上海“十三五”總體思路、重點方向及對策建議

文/余 艷

上海“十三五”期間應對問題的總體思路更多是問題導向型的，以當下最關鍵、最緊迫、最嚴重的問題作為突破點，并根據不同問題的階段性逐步解決。而就上海所面臨的最敏感問題來看，或集中在以下幾大方面：

一、社會管理：關乎基礎環境的穩定

1．總體方向。當前軟環境建設正越來越成為社會發展突出的問題，基層已成為社會問題的聚集地，嚴峻考驗社會管理體系。當下中國正處于觀念分化的加速期。一是經過30多年的市場經濟實踐，人們的物質需求已基本得到滿足，倉廩實而知禮節，精神需求隨之而來，情感、體驗、歸屬、安全、自我價值等意識競相迸發，多重心態、多種主張并存。二是市場經濟內置的平等競爭、優勝劣汰助長社會分層運動（階層分化），有什么樣的利益格局就有什么樣的價值生態，利益主體的多元化、利益訴求的碎片化必然帶來價值觀念的離散化。三是市場經濟的發展肢解了原有的主流價值觀；經濟全球化帶動的交流與互動、新經濟的蓬勃又賜予人們價值選擇的廣闊空間，共同促成價值的多元化，個人主義、享樂主義、平等主義繁雜交織。可見，經濟轉型、社會轉型的現實國情造就了中國的觀念分化、人心分化。只不過，此種分化若一味演化下去，會加劇社會斷裂，不利于社會的協調運行。現代信息技術突飛猛進，互聯網全方位、全時程打開了民意表達的途徑，不同的爭執、不同的論辯在網絡上扇動一下翅膀，都可能形成強勁的龍卷風，思想沖突、社會分裂逐次升級，進而危及社會穩定。就此而言，更好容納各類思想碰撞，處理不同意識形態沖突的問題將在“十三五”期間變得尤為突出。

2．調整路徑。在此背景下，信息管理、輿論管理將成為上海未來的突出問題。有的地方政府為保證鐵板一塊的政經體系，從思想的統一性、純粹性入手，死死把控輿論的主導權，但問題是，權力精英與普通公眾語境不同，官方媒體一旦喪失公共性，不但將丟失輿論的主導性，連原有的市場也會遭到“縮水”。政府倘若以“管控”“清理”的“大一統”思維來應對社會危機，在利益關系縱橫交錯，人心浮躁渙散，依然推行“權威治理”，恐怕會因淤塞社會心態使社會撕裂得更快。鑒于此，此領域的調整方式更大意義上是管理思路的轉變，即由管到放、由堵到疏。

3.對策建議。（1）搭建疏導性公共平臺。通過公共平臺讓各類觀點、訴求自由溝通、交換，使之相互碰撞、相互博弈，再加以引導、于磨合之中提升認知，逐漸逼近共識，進而兌現成矛盾化解力、軟性執政力。這樣，一方面被埋沒的聲音、被遏制的訴求能夠在特定的空間充分表達，凝結出寬松活潑、豐富多彩的言論氛圍，使內心積壓的抑郁、不滿切實找到排泄口，進一步舒暢心態、彌合撕裂；另一方面，又將觀點對沖、甚至是激烈爭執局限在狹小、理性的區間內，避免大的輿論暴力乃至行為暴力，有利于問題及時有效地解決。（2）發揮社區功能，將維穩融化到基層。過去基層管理，無論是單位還是街道體制都突出行政功能，自上而下地追求“命令與服從”甚至將群眾作為被管理者。但如今不僅貧富差距拉大激化階層矛盾，互聯網更放大了民眾聲音，也在自組織發展中越來越難收斂多元化的社會。于是上海將社區建設與“兩級政府、三級管理、四級網絡”的城市管理體制改革相結合，強化了街道作用，這種社區治理模式仍屬行政主導，關鍵還在于居民自治。上海不穩定的基因還需要依賴社會治理的現代化來實現。通過居委會、居民理事會、社會組織之間的功能協調，實現居民自治、社區共治共享的社區模式或是解決這一社會性難題的突破口。

二、四新經濟：關乎城市引擎的升級

1.總體方向。在中共上海市第十屆委員會第六次全體會議上，上海領導明確提出政府所面臨的“四個不適應”（對互聯網迅猛發展和科技快速變化帶來的挑戰和沖擊不適應；對經濟增長速度換擋期發展不適應；對市場在資源配置中起決定性作用不適應；對依法執政、依法行政、依法管理不適應），更直言不諱地點明“上海已經到了沒有改革創新就不能前進的階段”。一般而言，城市的本質功能是交易成本的最小化，但當下上海的復雜性在于，城市功能并不是由計劃經濟轉市場經濟，由工業經濟轉信息經濟那么簡單。展望未來，物質品將趨于無窮小，虛擬精神品卻趨于無窮大。由此，交易對象將從工業品、商品交易中心，乃至銀行票據交易中心轉為信息、概念、新體驗、新思想、新技術。極而言之，未來城市就是大家湊在一起創新，而在此意義上，上海未來的調整方向自然也是不言而喻。

2.調整路徑。上海作為工業重鎮、商品交易的重鎮，轉型是必需的。只是目前方向較模糊，目標尚遙遠，過程很緊迫，用“四新經濟”籠統的提法，也只是設定了一個大框架。若從接地氣、可操作角度，“四新經濟”進一步的推進路徑至少需沿著四大維度的坐標。

（1）國際先進。隨著第三次工業革命、德國4.0工業革命席卷而來，信息經濟爆炸式增長，體驗經濟全面登陸，創新經濟正全面開花，奇跡迭出。如德國當下的4.0革命是數字化制造更進一步的版本升級，是全過程、全領域的智能化，即通過對機器設備、被加工材料、被組裝零部件的芯片化，來實現彼此間的對話從而使整個生產由機械加工變成了生物系統；而美國則是將信息經濟和體驗經濟的結合發揮到了淋漓盡致，如Goodman百貨的推特營銷，Apple動感的人機對話等。因此，上海發展四新經濟，首先要抓住代表世界新浪潮的前沿元素。

（2）中國國情。從中國經濟而言，市場經濟全面深化，迅速躍進后工業社會，環保經濟全線展開，四新經濟除國際元素之外，自然還應吻合中國特色的國情——既要代表先進的生產力，又要推動經濟結構轉型，還要有助于低碳環保的內在訴求，更要能夠促進經濟增長。

（3）上海特點。上海依靠資源開發、土地擴大、投資增加、擴大規模等粗獷式手段帶動發展的階段已一去不復返。當傳統制造業被逐步剝離，現代服務業又未能填補產業結構調整所帶來的就業、產值等多方面缺口，上海正處于“前不見古人，后不見來者”的空檔期。一方面，在對傳統工業、商品的存量替代上尚未找到新產業來彌補；另一方面，從增量角度來看，即便上海并不缺乏新技術和新業態，但如何將新技術產業化、新業態模式化依舊缺乏突破路徑。鑒于此，四新經濟至少在上海的維度上應是能夠解決“墻內開花墻外香”，并且可復制和可推廣的。

（4）原創引領。四新真諦不是重在模仿學習，而是無中生有，敢為天下先。作為中國最大的工商業城市，被動坐市的思維慣性（上海自開埠以來，就成為航運、金融和制造業的中心，由于體量驚人，形成了百商匯流，坐地興市的模式）只是其一，而更重要的是，上海作為對外開放的國際型大都市，往往更擅長于國際對標和經驗借鑒（如過去在金融人才引進時對華爾街模式的推崇即可見一斑），以至于在自我創新上反倒不如崇尚“闖出一條路”的浙江。就此而言，如果說過去的城市是以交易滿足物質和精神欲望的場所，那么未來的城市除交易外，更大的一個功能則是以各類新元素碰撞來激發創新的場所，而四新企業一定意義上就是要充當碰撞的功能。

3.對策建議。未來，無論是可替代傳統應用和形成市場力量的新技術，還是可引發產業體系重大變革的新產業均需以新市場需求為依托，而新模式和新業態的運作，如制造業平臺化、2.5產業等跨界產業融合，車聯網、移動通信等技術與產業的疊加更是以市場需要為導向所衍生而出，難以直接套用現有的行業管理模式和支持政策。換言之，真正的四新是裝不進舊體制、舊市場、舊公司的，若沒有在原有體制和制度上做出徹底分割，四新經濟終將是無本之木。鑒于上海歷史包袱沉重——要么走不出發展的路徑依賴，要么沉迷于過去而怨天尤人，要面向“四新”首先要忘卻歷史。為此，可以通過“大討論”，對慣性進行否定之否定的自我反省、自我激發。同時，建議細化“四新”標準的內涵，以量化的形式對相應領域（尤其是體制頑固領域）進行全面調整。如通過金融資本的匹配度來衡量金融與產業的結合效率，以模式創新、思維創新的響應指標打破工商管理、科研、教育等領域的行政僵化等。屆時，“四個不適應”將在各行各業的調整升級中逐漸消解，上海的創新活力也將重新被激活。

三、科技創新：關乎經濟發展的突破

1.總體方向。科技創新作為繼“四個中心”后的又一大戰略，其發展總體方向在于，既要注重科技創新領軍型人才外部引進與內生培養齊頭并進，又要強調各層次人才相互依存、上下承接、協同發展，還要營造與科技創新中心相匹配的新環境，更要保障科技創新成果的轉化效率，形成新產業，從而推動經濟發展。

2.調整路徑。從功能上講，科技創新在“十三五”期間尚難形成獨立的創新產業，因此其作用更偏向于和產業經濟的嫁接，由此決定了在路徑選擇上不可能是全面突破，而是側重于諸如先進制造、生命科學、信息通信等重點領域的率先突破。

從可操作角度看，上海要建設具有全球影響力的科技創新中心，其路徑設計的邏輯在于，依靠政府搭建扶持平臺營造科技創新環境，通過平臺來服務企業和機構，以此刺激企業和機構以模式創新、市場化競爭對接平臺，而相對寬松與開放的資本市場可在創新各階段自由選擇參與，如前期的孵化階段和后期的風險投資階段。由此，通過人、財、制（制度）三者良性循環互動促進、培育和轉化創新成果，最終形成高科技產品市場，進而推動經濟和社會發展。

3.對策建議。（1）塑造創新環境。一是通過營造開放、寬容、充滿激情的創新創業氛圍吸引科技創新人才，和科技產品集聚，同時，堅持自主創新的方針，全面增強原始創新、集成創新和引進化吸收再創新能力，全面推進制度創新、管理創新和文化創新，充分激發經濟社會發展轉型的內在動力和活力。二是參照國際大都市的生活成本與收入水平比例，適當調控城市生活成本；學習國際大都市的先進經驗，優化居住、醫療、教育、人文環境等，提升城市生活品質，把上海建設成為社會文明、政治穩定、經濟富裕、環境優美、生活便利的宜居城市，提高吸引力。

（2）優化人才培育機制。一是在政策創新上，把人力資源發展作為產業結構調整和升級的“第一要務”，以創新人才政策為核心，在人才引進、人才培養、人才評價、人才選拔、人才激勵等方面進行政策創新，推動政府人才管理職能向優質公共服務轉變，為人力資源結構的優化提供良好的政策環境；二是在制度改革上，隨著知識更新速度的加快，全面推進教育綜合改革，建立與人的終身學習、終身教育和終身發展相適應的教育新體制，形成激發受教育者發展潛能的教育新模式。有效整合各類學習資源，形成教育機構、社會機構和企事業單位共同參與人才培養的格局，更好地服務于產業結構的調整和升級。三是在培育方式上，“內生型”人才對企業文化的認同以及對企業現狀的理解，有助于對癥下藥地推動企業轉型升級。

四、政府轉型：關乎體制機制的轉變

1.總體方向。目前，一些地方政府往往要求對產業調整越細越好，招商引資越急越好。政府一面制定游戲規則，一面下場參賽，規則肯定會不斷細化以利自身，而這反過來造成兩種結果，一是市場甄選未來型產業的長項無法體現，更糟糕的是政府認定的產業必定產能過剩。由此可見，只要公司化傾向不變，結局只能是越調越過剩，越調越亂，越調越累。因此，政府功能的調整方向由“公司化”轉向“公共性質”將是大勢所趨。

2.調整路徑。政府從“公司化”到公共性質的轉變過程需要一座現實可行、可達彼岸的橋。換言之，政府革自己的命將如何下手？從現實路徑來看，為產業調整、新產業革命搭平臺、做環境或是上策。如果說工業經濟線性邏輯下，產業遞延式增長為政府公司化生存提供肥田沃土，那么，以非線性、跳躍性、革命性、顛覆性為特征的第三次工業革命，首先就對其生存土壤進行了釜底抽薪。如在此次新技術革命浪潮中脫穎而出的“疊加式制造”，完全是隨時、隨地、隨機性生產，政府公司完全摻和不進去。技術突破為政府功能轉型開辟了現實道路，與其被新產業革命拋出，不如順勢而為，讓集團公司變身為市場經濟內的“公益性組織”，服務于新技術、新經濟形態，為其破繭而出提供適宜生態，并以此作為衡量工作到位的標準之一。當然，政府退居二線，不是不作為，而是真正做好第三方，由臺前演員退至幕后導演。如福卡屢次論述過的以政府信用背書的產業引導基金，便是導演的上好道具，不僅可“誘引”真正主角（民資）登場，還可為新產業革命推波助瀾（如承擔企業技術創新的沉沒成本）。

3.對策建議。（1）抓兩頭的同時，放開中間。上海以往善于抓兩頭：一是諸如建設“四個中心”的遠大目標，二是看得見、摸得著的重大“實事”，如世博會及迪士尼、大虹橋等。這樣做的優點自不待言，集中力量好辦大事，但缺陷也顯而易見，即政府權重太大，市場自發力量太弱，故而缺乏可持續的內生性增長動力。因此，想做排頭兵，此即首個突破口，關鍵在于如何確保原有優勢的前提下，放開中間，釋放市場自發力量。

（2）服務業領域的全面開放。盡管近年來服務業在GDP中的占比迅速上升，但就本質而言，是在原有存量里打轉，仍屬于既有經濟結構框架內的小折騰，而非對束縛性體制的顛覆性突圍。通過全面開放，以用增量逐漸替代、壓縮傳統體制空間，特別是科、教、衛、文這些現代服務業核心領域，借助互聯網、智能化等日新月異的先進技術已具備了從廣度（量大面廣的各類小而美體驗經濟）、深度（高端教育、醫療等）上打破傳統體制桎梏的能力，并可反向作用于存量，共同推動上海經濟版本升級。如此一來，既能解決上海自身生產力釋放、消費升級，更能發揮特大城市的虹吸效應，積聚全國相應需求。