境事件發生數量達到5起，鋁礦、銅礦、錫礦、釩礦次之；在非金屬礦尾礦庫突發環境事件中，煤灰礦發生了2起尾礦庫突發環境事件，電石廢渣庫次之。

圖3 2006—2012年間我國尾礦庫突發環境事件涉及的礦種統計Fig.3 Mineral analysis of emergent environmental accidents of tailing pond released by Ministry of Evironmental Protection fom 2006to 2012

1.4 事件發生原因統計分析

對2006—2012年我國發生的52起尾礦庫突發環境事件發生原因進行統計分析（見圖4），可以發現：自然因素和人為因素引起的壩體垮塌是事件的主要誘發因素，共誘發尾礦庫突發環境事件24起，占事件發生總數的46%；排洪斜槽、排洪涵洞、溢洪塔等排洪溢洪系統故障是尾礦庫突發環境事件次要誘發因素，共誘發事件14 起，占事件發生總數的27%；其他誘發尾礦庫突發環境事件的因素還包括管道破裂、回水系統故障和初期壩管涌或尾礦庫底部穿透導致的泄漏等，占事件發生總數的27%。由此可見，壩體與壩體、排洪系統、回水系統、尾礦輸送與放礦管道是尾礦庫的重要組成部分，確保其運行安全和穩定能夠避免尾礦庫突發環境事件的發生。

圖4 2006—2012年間我國尾礦庫突發環境事件發生原因統計Fig.4 Cause of tailing pond environmental pollution accident，2006—2012

2 我國尾礦庫環境管理存在的問題

通過對近年來我國尾礦庫突發環境事件進行梳理以及對河北、湖南、廣西等地尾礦庫環境安全隱患進行排查可以發現，現階段我國尾礦庫企業普遍存在主體責任落實不到位、尾礦庫監管缺位漏位等問題，具體表現在以下幾個方面：

（1）安監部門與環保部門在尾礦庫監管方面存在矛盾。為了防范尾礦庫安全生產事故，安監部門要求尾礦庫在建設過程中壩體為透水壩，使得尾礦庫能夠自排水，避免因為尾礦庫中尾礦水量大而影響壩體穩定性。此外，在汛期，為了規避垮壩、漫壩等安全生產事故，地方安監部門要求尾礦庫企業將庫中尾礦水外排，這種行為可能影響區域水環境質量［8-9］。為了確保環境安全，盡可能地減少尾礦庫對周邊環境的影響，環境保護部門推薦尾礦庫壩體為不透水壩，減少尾礦水泄漏、外排可能性，并要求在任何時期都不能將未經處理的尾礦水直接外排。可以發現，安監部門和環保部門對尾礦庫在環境監管措施和尾礦水的管理上存在沖突和矛盾，由此導致了多數企業不知所措、無所適從，也降低了安監部門和環保部門的公信力。

（2）多數尾礦庫未建或未正常運行尾礦水處理裝置，造成環境影響。尾礦庫多建有回水系統，將庫內尾礦水利用泵站抽回并處理后循環利用，但在河北、陜西等北方地區，由于水資源較為缺乏，尾礦水回用率較高，基本達到90%以上，而在湖南、廣西等南方地區由于水資源豐富，加之多數尾礦庫與選礦車間距離較遠，尾礦水長距離輸送成本較高，尾礦水回用率較低，由于尾礦庫未建設或未運行尾礦水處理裝置，不能夠利用的尾礦水經過簡單收集后直接排放外環境，尾礦水中污染物含量復雜，將對周邊土壤、地表水和地下水環境造成影響。

（3）盲目使用排洪系統，未能實現清污分流。排洪涵洞、排洪隧道和溢流井是尾礦庫排洪系統的重要組成部分，其作用是在暴雨期間將雨水快速排至庫外，降低雨水對壩體的沖擊。這些設施是清水分流的裝置，然而在現場調研中發現，多數尾礦庫排洪系統長期有尾礦水流出，在未下暴雨、正常運行期間也利用排洪設施引流尾礦水，將其排放至庫外，未能實現清污分流，將對周邊水環境質量產生影響。

（4）尾礦庫選址布局不合理，與飲用水源等環境敏感目標的距離過近。尾礦庫選址布局不合理，與環境敏感目標距離過近等問題普遍存在。如湖南郴州地區部分尾礦庫下游10km 范圍內存在集中式飲用水源地或自來水廠取水口；廣西河池地區屬喀斯特地貌，為地質災害易發區，尾礦庫底部巖層較薄且存在裂隙，極易發生泄漏，致使尾礦污染地下水。由于尾礦庫人造勢能較高，自身具有一定的安全隱患，一旦發生垮壩、管涌、泄漏等事件將對下游40倍（平地型）或80倍壩高（山谷型、傍山型）范圍內產生影響。

（5）尚未建立尾礦庫環境監管體系，缺少標準化建設規范。我國尾礦庫的安全生產監管較為成熟，已經出臺了《尾礦庫安全技術規程》（AQ2006-2005），規范了尾礦庫建設、運行、回采、閉庫的安全技術要求以及尾礦庫等級劃分標準，從調研情況來看，尾礦庫企業基本能夠按照安全技術規程要求開展尾礦庫的干灘長度、壩體位移、浸潤線監測，而對于尾礦庫的環境監管，目前尚缺乏一套行之有效的標準化建設規范和考核辦法，導致尾礦庫企業長期忽視環境監管，造成環保處理設施建設與運行不規范，尾礦水直排、偷排、漏排現象時有發生，尾礦庫三防（防流失、防揚散、防泄漏）等措施落實不到位［10］。雖然個別尾礦庫企業環境保護積極性較高，但由于沒有建設標準可以參考，環保措施不規范、不到位的現象普遍存在。

（6）未能規范開展尾礦庫特征污染物的環境監測。由于我國多金屬多元素伴生礦種較多，加之化學選礦過程中使用多種化學藥劑，尾礦砂、尾礦水中污染物的成分較為復雜，尾礦庫三防措施落實不到位，選礦水外排的現象十分普遍。我國現階段尚未建立尾礦庫尾礦成分和滲濾液成分監測體系，尾礦庫企業大多未開展環境監測，對尾礦庫的監測僅通過地方環境監察和調查來實現［11］，且常規監測項目僅限于地表水質量標準中涉及的常規污染物，一些對環境影響深遠的特征污染物未進行監測，造成環境風險長期存在。

（7）尾礦庫企業和主管部門責任落實不到位。尾礦庫企業是尾礦庫環境風險防范的責任主體，但由于尾礦庫多分布于偏遠山區，未經過正規設計、未履行環?！叭瑫r”審批，長期以來尾礦庫的環保投入不足。一部分企業未能認真落實尾礦庫環境應急管理主體責任，環境安全意識淡薄，環境風險防范措施落實不到位，日常監管未落實，未定期開展尾礦庫環境安全隱患排查、環境風險評估，未編制環境應急預案、不具備環境應急能力［10］。此外，對于尾礦庫的環境監管，一些地方環保部門在認識上存在偏差，“不愿管”、“不想管”、“不敢管”的思想長期存在，認為尾礦庫管理是安監部門的職責，但是一旦發生尾礦庫垮壩、泄漏并引發生態環境問題，環保部門也不能夠置身世外。

（8）尾礦庫區域環境應急管理缺位。尾礦庫一旦發生潰壩或泄漏將對周邊（40倍或80倍壩高的范圍）產生能量釋放，造成生態環境影響、人員傷亡和財產損失。如在河北、湖南、廣西等地區，尾礦庫分布密集，由于尾礦庫事件影響范圍廣、釋放能量大，一旦發生尾礦庫突發環境事件，尾礦庫企業僅憑自身能力已經遠遠不能夠控制污染的泄漏和環境影響。目前我國尾礦庫區域環境應急管理的缺位，將會導致事故在區域層面造成更加深遠的影響。因此，對于尾礦庫環境應急管理，區域主管部門需發揮主導作用，建設區域滯污塘和攔截壩，儲備區域應急物資和建設應急救援隊伍，以控制事故并減少環境影響。

3 對策與建議

針對目前我國尾礦庫存在的主要問題，本文從尾礦庫規劃建設、日常監管、應急管理等方面提出如下尾礦庫環境風險管理對策與建議：

3.1 建立尾礦庫環境應急管理體系

當前我國尾礦庫環境管理責任不清、監管內容不明、工作落實不到位的根本原因是缺乏一套行之有效的尾礦庫環境管理文件，建議加快《尾礦庫環境應急管理工作指南》的編制，建立尾礦庫設計建設、事前日常監管維護、事中應急響應、事后修復管理的環境應急管理體系，并明確尾礦庫企業和主管部門的責任和義務。要求尾礦庫企業落實尾礦庫環境應急管理主體責任，遵守建設項目環境影響評價相關規定，定期開展尾礦庫環境安全隱患排查治理、尾礦庫環境風險評估，編制并報備環境應急預案，落實預案相關要求，開展監測預警與日常檢查，配合各級環境保護主管部門開展尾礦庫監管，發生尾礦庫突發環境事件時，開展先期處置，應急終止后，配合政府及相關主管部門開展事后管理工作［12］。要求環境保護主管部門強化尾礦庫環境安全監管責任，督促尾礦庫企業落實環境安全主體責任，開展建設項目環境風險管理，做好尾礦庫日常監管工作，并開展尾礦庫環境應急預案分級管理，編制區域尾礦庫環境應急預案，建設區域風險防控設施，參與環境應急響應，做好應急終止后的事后管理工作。

3.2 轉變管理模式，各相關部門聯合監管，共同防范尾礦庫事故風險

扭轉長期以來形成的尾礦庫監管屬于安全生產部門的職責這一錯誤認識，環保部門要聯合安監、國土等部門共同確保尾礦庫環境安全。首先，對于尾礦庫監管，如針對尾礦庫壩體設計建設、汛期尾礦水的處置等問題，各部門要達成統一共識［13］；其次，在尾礦庫項目審批階段，推行項目的聯合評審，由發改委、安監、國土、環保、水務等相關部門共同組成尾礦庫審批和驗收工作小組；此外，在日常監管中，環保和安監等部門應當將不屬于權責范圍之內的隱患問題向其他部門進行移交。

3.3 優化尾礦庫選址，規避尾礦庫布局環境風險

在尾礦庫選址和設計階段，主要通過尾礦庫壩體設計和布局來規避風險，因此正確的尾礦庫選址和設計極為重要。尾礦庫的選址一般要避開環境脆弱區、生態敏感區和人口密集區［14］。我國《尾礦庫安全技術規程》中，要求尾礦庫設計時一般要提出多個備選庫址，并進行技術經濟比較后確定最佳庫址；同時，要求尾礦庫的選址和設計應當綜合考慮以下原則：不宜位于工礦企業、大型水源地、水產基地和大型居民區上游；不應位于全國和省重點保護名勝古跡的上游；應避開地質構造復雜、不良地質現象嚴重區域；不宜位于有開采價值的礦床上面；匯水面積小，有足夠的庫容和初、終期庫長。

3.4 規范尾礦庫日常監管，減少環境安全事件的發生

尾礦庫企業應落實尾礦庫環境安全主體責任，建立尾礦水收集處置回用外排裝置，堅決杜絕未處理的尾礦水直接排放至外環境；按照環境影響評價和環境應急預案的相關要求，開展尾礦庫周邊地下水監測預警，掌握尾礦水成分和特征污染物類型；定期開展環境安全隱患排查，對于能夠治理的環境安全隱患進行快速整治，對于難以解決的環境安全隱患要及時向地方主管部門上報；開展風險評估［15-16］，找出高環境風險環節，進行有針對性的環境風險減緩和控制；建立日常監測巡查體系，按照要求開展環境應急預案編制備案和應急能力建設［17-18］。各級環境保護主管部門，應加強尾礦庫的環境監管，根據轄區內尾礦庫環境風險等級進行差異化和重點突出的環境監管，檢查尾礦庫環保設施、日常監測、環境安全隱患排查、環境風險評估、應急預案編制、環境風險管理制度開展落實情況，對于監管中發現的問題，通過掛牌督辦和停產整改等方式進行整治，并定期向社會公開。

3.5 提升區域尾礦庫應急能力，最大限度地減少事件的環境影響

對于存在重大環境風險等級尾礦庫的相關縣市區，環境保護主管部門應當開展區域尾礦庫環境風險評估和應急預案編制，根據風險評估報告中環境風險減緩措施的建議，通過論證，在合適的區域構筑滯污塘和攔砂壩，對距離環境敏感區和人口密集區過近的尾礦庫，提出環境風險減緩的措施和建議，并進行落實。

4 結論

尾礦庫是礦山選礦廠生產必不可少的組成部分，由于尾礦庫人造勢能大、存在威脅環境安全的特征污染物，其環境風險較高，加之管理粗放，其存在較大的環境安全隱患。本文通過對2006—2012年間我國發生的尾礦庫突發環境事件進行特征分析，并通過開展尾礦庫環境安全隱患排查調研，指出我國當前尾礦庫存在三防措施落實不到位、尾礦庫回收利用率不高、與周邊環境敏感目標距離過近、未開展特征污染物監測、環境管理標準化建設缺位、環境安全隱患排查與應急預案編制不規范等主要問題，并針對存在的問題，從尾礦庫環境應急管理體系建設、各相關部門齊抓共管、優化尾礦庫選址、加強尾礦庫日常監管與區域環境風險防控等方面提出了尾礦庫環境風險監管的對策與建議，對于確保尾礦庫安全運行，避免或減少環境風險具有重要的現實意義。

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