東亞區域合作發展演變的地緣環境觀察

◎韓愛勇

東亞區域合作發展演變的地緣環境觀察

◎韓愛勇

地緣環境可簡要地分為地緣政治環境和地緣經濟環境兩大類，地緣政治主要與大國戰略對抗環境有關，地緣經濟則集中于大國戰略合作環境的分析。作為區域合作的重要因素，地緣環境對區域合作的發軔、發展和演進都有著極為關鍵的影響，不同地緣環境下產生的區域合作，其發展軌跡和制度設計都會表現出根本性的差異。東亞區域合作首先在東南亞出現，并由相對羸弱的東盟主導區域合作的進程，最終演進為東亞開放型的區域合作模式，莫不與此有關。為分析方便，我們將二戰后東亞區域合作進程分為三個階段，以此來分析區域合作背后地緣環境的影響。

東亞區域合作初期（1961—1997）

一般認為，東亞合作緣起于1967年8月由泰國、菲律賓、馬來西亞、印尼和新加坡五國成立的“東南亞國家聯盟”，即東盟。其實，東亞地區合作另有更早的源頭。20世紀60年代，東南亞國家的民族主義情緒普遍高漲，各國紛紛表達了脫離美國或英國影響、爭取獨立發展的愿望，隨之出現了謀求地區合作的趨勢。1960年，馬來西亞總理東姑·拉赫曼首先提議建立東南亞聯盟。1961年7月，在馬來西亞和菲律賓的聯合倡議下，泰國、菲律賓、馬來西亞在曼谷成立“東南亞聯盟”，以期在經濟發展方面相互合作。但這個聯盟很快由于1963年馬來西亞和菲律賓之間的沙巴主權爭議和英美兩國關于“馬來西亞聯盟”的博弈而名存實亡。

馬來西亞為改善經濟環境和民族構成，防止共產主義在本地區擴張，計劃成立以馬來西亞為主體，包括正在爭取擺脫英國統治而謀求獨立的新加坡、沙巴、文萊和沙撈越，共同組建馬來西亞聯邦，并于1963年7月簽訂協定。英國認為，如果這些地區獨立，有可能被美國控制，成立一個大聯邦則有利于英國繼續保持在本地區的主導地位。但菲律賓提出異議，認為沙巴地區是蘇祿蘇丹在1878年租給英國的，現在理應交還給它，馬菲矛盾由此而起。此時美國肯尼迪政府正在推行“和平戰略”，加緊向包括東南亞的第三世界滲透和擴張，與蘇聯爭奪世界霸主地位。作為菲律賓的盟國，美國支持菲律賓與馬來西亞共管沙巴的訴求，在遭到馬來西亞拒絕后，兩國關系日趨緊張。在此情勢之下，地區合作更是無從談起。“東南亞聯盟”胎死腹中固然有聯盟成員國之間矛盾的因素，但英美兩個大國的地緣政治博弈則直接導致矛盾升級、惡化，最終中斷了“聯盟”的進程。

1967年8月，菲律賓、印尼、泰國、新加坡四國外長和馬來西亞副總理在曼谷發表《曼谷宣言》，決定成立東南亞國家聯盟。隨著1999年柬埔寨的加入，東盟現已成為涵蓋整個東南亞，人口超過5.5億，面積達446萬平方公里的十國集團。

東盟是成功的，背后的原因又是什么呢？1960年代中期以后，英國國力大為削弱，不得不實施戰略收縮。至1967年英國在英鎊危機的沖擊下，決定減少在東南亞的駐軍，并計劃在70年代從馬來西亞和新加坡的基地撤出。至此，英國的地區存在大為減弱。與此同時，美國已深陷越南戰爭泥潭七年之久，二分之一的陸軍和五分之一的空軍先后投入越南戰場，人均彈藥消耗量已達到二戰時26倍，盡管如此，戰爭不但看不到結束的跡象，反而呈現出不斷升級的態勢。美蘇爭霸的主戰場在西歐，美國卻在不相干的越南戰場投入巨大精力，戰略集中上出現嚴重偏差。在此情形下，美國內要求約翰遜政府停止干涉越南的呼聲日漸高漲，美國不得已開始極力游說東南亞國家幫助其分擔戰爭責任。由此，1967年東南亞的地緣政治事實上處于某種程度的權力真空狀態：英國忙著收縮，美國則被越南戰爭牢牢地拴住手腳并期望地區國家援手以分擔戰爭責任。沒有地緣政治競爭，沒有大國干涉，區域合作進程得以重新啟動。

東亞區域合作的另一個發展就是1989年由澳大利亞倡導成立的亞太經濟合作組織（APEC）。APEC誕生于冷戰結束之際，隨著國際形勢緩和與經濟全球化的發展，世界經濟逐漸出現西歐、北美和環太平洋三大相互競爭的板塊，地緣經濟合作而非地緣政治競爭成為國際社會的主要潮流。美國參與了APEC，但后冷戰初期，美國的戰略注意力主要還在西歐。一方面，美歐正在利用冷戰“勝利”的有利局勢，將中東歐國家和前蘇聯共和國納入西方軌道，確保歐洲大陸的穩定。美國尤其寄希望于重新崛起的西歐經濟吸引力能將東歐國家吸引過來，最大限度地壓縮俄羅斯的戰略空間。另一方面，美國對歐洲的一體化進程抱有深深憂慮，特別是1991年簽署的《馬約》將“共同外交和安全政策”作為歐盟發展的三大支柱之一，嚴重刺激了美國護持全球霸權的敏感神經。此時，美國在東亞所擔心的一個是實力相對弱小的社會主義中國，另一個擔心則是與之展開經濟競爭的日本。由此可見，冷戰結束后，雖然東亞存在地緣政治因素，但色彩并不厚重，尤其是在美國關注歐洲時，這種色彩就更因為域外權力存在的減少而顯得弱化。與此同時，地緣經濟合作開始成為地區主導趨勢，而東亞此時的經濟合作是在經濟全球化的背景下出現的，跨區域開放性的交流合作自然就成為APEC的一個主要標簽，也奠定了日后東亞新區域合作開放性原則的基礎。

威權主導的新型區域合作（1997—2008）

1997年亞洲金融危機爆發，東南亞國家意識到，小國無法單獨應對經濟全球化的風險，而規模過大的APEC并沒有成為地區國家面臨危機時的避風港，只有啟動新的地區合作層次、構筑全方位開放型的合作關系才是唯一出路。1997年12月25日，首次東盟與中日韓領導人非正式會議在馬來西亞吉隆坡舉行，標志著東亞新區域合作的正式啟動，而“10+1”和“10+3”成為彼時地區合作的主要框架。但地區合作框架在2005年12月隨著印度、澳大利亞和新西蘭的加入，出現第一次擴容，“10+6”（東亞峰會）開始成為地區合作進程中與“10+3”并行的另一個渠道，地區合作的開放性進一步彰顯。在此期間，為進一步討論發展地區共同體的合作方案，促進地區合作進程，1999年11月中日韓三國決定在“10+3”的框架內啟動中日韓峰會，“3”開始成為地區合作的另一個重要路徑。在這一階段，東盟貢獻很大，供給地區合作規范，搭建地區合作平臺。“10+X”成為地區合作的主要渠道，東盟方式被視為適合東亞地區的合作方式，東盟也借此實現了規范崛起，成為地區合作的規范中心并主導了地區合作進程。

這一階段之所以被稱為威權主導型的新區域合作，源于新區域合作進程的開啟在極大程度上離不開馬哈蒂爾、李光耀、蘇哈托等政治領導人的強力推動。其中尤以馬哈蒂爾為最。早在1990年，馬哈蒂爾就提出了構建“東亞經濟集團”的構想，開啟東亞地區合作新理念的先聲。1992年，馬哈蒂爾又提出建立包括東盟和中、日、韓在內的“東亞經濟共同體”構想，奠定了今天東亞峰會的原始輪廓。到了2000年，馬哈蒂爾則正式提出了東亞峰會的構想，并為以“10+3”為基礎構筑東亞共同體做準備。正因為如此，有人提出“培養一批立志于推動區域合作和區域一體化的人，他們是區域建設寶貴的財富”。當前東亞區域合作出現衰落，跟威權主導型的新區域合作隨著這些政治人物的離去而出現轉型不無關系。

這些政治人物所發揮的作用固然不可替代的，但如何均衡地看待這種作用，大概還需要一個宏觀的地緣背景。1973年1月《巴黎協定》簽署后，美軍從越南撤出，并大規模減少在東南亞的駐軍。1992年11月，美軍將蘇比克海軍基地和克拉克空軍基地正式移交給了菲律賓，自此，美軍在東南亞已沒有大型軍事基地，也沒有常駐作戰部隊。與此同時，美國在東南亞地區的投資急劇增加，2000年美國超過日本成為東盟最大的投資者。由此可以看出，在1997年至2000年，美國在東南亞的軍事力量大為減少，但經濟存在卻急劇增加。換言之，這一時期，地緣經濟的因素超過了地緣政治因素。此時的美國則將“幫助建立經濟增長和政治自由能蓬勃發展的安全條件”作為其“在亞洲的第一目標和首要任務”，它對東亞區域合作的態度即便不是漠不關心，也至少沒有刻意加以排斥。2001年發生的兩件事情對此后的東亞區域合作進程產生了重要影響：一是中國加入WTO，完成了融入國際經濟體系的過程，中國發展與東亞國家經濟往來的制度障礙得以消除；二是“9·11”事件的發生，恐怖主義成為美國的頭號敵人，美國也由此開始了伊拉克和阿富汗兩場曠日持久的戰爭，東亞的重要性有所下降。

2001年到2008年間，美國不是沒有意識到中國的崛起和制衡中國的必要，事實上，借反恐之機小布什政府就推行了第一次重返東亞戰略。2001年9月20日，美國防部向國會提交《四年防務評估報告》，首次將東亞太平洋沿岸地區作為美國有關鍵利益的地區。但美國第一次重返僅僅限于有限軍事力量的重返，總體上看，對于增強美國的地區力量效果并不大。一是美國此時的戰略注意力集中于伊拉克和阿富汗；二是美國軍事重返東亞也主要是為反恐服務。而中國對美國反恐予以堅定支持，中國的地區影響力也主要集中于經濟領域，并沒有威脅美國的地區軍事存在。由此可以看出，在這一時期依然是地緣經濟因素在起主導作用。需要指出的是，此時中、日和東盟圍繞地區合作主導權出現了競爭，為平衡中國在地區合作進程中的影響力，日本聯合新加坡提議將印度、澳大利亞和新西蘭接納為東亞峰會的成員，這清楚地顯示了“日本主導東亞合作的意圖”，東亞合作進程不但沒有深化反而泛化了。但這些競爭畢竟是合作路徑的競爭，并沒有改變地區地緣經濟環境的走向。

大國角力中的東亞合作（2008年至今）

2008年12月，首次“10+3”框架外的中日韓領導人會議在日本福岡舉行，“3”作為獨立于東盟之外、并與“10+3”和“10+6”平行的另一個地區合作的主渠道出現了。中日韓合作機制化意義重大，這預示著東亞區域合作進程有可能出現類似于當年歐洲區域合作發展以法德作為地區權力中心的局面。東亞區域合作向大國主導轉型還體現在三個方面：一是東亞合作的第二次擴容。隨著2011年美國和俄羅斯加入東亞峰會，東盟一手導演的地區平衡戰略終于將自己推離地區權力中心的位置，徹底淪為地區合作的“功能中心”。二是東盟內向化傾向。在地區合作擴容之后，東盟開始基于《東盟憲章》致力于構建東盟政治、經濟和社會共同體，域內大國印尼和越南的主導地位日漸顯現。三是2009年11月，美國提出擴大跨太平洋伙伴關系計劃，借助已有的TPP協議，推行自己的經濟貿易議題，全方位主導TPP談判。大國尤其是中美兩國在地區合作進程上的博弈開始了。

2008年以后，東亞地緣環境的一個根本性轉變就是地緣經濟因素雖同樣存在，但地緣政治因素顯著增強。2008年8月，北京奧運會的召開標志著中國走向世界舞臺的中心。此后中國幾乎每年跨過一個門檻的發展，更印證了中國走向國際舞臺中央的判斷：2010年中國GDP超過日本居世界第二位，2011年中國工業產值超過美國居世界第一位，2013中國貨物貿易量達到4.13萬億美元，超過美國位居世界第一。2014年IMF根據購買力平價法計算，認為美國2014年經濟規模為17.4萬億美元，中國則達到了17.6萬億美元。如何應對中國的快速崛起呢？2011年11月，奧巴馬政府宣稱要實施亞太再平衡戰略，這是美國給出的答案。這個戰略具有多重目的，但制衡中國顯然是其中的重要目標。正如前國務卿希拉里所言，美國面臨著來自中國的“前所未有”的挑戰，美國要保證21世紀在亞太地區的領導地位。由于美國的優勢在軍事安全領域，那么，美國實行再平衡戰略，顯然它所要平衡的就是自身不占據優勢的經濟領域，即努力在經濟領域采取行動，以主導東亞合作的路徑和方向，這就構成了地區競爭性凸顯的另一個層面。美國力推TPP，意在通過TPP這一制度性安排拉攏一些東南亞國家和排斥中國。一方面，美國借此可以實現分化東亞現有的經濟合作體系和擾亂地區FTA建設進程的目的；另一方面，在亞太地區構建美國主導的高規格、高標準的自由貿易區，取得對亞太地區經濟結構的主導權。從這一角度來看，美國爭奪亞太地區經濟秩序的主導權，在實踐中可分為三個環節：一是通過擴大與亞太地區國家的經濟貿易關系，使美國在經濟上與亞太國家捆綁在一起，保持美國在亞太的經濟存在；二是擾亂東亞經濟合作進程，為重啟新的地區經濟合作進程搶占先機；三是以TPP另起爐灶，主導亞太地區經濟秩序。

從中也可以看出，美國對東亞合作的一個基本態度，即美國堅持對東亞合作的直接領導，不接受任何可能排斥美國的地區安排。地緣環境由合作走向競爭，極大影響了東亞區域合作發展進程，正是在這種地緣競爭中，東亞區域合作迷失了路徑和方向。在地區小國眼中，區域合作可以作為小國聯合以增進地區福祉的舉措，因為借此可抵御全球化的風險。那么，在大國的戰略視野中，區域合作的最大價值可能是其可作為大國之間競爭的一種有用工具，因為地區合作規模越大，其經濟收益就越高，其規則的實用性與普適性就越強。雖然區域合作需要大國的推動，但在大國選擇問題上，東亞地區內的國家并不愿意以削弱與地區外國家（主要是美國）的傳統關系為代價，來專注于地區內的合作。相反，它們大都希望通過地區內的整合和地區外的聯系，獲取雙重利益。這就形成了一種地區內合作機制建設與地區外協調體制建構的兩層構架。而地區內的東亞大國包括東盟域內大國在區域合作路徑選擇和方向上又存在著競爭性分歧，在此情況下，東亞區域合作趨于混亂也就再正常不過了。

（韓愛勇，中共中央黨校國際戰略研究所助理研究員/責編張棟）