社會團體參與協商民主途徑研究

◎李熠煜 劉迅

社會團體參與協商民主途徑研究

◎李熠煜 劉迅

中共十八屆三中全會將“推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標之一，提出“構建程序合理、環節完整的協商民主體系、拓寬國家政權機關、政協組織、黨派團體、基層組織、社會組織的協調渠道。深入開展立法協商、行政協商、民主協商、參與協商、社會協商”。十八屆三中全會明確了社會團體在國家治理體系中的地位，既是對社會團體協商民主作用的認可，也是對協商民主主體的豐富與發展。

一、社會團體參與協商民主的可行性分析

社會團體是當代中國政治生活的重要組成部分，截至2014年底，全國共有社會團體31.0萬個，比上年增長7.2%。其中：工商服務業類34099個，科技研究類16923個，教育類11412個，衛生類10060個，社會服務類44630個，文化類30101個，體育類20848個，生態環境類6964個，法律類3270個，宗教類4898個，農業及農村發展類60202個，職業及從業組織類19867個，國際及其他涉外組織類516個，其他45946個（資料來源：民政部2014年《社會服務發展統計公報》）。目前，全國性社會團體近2000個，使用行政編制或事業編制的由國家財政撥款的社會團體約200個，其中政治地位特殊、社會影響廣泛的社會團體主要有全國總工會、共青團、全國婦聯等。我國學界習慣將此類社會團體稱為人民團體，這類團體由于其身份地位的特殊性，往往與中共各級黨委和政府有著密切的聯系，參政議政有更多的機會，參政議政途徑多樣，參政議政制度有保障，對此亦有大量研究成果存在，故不在本文的討論范圍中。

本文所講的社會團體，是除上述工會、共青團、婦聯等高度行政化的人民社團之外的其它社團，它們由于資金來源、人力資源、制度規范等方面的差異，在政治參與中受到諸多條件限制，如參與機會少、參與途徑有限、參與制度無保障等。

隨著社會主義民主政治的推進，社會團體參與協商民主有了更多的條件和活動空間。自由結社權是民主政治所賦予的基本權利，公民可以在法律框架內結社，因此社會團體的發展在民主政治中是被認可和受法律保護的，社會主義民主政治為社團的政治參與提供了制度安排和活動平臺。

同時，社會主義市場經濟的發展也為社會團體參與協商民主提供了基礎。隨著社會主義市場經濟發展，新的利益團體也隨之產生并朝著多元化方向發展。為了維護自身利益，有著共同利益目標的群體開始建立社會團體。涉及不同領域的社會團體應運而生，開始承擔起政府和經濟組織缺位、越位、失位方面的職責，協調和管理公共事務。

最后，協商民主價值觀念的引入為社會團體參與協商民主創造了政治文化條件。受傳統政治文化的影響，公民的政治參與度不高，對政治權力容易產生順從、依賴、從屬等心理。隨著社會主義民主政治的不斷完善，公民的民主意識、平等意識、參與意識逐漸覺醒并強化，通過組織來維護自身利益愿望迫切，協商民主價值觀念的引進為社會團體協商民主參與創造文化氛圍。

二、社會團體參與協商民主的主要途徑

社會團體通過多種渠道參與協商民主并發揮切實作用，達到政治協商效果。總的來說，我國社會團體參與協商民主的渠道主要有以下四種：

（一）通過黨政部門開設的渠道參與協商

1.參與人大、政協會議

社會團體的成員通過被推舉為人大代表、政協代表，直接參與到每年的“兩會”中，提出議案表達訴求；或者通過培養特定候選人并資助候選人成功當選代表該組織利益。同時，許多社會團體領導人還直接任職于政治機構，如人大、政協、黨委等公共部門，這些人員在代表國家進行協商會談時也能兼顧所屬社會團體，為自己代表的社會團體謀求合法利益。

2.參與聽證會

聽證會是公共部門在制定或通過涉及公民個人、法人或其他組織權益政策時，通過多樣性的制度形式，賦予利益相關人表達自身利益的權利和機會，并把這種利益表達作為決策參考的程序性安排及實踐（陳家剛，《協商民主與當代中國政治》，2009）。我國引入聽證制度，為社會組織協商參與提供了良好的平臺，成為社會團體參與協商民主的重要途徑。如2002年1月12日鐵道部舉行的“部分旅客列車車票實行政府指示價方案”聽證會，中國消費者協會在聽證會議中發揮了重要作用，對列車車票的最終定價產生了重要的影響。

3.提供政策建議及咨詢

政府在行政管理活動中不可能考慮到所有社會團體的利益，掌握與社會群體相關的所有信息。在這種情況下，社會團體可以發揮作用，為政府決策提供相關的信息。政府部門在制定或實施政策時，通常會向相關的社會團體進行意愿調查，咨詢并聽取意見建議，及時反饋信息給決策中心。政府問政于社會團體的過程實際上為社會團體參與協商民主提供了機會，尤其在環境、公共衛生、教育、社會保障等方面，社會團體能通過其掌握的有效信息向政府提供建議，并起到監督政府行為的作用。

（二）通過發揮專業特色參與社會公共事務

1.舉辦學術會議、座談會、論壇

社會團體通過邀請公共部門代表、學者、專家、利益相關者等參加學術會議、開展學術論壇，在活動中就特定社會問題進行溝通交流，表達社會團體利益訴求，提出社會治理意見建議，擴大學術影響范圍，引起政府關注。如2015年10月10日在蘭州大學召開的“政府績效管理與績效領導學術會議”，邀請了國內外著名學者、公共部門代表。出席本次會議的有美國波特蘭州立大學馬克·漢菲爾德政府學院院長RonaldTammen、日本早稻田大學公共管理研究生院副院長HisaoTsukamoto、全國政府績效管理研究會會長高小平、中央編辦督查司司長田玉萍等。會議借助學術交流平臺，解決我國政府績效管理中的遇到的新問題，對政府績效管理提出意見建議。

2.提起行政復議或訴訟

隨著法律制度的逐步完善，越來越多的社會團體運用法律武器來參與協商民主，對政府不當行政行為提起行政復議或訴訟。例如，北京大學法學院婦女法律研究與服務中心成立多年來深入研究婦女權益保障和法律援助制度；參與公益訴訟，緊抓婦女權益保障的重點、熱點、難點問題；關注高校在讀女碩士、女博士生育權問題，采取多種渠道和措施積極推動立法和政策的改革，召開法律研討會引發社會關注，推動相關部門對女性群體生育權限制性規定的改革，從立法的層面上解決了在校女碩士、女博士們的生育限制問題。

（三）通過既有資源建立不同社會團體間的協商渠道

1.調查問卷

調查問卷是科學研究的常用工具之一，社會團體之間也通過共享信息資源，引入調查問卷為參與協商實現目標服務。通過向公民發放相關議題的調查問卷，讓公民在充分了解議題的情況下參與問卷調查，從回收的有效問卷中分析得出結論，為政府行動建言獻策。問卷調查不僅可以降低社會團體的活動成本，還能產生巨大的社會影響，有時甚至可以收到意想不到的效果。如2008年上海市松江區心理咨詢協會和上海沁園心理健康咨詢中心組織開展的“大學生幸福感”調研活動，通過問卷調查的方式向松江區大學城的大學生、研究生展開調研。調查問卷主要從精力充沛、情緒穩定、人際和諧度、自我充實度以及生活滿意度五個方面考察當代大學生的幸福感，從心理學、社會學、人口學等角度出發，把社會發展需要與大學生的幸福感相結合，思考新形勢下的社會發展問題。該調查問卷的結論，對教育機構定位大學生心理、調整教學方式提供了重要參考。

2.信息分享

我國現行社會團體登記管理條例規定社會團體實行非競爭原則，即同一個行政區域內不得有兩個相同性質的社會組織。另有規定，一些社會組織不得在全國建立分支機構。因此加強社會團體之間的信息分享顯得十分必要和迫切，特別是組織目標和價值理念相近或一致的社會組織之間。社會團體之間的聯合有利于整合資源實現共享，提高社會團體參與影響力、政治參效率與效果。如2004年綠色家園等9家環境保護社團在國家林業局中國綠色時報會議室舉行了《中國西南水電開發熱的冷思考》為題的研討會，懇請有關部門向社會公布水電站開發的環境影響報告、項目設計可行性報告，科學合理評價該項目對社會經濟影響，在環保界、學術界和科學界引起了巨大反響。

（四）通過媒體等外力參與協商民主

1.新聞媒體

新聞媒體在現代公共生活中扮演重要角色，通過新聞媒體可以提高對事件的關注度。隨著我國新聞媒介的不斷發展和政府政策管制的放寬，社會團體借助媒體力量實現利益訴求成為一種有效快捷參與協商民主途徑。例如，在中國性病艾滋病防治協會倡導下，衛生部于2000年聘請著名藝術家濮存昕為艾滋病防治宣傳員；與中宣部、中共云南省委宣傳部聯合舉辦大型艾滋病防治知識宣傳活動；與多部委聯合舉辦預防艾滋病大型晚會——《中國的溫暖》，在中央電視臺第三套節目黃金時段播出，對艾滋病防御知識、對患者的偏見的消除等在全國范圍內進行宣傳，以后該協會的活動受到國務院衛生部的高度重視。

2.出版報紙、雜志、期刊

通過期刊、雜志、報紙表達社會團體訴求、影響公共輿論和政府政策是社會團體參與協商民主的一種間接途徑，是社會團體參與協商民主的重要基地和舞臺。如北京燦雨石信息咨詢中心的《社區參與行動簡訊》，主要出版社區治理的相關內容，總結社區參與協商民主經驗，已成為具有較大影響力的報刊。此外，社會團體也積極利用網絡資源，或自己，或與掛靠單位聯合創辦網站，定期通過發布社團信息、舉辦網上論壇、網上問卷調查、民意測驗等方式參與協商民主，影響政府政策。

3.國際化組織

隨著全球化的趨勢加強和我國對外開放水平的提高，一些國際團體開始進入我國。一方面，國際組織能為我國社會團體發展提供所需資金、技術、人才等；另一方面，通過與國際組織的合作，社會團體能夠發揮更大的社會影響力。如最早進入我國的福特基金會，鼓勵草根組織、非政府組織、研究中心等社會團體之間進行合作，并與社會團體在社會性別平等、關注貧窮和弱勢群體等問題上進行合作；資助北京大學法學院婦女法律研究和服務中心、北京心理危機研究與干預中心等社會團體，充分發揮社團作用，為我國社會主義建設事業服務。

三、社會團體參與協商民主存在的問題

1.缺乏制度保障

中共十八大報告中首次提出并確認社會主義協商民主概念，協商民主的各項工作制度需要在實踐中不斷總結完善。當前，我國社會團體參與政府、中共黨委、人民團體的協商工作并沒有相應的制度規定。社會團體在協商中如何提出協商議題？以什么樣的協商內容和形式參與？協商結果如何報送和使用？協商成果辦理如何反饋及保持？在這些問題上都沒有對應的制度出臺。缺乏制度的硬約束，社會團體參與協商民主的隨意性、臨時性和被動性較大。社會團體在遇到與自身利益相關的議題時，沒有制度作為活動依據，具體的協商信息不對稱。社會團體想要維權，只能通過向主管單位反映情況，寄希望于領導人影響力去解決問題，不利于社會團體發揮協商作用。

2.渠道和平臺有限

社會團體雖然作為我國協商民主的重要主體組成部分，但在政治生活實踐中參與協商民主的渠道和平臺仍然十分有限。目前，各級政府和黨委與社會團體的協商主要通過召開臨時會議或者是公開向利益相關者征求意見的方式，與人大政協的協商主要通過組織代表在“兩會”中提交議案或提案的方式，但人大、政協席位本來數量有限，社會團體所占席位更少，社會團體代表聲音弱小，得不到應有的關注。社會團體除了按國家有關章程所規定召開代表會、座談會以外，自己組織內部缺少必要的協商民主計劃和制度化規范，常態化的參與協商民主更是少見。

3.社會團體內部協商民主參與機制不健全

社會團體由于自身人力、物力、財力等方面的不足，建設水平有限，組織內部缺乏統一的工作流程，協商民主缺乏應有的保障機制，與各級黨委、政府的協商具有臨時性和被動性；社會團體主動代表民眾公共訴求，通過協商解決的問題也缺乏相關的操作程序。另外，社會團體之間沒有形成合作互惠的協商民主機制，各自為政，資源得不到最大限度的共享，缺乏團體協商合力。組織為公眾協商民主參與開辟渠道搭建平臺的工作手段和服務方式創新不足，協商民主參與的廣泛性有待開發。

四、加強社會團體參與協商民主的思考

社會團體作為公民意愿和訴求的代表者，充分發揮其協商民主的作用需要加強以下幾方面：一是通過立法形式明確社會團體的協商民主主體地位。社會團體參與協商民主缺乏制度保障，究其深層原因是主體地位不明確。中共各級黨委和政府應當積極落實十八大《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》相關規定，盡快出臺社會團體參與協商民主的詳細規章制度和實施辦法，從制度上確保其主體地位。二是拓展社會團體參與協商民主的空間。社會團體參與協商民主應該成為公共部門社會治理的補充和延伸，社會團體應當結合社會發展熱點、難點、重點問題，不斷拓展參與協商民主的空間。三是提升社會團體協商民主能力。建立健全社會團體參與協商民主機制是保障社會團體健康有序發展的基礎，此外社會團體要保持獨立性，在參與協商民主實踐中不斷總結經驗，提升參政議政能力。

（李熠煜，湘潭大學公共管理學院教授；劉迅，湘潭大學公共管理學院教師/責編劉玉霞）