基層公共決策中的協商民主——基于杭州市上城區城鄉社區協商民主的案例研究

◎顧建軍

基層公共決策中的協商民主——基于杭州市上城區城鄉社區協商民主的案例研究

◎顧建軍

協商民主與公共決策具有一種天然的內在邏輯關聯性。作為我國基層協商民主的重要組成部分，加強城鄉社區協商民主建設，有利于提高基層公共決策的科學性和合法性。本文擬通過結合杭州市上城區城鄉協商民主的實踐，論證其在基層公共決策中的必要性和重要性。

一、城鄉協商民主與基層公共決策

協商民主是在中國共產黨領導下，人民內部各方面圍繞改革發展穩定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中開展廣泛協商，努力形成共識的重要民主形式。

協商民主與公共決策具有一種天然的內在邏輯關聯性。協商民主本身就是相關利益主體進行公開協商、對話、辯論的一種決策模式，能夠促進公共決策的的科學性、公開性和合法性。尤其是適用于基層公共決策。美國學者詹姆斯·D·費倫認為，一個團體或社區的人們在作出集體決策之前進行討論和協商，其目的包括：提供私人信息；減少或克服有限理性；推動或鼓勵一種賦予需求或需要正當化的特殊模式，有助于在團體的監督下促進決策實施的可能性；提高參與者的道德修養和知識水平；獨立于討論結果，做“正確的事情”。堅持協商于決策之前和決策之中，能夠使政策在共識基礎上獲得廣泛支持，在執行過程中得到有力推進，從而使政策本身與維護群眾利益的初衷相一致。

中共中央《關于加強社會主義協商民主建設的意見》指出，涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發生在基層。要按照協商于民、協商為民的要求，建立健全基層協商民主建設協調聯動機制，穩步開展基層協商，更好解決人民群眾的實際困難和問題，及時化解矛盾糾紛，促進社會和諧穩定。《意見》提出要發揮協商民主在基層公共決策中的作用，比如，推進鄉鎮、街道的協商要“圍繞本地城鄉規劃、工程項目、征地拆遷以及群眾反映強烈的民生問題等，組織有關方面開展協商”，“跨行政村或跨社區的重要決策事項，根據需要由鄉鎮、街道乃至縣（市、區、旗）組織開展協商”。再比如，推進企事業單位的協商中，要“積極推動由工會代表職工與企業就調整和規范勞動關系等重要決策事項進行集體協商”。這都說明，在基層公共決策中，要發揮好協商民主的重要作用。

城鄉社區協商民主是我國基層協商民主、基層群眾自治實踐的重要組成部分，也是我國民主政治建設的重要內容。2015年7月22日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強城鄉社區協商的意見》，從有效化解基層治理面臨的挑戰、維護基層廣大群眾的民主權利、促進基層民主發展的高度，進一步明確了城鄉社區協商的基本原則、目標任務、制度建設和能力提升等重點內容，從而為我國基層民主突破性發展創造了新的機會和窗口。

城鄉社區協商民主，是以城鄉社區這一社會基本單元為基礎，圍繞基層群眾共同關心的涉及群眾切身利益的重大事項，以及存在顯著分歧和沖突的公共決策問題，借助制度化、規范化、程序化的形式，通過廣泛的參與、利益表達、對話溝通，最終形成共識的民主治理形式。

我國基層城鄉社區的各種協商民主實踐，覆蓋了基層治理中的群眾自治實踐，涉及到民主決策、管理和監督等環節。特別是，城鄉社區協商民主有利于加強基層公共決策的科學性和合法性。

二、杭州市上城區城鄉協商民主實踐與基層公共決策

杭州市上城區在經濟社會發展的同時，產生出形式多樣的基層協商民主實踐。其中，城鄉社區協商民主已經成為基層社會治理中普遍使用的手段與方法之一，特別是在促進基層黨委政府科學決策中發揮了重要作用。

上城區是杭州市的中心城區所在，面積雖小，經濟總量和人均GDP都居于全市前列，2012年的GDP總量達670億元，人均GDP達20.33萬元，與世界中等發達國家水平相當。經濟的迅速發展不僅提高了人們的物質生活，也改變了人們的思想價值觀念、生活方式和政治生活態度。不同的社會階層和各個利益主體都積極謀求利益表達和政治參與的有效通道，希望將自己的意愿和訴求輸入政府決策系統。這一點在城鄉社區基層也表現得非常明顯。上城區目前的城鄉社區協商民主實踐，根據其顯現出的功能和居民參與的方式等因素，大致分為民主決策式、民主管理式、民主監督式和民主自治式四種模式。本文主要關注于城鄉社區協商民主在基層公共決策中的實踐。

1.“湖濱晴雨”工作室：拓寬公共決策的參與渠道

“湖濱晴雨”工作室成立于2009年12月，是杭州市乃至國內第一個街道（社區）層面的綜合性民主民生互動平臺，通過“一室六站兩員四報”的工作方式，讓黨員干部、社區居民、轄區企業積極參與到社會事務的管理和決策中，以各方參與、多方協商的方式解決基層社會中的一系列事務。一室即“湖濱晴雨工作室”，六站是設在六個社區的“民情氣象站”，兩員即民情預報員和民情觀察員，四報即“民情氣象一天一報、民生焦點一周一報、民生時政一月一報、民生品質一年一報”。

“湖濱晴雨”通過由12名市、區職能部門負責人和專家學者組成的民情預報員，以及由55名湖濱地區的黨代表、人大代表、政協委員、單位職工、新杭州人、社區居民等不同層面的人員組成的民情觀察員，宣傳政策、聽取民情、收集民意，為有關部門決策提供有益參考。在充分收集民意的基礎上，工作室還就民意聚集的焦點召開協商座談會，讓老百姓暢所欲言地展開討論，為科學決策奠定民意基礎。

基層的社會事務紛繁復雜，影響和諧的常常是散落在街巷里弄的小事，“湖濱晴雨”工作室為基層管理部門編織了全覆蓋的信息網絡，通過動員社區居民參與其中，大大縮小了網絡的孔眼，讓信息采集更細致更及時更少遺漏，使街道社區的民生決策更有針對性。

截止2012年底，工作室共收到社情民意、輿論信息3000余條。通過這些信息，基層管理部門能更快更準確地知民所需，解民所急。近幾年，街道、社區的很多創新項目均源自工作室所采集的民意，如湖濱老年人百味食堂、新僑飯店周邊屋頂美化、老小區美化家園、“幫一把”社區便民服務等。工作室上報的一些信息甚至得到了市有關職能部門的響應，如調整60-69周歲老年人公交優待政策、建立企業退休人員職工大學等。作為中國社科院的“全國社會心態觀測點”，“湖濱晴雨”拓寬了基層管理部門的決策入口，使決策的內容更貼近百姓的實際需要，從而使黨委和政府在“就什么而決策”的問題上讓百姓參與其中，在決策前端實現了民主。

2.民間智囊團：為民主決策注入草根智慧

南星街道水澄橋社區的民間智囊團，由社區閱歷深、威信高、腦子活、愿奉獻的居民骨干、小組長、黨員等組成。民間智囊團每月初定期召開會議，匯報交流收集的民情民意，對居民反映集中的問題展開討論、提出建議，并將結果匯報給社區，由居委會及時商討落實智囊團的好提議；社區也會就疑難問題、重大決策與智囊團成員協商，以“頭腦風暴”的方式解決民生問題。

民間智囊團將散落的民聲聚集起來，以制度化的方式與社區管理部門進行協商，是基層群眾參與民主決策的有益嘗試。成立至今，共舉辦了200多場次的協商活動，成功解決了100余件事件，通過成員收集上來的好提議，為居民辦了很多實事。

3.居民議事協商會：搭建民主決策制度化平臺

社區的自治組織性質決定了其通過社區居民共同協商解決問題的取向。在實踐中，上城區的社區除了利用社區成員代表大會、社區共建理事會、社區居民委員會等法定的社區自治組織與居民協商有關事宜外，還因地制宜地發展出了其他形式，如紫花埠社區的居民議事協商會，海月橋社區的現場聽政會，這些形式將社區的事務公開與居民的議事協商結合起來，讓居民全方位全過程地參與社區事務決策，變“為民做主”為“讓民做主”，大大提高了社區決策的民主程度，是社區民主意識和自治精神的體現。

杭州市上城區將城鄉社區協商民主鑲嵌到事關經濟、政治、文化、社會、生態文明建設的基層治理之中，通過多元主體的對話、溝通、商議等方式，了解群眾意愿和利益訴求并獲得群眾的理解與支持，拓寬基層群眾理性、合法、有序表達利益訴求的渠道，使城鄉社區協商民主成為基層公共決策普遍使用的手段與方法之一，有效地促進了城鄉社區協商民主在基層公共決策中的實踐，對于完善基層公共決策具有重要的借鑒意義。

三、切實發揮城鄉協商民主在基層公共決策中的作用

城鄉社區協商是基層群眾自治的生動實踐，是社會主義協商民主建設的重要組成部分和有效實現形式。推進城鄉社區協商，關鍵是要讓人民群眾有政策的決定感。

涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發生在基層。凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，通過各種方式、在各個層級、各個方面同群眾進行協商。積極推進權力運行公開化、規范化，讓人民群眾有提議權、決定權和監督權，讓權力在陽光下運行，切實發揮城鄉協商民主在基層公共決策中的作用。

1.明確協商內容，提高決策的目的性

要根據當地經濟社會發展實際，堅持廣泛協商，針對不同渠道、不同層次、不同地域特點，合理確定協商內容，主要包括：城鄉經濟社會發展中涉及當地居民切身利益的公共事務、公益事業；當地居民反映強烈、迫切要求解決的實際困難問題和矛盾糾紛；黨和政府的方針政策、重點工作部署在城鄉社區的落實；法律法規和政策明確要求協商的事項；各類協商主體提出協商需求的事項。

2.確定協商主體，提高決策的參與性

城鄉社區協商的主體包括：基層政府及其派出機關、村（社區）黨組織、村（居）民委員會、村（居）務監督委員會、村（居）民小組、駐村（社區）單位、社區社會組織、業主委員會、農村集體經濟組織、農民合作組織、物業服務企業和當地戶籍居民、非戶籍居民代表以及其他利益相關方。涉及行政村、社區公共事務和居民切身利益的事項，由村（社區）黨組織、村（居）民委員會牽頭，組織利益相關方進行協商。涉及兩個以上行政村、社區的重要事項，單靠某一村（社區）無法開展協商時，由鄉鎮、街道黨委（黨工委）牽頭組織開展協商。人口較多的自然村、村民小組，在村黨組織的領導下組織居民進行協商。專業性、技術性較強的事項，可以邀請相關專家學者、專業技術人員、第三方機構等進行論證評估。協商中應當重視吸納威望高、辦事公道的老黨員、老干部、群眾代表，黨代表、人大代表、政協委員，以及基層群團組織負責人、社會工作者參與。

3.拓展協商形式，提高決策的科學性

要堅持村（居）民會議、村（居）民代表會議制度，規范議事規程。結合參與主體情況和具體協商事項，可以采取村（居）民議事會、村（居）民理事會、小區協商、業主協商、村（居）民決策聽證、民主評議等形式，以民情懇談日、社區（駐村）警務室開放日、村（居）民論壇、婦女之家等為平臺，開展靈活多樣的協商活動。推進城鄉社區信息化建設，開辟社情民意網絡征集渠道，為城鄉居民搭建網絡協商平臺。

4.規范協商程序，提高決策的合法性

村（社區）黨組織、村（居）民委員會要在充分征求意見的基礎上研究提出協商議題，確定參與協商的各類主體；通過多種方式，向參與協商的各類主體提前通報協商內容和相關信息；組織開展協商，確保各類主體充分發表意見建議，形成協商意見；組織實施協商成果，向協商主體、利益相關方和居民反饋落實情況等。對于涉及面廣、關注度高的事項，要經過專題議事會、民主聽證會等程序進行協商。通過協商無法解決或存在較大爭議的問題或事項，應當提交村（居）民會議或村（居）民代表會議決定。跨村（社區）協商的協商程序，由鄉鎮、街道黨委（黨工委）研究確定。

5.運用協商成果，提高決策的執行力

要建立協商成果采納、落實和反饋機制。需要村（社區）落實的事項，村（社區）黨組織、村（居）民委員會應當及時組織實施，落實情況要在規定期限內通過村（居）務公開欄、社區刊物、村（社區）網絡論壇等渠道公開，接受群眾監督。受政府或有關部門委托的協商事項，協商結果要及時向基層政府或有關部門報告，基層政府和有關部門要認真研究吸納，并以適當方式反饋。對協商過程中持不同意見的群眾，協商組織者要及時做好解釋說明工作。協商結果違反法律法規的，基層政府應當依法糾正，并做好法治宣傳教育工作。

（顧建軍，中共中央編譯局博士后，農工黨中央宣傳部干部。本文系國家社科重大項目“健全社會主義協商民主制度研究”＜項目號：13ZZD033＞課題階段性成果之一/責編劉玉霞）