法律視角下動物產地檢疫有效性的研究

文│黃鐵生（江蘇省揚州市邗江區畜牧獸醫站）

法律視角下動物產地檢疫有效性的研究

文│黃鐵生（江蘇省揚州市邗江區畜牧獸醫站）

動物產地檢疫是指動物在離開飼養地前，由畜主向所在地的動物衛生監督機構提前報檢，由動物衛生監督機構派官方獸醫到現場或指定地點，采用法定的檢疫程序和方法，依照法定的檢疫對象、檢疫項目、檢疫標準和檢疫方法對動物進行檢查、定性和處理的一種行政執法行為。動物產地檢疫是動物產品安全的重要控制點，從源頭上控制動物疫情的傳播。本文從法律視角出發，對動物產地檢疫的有效性進行研究，以期促進動物產地檢疫規范。

一、行政執法主體

1.行政機關。《動物防疫法》第八條授權動物衛生監督機構負責動物產地檢疫工作，明確了動物衛生監督機構是動物產地檢疫的行政執法主體。但有些地方獸醫體制改革還沒有到位，動物衛生監督機構與畜牧獸醫站實行兩塊牌子一套班子，由于動物衛生監督機構不具備獨立法人資格，不能以自己的名義實施行政許可，不符合《行政許可法》第二十三條之規定；加之目前縣級動物衛生監督機構負責動物防疫的監督管理執法工作，鄉鎮畜牧獸醫站負責動物產地檢疫工作，而鄉鎮畜牧獸醫站是自收自支性質，故在現體制下實施產地動物檢疫的行政執法主體資格不合法。同時，部分動物衛生監督機構缺乏檢疫人員內部管理制度和有效的績效考核措施。

2.執法人員。行政執法主體合法，不但要求行政機關合法，還要求執法人員合法。目前實施產地檢疫的人員是原動物衛生檢疫員，不僅人員偏少，而且部分人員業務水平低，綜合素質差，達不到執業要求（如病害動物檢不出）；或出現不到現場檢疫，不按規程檢疫，甚至只收費不檢疫、亂出證、出假證，對檢出的病害動物不按規定處理等現象。

原動物衛生檢疫員既不是動物衛生監督機構的編制人員，也不是國家獸醫工作人員，既沒有取得國務院獸醫主管部門頒發的官方獸醫資格證書，也沒有獸醫主管部門任命。這不符合《動物防疫法》第四十一條和國務院《關于加強法治政府建設的意見》“嚴格執法人員持證上崗和資格管理制度”之規定。

二、產地檢疫合格標準

1.動物健康。產地檢疫合格必須臨床檢查健康、種用動物符合健康標準。但農業部并未制訂動物健康標準，臨床檢查健康、種用動物健康標準難以認定。同時，臨床檢查仍然停留在肉眼判斷階段，缺乏先進的儀器設備和檢測手段，對一些處于潛伏期的動物難以檢出，產地檢疫的準確性難以保證。

2.免疫有效保護期。農業部頒布的產地檢疫規程里只規定了犬或者貓免疫狂犬病21天后才能申報檢疫，沒有規定其他動物強制免疫多少時間后才能申報。同時，強制免疫有效保護期是多長時間也沒有規定，而不同品種、不同個體免疫應答存在差異，甚至存在免疫失敗的可能，但沒有要求進行抗體檢測。合法捕獲的野生動物也都沒有進行強制免疫，更談不上在免疫有效保護期內，按照此標準，合法捕獲的野生動物產地檢疫都是不合格的。

3.疫病檢測。臨床檢查時懷疑患有產地檢疫規程規定疫病及臨床檢查發現其他異常情況的，要求進行實驗室檢測并由省級動物衛生監督機構指定的具有資質的實驗室承擔。但是有些縣實驗室基礎設施落后，沒有通過資質認證，其檢測結果沒有法律效力。

4.養殖檔案。實際工作中，散養戶僅有防疫檔案，沒有養殖檔案。有些飼養場（養殖小區）戶沒有取得動物防疫條件合格證、養殖檔案記錄不全，不符合產地檢疫合格標準中的養殖檔案相關記錄符合規定，動物產地檢疫不合格。這給檢疫人員工作帶來困難和困惑。產地檢疫規程要求官方獸醫了解飼養場戶（養殖小區）生產、免疫、監測、診療、消毒、無害化處理等情況，但對了解的情況沒有具體要求和處理意見，同時，產地檢疫人員難以做到對飼養過程全程監控，對了解情況的真實性難以判斷，檢疫人員僅靠查驗資料、臨床檢查進行定性，其結果缺乏科學依據，可信度較低。

三、產地檢疫范圍與對象

因農業部所頒布動物產地檢疫規程的產地檢疫范圍沒有涵蓋家畜家禽和人工飼養、合法捕獲的其他動物，產地檢疫規程外的其他動物產地檢疫則無法開展；運載工具、籠具等應當符合動物防疫要求，但其動物防疫要求沒有明確規定；農業部僅將相關動物疫病列入檢疫對象，而違禁藥物如消瘦肉精沒有列入，使產地檢疫對違禁藥物的檢查沒有法律依據。

四、檢疫申報與受理

一是《動物防疫法》第四十二條明確了國家對產地檢疫工作實行申報檢疫制度。由于宣傳不到位，養殖者對產地檢疫和收費不能理解和接受，加之販運戶不憑產地檢疫證明直接到戶收購，未經產地檢疫的動物直接進入了流通環節和屠宰場。同時，不申報檢疫也無法追究其法律責任，這些助漲了養殖戶不申報檢疫。二是還存在報檢點設置不合理，數量偏少，報檢時人不在、報檢后人不到等情況，挫傷了群眾報檢的積極性。三是報檢時間要求不合理。如販運戶直接到戶收購，《動物檢疫管理辦法》卻要求出售供屠宰的動物應提前3天申報檢疫。

五、監督管理

一是動物產地檢疫工作離不開鄉（鎮）人民政府、街道辦事處的組織協調。但《動物防疫法》第六條第二款僅要求其組織群眾協助做好動物疫病預防與控制工作，而對動物、動物產品的檢疫未作要求。二是畜禽飼養方式落后，集約化程度低，散養戶多而分布，受檢畜禽批次多、批量少、無時間規律，造成產地檢疫難度加大。三是逃避產地檢疫的處罰處罰力度不大。

六、對策建議

要搞好產地檢疫工作，完善法律法規是前提，健全機構是基礎、提抓好隊伍是根本、強化監督是關鍵。

1.完善與宣傳相關法律法規。

（1）完善《動物防疫法》。一是規定鄉級人民政府、城市街道辦事處組織群眾協助做好動物、動物產品的檢疫工作；二是對不申報檢疫、逃避檢疫的加大行政處罰的力度；三是將違禁藥物納入檢疫對象，將運載動物和動物產品的運輸工具及盛裝容器、生物制品等列為調整對象。

（2）制訂《獸醫法》《官方獸醫管理辦法》和《動物衛生監督實施辦法》，確定動物衛生監督機構的合法地位。盡快制定官方獸醫任職條件及任命程序，明確官方獸醫的編制和待遇。

（3）完善動物產地檢疫規程。明確動物養殖者、經營者的法律責任和義務，使執法者和被執法者共同承擔重大動物疫病防控和動物產品安全監管責任。縮短申報檢疫時間，檢疫人員接到報檢后要盡快趕赴現場進行檢疫。完善產地檢疫合格標準。

（4）加強法律法規宣傳。利用多種途徑和形式宣傳法律法規，營造政府重視、社會各界支持、群眾理解的良好氛圍，使廣大畜禽養殖、經營者主動報檢并接受檢疫。

2.加強執法機構和隊伍建設。

（1）機構建設。完善縣級動物衛生監督機構及其派出機構，真正建立具有獨立法人資格的動物衛生監督機構。加大財政投入，一是將從事產地檢疫工作的人員納入動物衛生監督機構編制，保障其工資、工作經費。二是配全配齊檢疫必需的檢疫器械和先進快速的檢疫檢測儀器，保證動物產地檢疫結果的準確性。三是合理設立產地檢疫報檢點，配備設施設備，公布報檢電話，方便畜禽養殖戶和經營業主報檢。

（2）隊伍建設。堅持官方獸醫持證上崗制度，招聘獸醫專業人才充實到鄉鎮從事產地檢疫工作，加強檢疫隊伍在職教育，采用短期培訓和長期教育相結合的方式，提升檢疫人員的獸醫知識、法律法規（公共法律、專業法律）認識、執法能力和職業道德。加強對檢疫人員的教育和管理，嚴格檢疫人員工作紀律，建立執法獎懲考核制度，做到檢疫項目到位、檢疫程序到位、檢疫標準到位、檢疫處理到位、檢疫記錄到位。

3.動物衛生監督管理。

（1）加強領導，群防群控。鄉級人民政府、城市街道辦事處組織群眾協助做好產地檢疫和規模養殖發展工作。村組對存欄、出欄、補欄和死亡情況逐一登記，發現逃避檢疫的違法行為，及時向動物衛生監督機構報告。

（2）官方獸醫加強巡查。要對轄區內養殖情況建立專門檔案，對規模養殖場強化動物防疫條件監管，加大日常巡查力度，完善各項防疫制度并督促實施，規范養殖檔案、免疫檔案；對散養戶要以強制免疫、完善防疫檔案、耳標佩戴等為重點開展工作。

（3）強化流通、銷售等環節的監督管理。嚴禁無免疫耳標、無產地檢疫證明進行交易，進入屠宰場（廠），對未經免疫的，必須補免并處罰。對檢疫不合格的，由檢疫人員按規定嚴格進行無害化處理。充分發揮現有動物衛生監督檢查站的作用。加大違法行為的查處力度，密切與公安、法院等部門合作。同時，建立產地檢疫信息化管理，實行檢疫證明電子出證制度，將畜禽標識管理系統與產地檢疫信息化管理系統并網，使產地檢疫信息化管理系統和動物標識追溯制度接軌。