健全完善基本草原保護制度

健全完善基本草原保護制度

基本草原，是指根據一定時期生態、經濟、社會可持續發展需要而確定的重點保護、不得隨意占用的草原。《草原法》明確規定，國家實行基本草原保護制度。認真梳理十多年來我國基本草原保護制度落實情況，查找影響制度落實的關鍵問題，進一步健全完善基本草原保護制度，是切實貫徹綠色發展理念，加快推進草原生態文明建設的重要舉措。

一、基本草原保護制度實施進展

（一）國家層面開展的工作

一是推動基本草原保護立法。2003年修訂后的《草原法》頒布實施，農業部立即啟動了《基本草原保護條例》（以下簡稱《條例》）的起草工作，于2004年全國草原監理會上提交第一份草稿供代表討論修改。2006年開展基本草原劃定工作試點，2008召開試點經驗交流會，2009年、2012年組織開展了兩次較為集中的《條例》起草和征求意見工作。2014年10月，汪洋副總理指示加快制定《基本草原保護條例》。國務院法制辦將《條例》列入2015年三類立法計劃。農業部將其列入立法工作規劃，多次召開會議討論修改草案文本，發函征求各省區意見，組成4個調研組，分赴8個重點省區開展立法調研。

二是出臺扶持政策，安排部署基本草原保護工作。黨中央和國務院文件中多次提出要加快基本草原劃定和管理工作。2002年、2011年國務院兩個關于加強草原保護與建設的專門文件，提出要把保護基本草原與保護耕地放在同等重要的位置，加快推進基本草原劃定和管理工作。2014年中央一號文件又提出，要把基本草原劃定當作農村改革的一項重要任務，2015年基本完成劃定工作。農業部從政策、資金、項目等多方面支持，努力推動全國基本草原保護工作。專門印發通知，要求各地依法開展基本草原保護工作，并在全國22個省、自治區、直轄市和新疆生產建設兵團確定75個縣作為劃定基本草原的試點。為使基本草原保護工作有抓手，農業部始終把基本草原劃定工作作為退牧還草、京津風沙源治理等草原重大項目立項的前提，特別是在2011年實施草原生態補助政策時，把劃定基本草原作為實施政策的硬性條件，要求必須在劃定基本草原的區域實施項目，明顯加快了全國基本草原保護工作落實步伐。

（二）各地工作開展情況

目前，全國共有16個省區開展了基本草原劃定和保護工作，共劃定基本草原面積31.1億畝，約占全國草原總面積的52%。

1.內蒙古自治區率先并系統開展基本草原保護工作。內蒙古自治區20世紀90年代就開始嘗試開展基本草原保護工作，2005年后按先易后難、循序漸進的原則分三個階段正式推進劃定工作。2005—2007年在14個牧業旗縣和1個半牧業旗縣開展基本草原劃定試點，2008—2009年在剩余的19個牧業旗縣全面推開劃定工作，2015年啟動最后一批劃定工作。目前，全區劃定基本草原8.36億畝，在全國各省區中基本草原面積居于首位。

內蒙古自治區是全國惟一一個出臺了基本草原保護專門法規的省區。1998年內蒙古制定出臺《內蒙古自治區基本草牧場保護條例》，2009年自治區啟動修訂工作，2011年正式出臺《內蒙古自治區基本草原保護條例》。新條例進一步細化了基本草原劃定范圍、程序和方法，細化嚴格了基本草原的使用管理措施，加大了對破壞基本草原行為的處罰力度。

2.一些草原補獎省區加快基本草原劃定步伐。

—5個省區基本完成劃定工作。到2015年年底，甘肅、青海、遼寧、四川、云南等5個省區將完成基本草原劃定工作。甘肅、青海、遼寧3個省區的劃定工作比較扎實，做到了地、圖相符，逐塊落地落實。其中，甘肅劃定基本草原3.83億畝，青海4.8億畝，遼寧1120萬畝。四川、云南采用以計算機軟件勾畫繪圖為主、地面抽查驗證為輔的方法，基本完成劃定工作。其中四川劃定2.13億畝，云南1.88億畝。

—3個省區正在抓緊劃定。河北、新疆、西藏3個省區近年來加大工作力度，加快了劃定工作步伐，取得了一些進展。河北劃定基本草原1132萬畝，新疆粗略估計劃定4億畝，西藏粗略估計劃定5.2億畝。

—4個補獎省區有少量工作進展。吉林上報劃定基本草原197.5萬畝，黑龍江上報1436萬畝，但同時又都認為數據不實，沒有得到地方認可。寧夏農牧廳2015年籌措200萬元準備開展全區基本草原劃定工作。山西擬將右玉縣31萬畝確權到戶草原劃為基本草原。

3.南方和中部省份開展部分試點。貴州、廣西、河南等省區通過開展草原確權和承包，推動了當地基本草原劃定工作。其中，貴州在全省確權并劃定基本草原1472萬畝；河南省在南召縣、偃師縣劃定118萬畝；廣西在龍勝縣、田林縣試點劃定基本草原14萬畝。

二、存在的突出問題

各地在開展基本草原劃定和推動基本草原保護制度落實的過程中，出現了一些普遍和共性的突出問題，總結和歸納起來主要體現在以下三個方面。

一是落實基本草原保護制度的內生動力不足。目前基本草原保護工作方面雖然取得了一定進展，但各地開展工作的動力主要來自上級的壓力，很大程度上是為了完成應付上級布置的工作任務，或為獲得國家更多的項目資金支持，迫于不得已而為之，各地積極主動劃定基本草原、落實制度的內生動力明顯不足。劃定基本草原就意味著更加嚴格的土地用途管制，不少地方政府認為必然會限制經濟發展空間，不愿甚至阻撓劃定基本草原。由于短期內看不到劃定基本草原的好處，大多數農牧民不知情、不關心、不參與，沒有劃定基本草原的主觀愿望和訴求，基本草原保護制度落實缺乏深厚的群眾基礎。

二是劃定和管理缺乏專門法規的規范指導。《草原法》規定，基本草原的保護管理辦法，由國務院制定。農業部從2003年起就開始著手起草《基本草原保護條例》，十多年來曾組織多次調研和討論，但對一些重大問題的研究力度仍然不夠，條例起草制定工作總體偏慢。除內蒙古出臺《內蒙古自治區基本草原管理條例》外，其他省區均未出臺相應配套法規。由于缺乏專門法規的規范指導，地方在推動基本草原保護制度的過程中，大家各自為政、自行其是，基本草原劃定工作組織方式、工作程序以及劃定范圍、比例等可謂五花八門、各不相同。大部分地方存在重劃定、輕管理的問題，對已劃定的基本草原缺乏嚴格的管控舉措。

三是基本草原劃定成果運用激勵不夠。大部分省區對劃定基本草原做出了部署，但在中期檢查指導、后期檢查評估等方面缺乏系統性的工作考慮和安排。農業部作為主管全國基本草原劃定和管理的單位，在工作檢查指導和評估方面也做得不夠。一些地方結合本地實際情況，完成了劃定工作任務，但對于是否符合上級要求、工作完成的好壞心中沒底。一些付出巨大努力、工作十分扎實的地方，沒有得到上級的肯定和資金政策等方面的鼓勵支持；目前尚未開展相關工作的地方，也未受到鞭策或處罰。工作干不干、干得好不好，結果沒有差別，這對落實基本草原保護制度造成了負面影響。

三、對幾個關鍵問題的分析思考

基本草原保護屬于新鮮事物，各地在探索和嘗試過程中，出現了一些認識不一、爭議較多的問題。只有把這些關鍵問題研究思考清楚，才能思想上統一，精力上集中，力度上加大。

1.關于“草原”的界定。界定“草原”的屬性、范圍和規模，是開展基本草原劃定的前提和基礎。當前對于草原的界定出現了多套數據和標準，即20世紀80年代第一次全國草地資源調查、國土二調和部分省區重新開展的省級草原資源調查結果等，組織調查的時間節點、標準體系、技術方法不同，數據差別較大。目前大部分省區草原工作仍沿用第一次草調數據，部分省區有多套數據混用的情況，東北等一些半牧區省份有運用國土二調草原數據的傾向。我們認為，由于第一次草調數據仍是當前草原部門最為權威的數據，各地特別是草原面積較大的省區應繼續沿用第一次草調數據，對于草原資源變化確實較大并經省級政府明確認可的，也可運用國土二調或其他草原數據。

2.關于“基本草原”的界定。目前，國家的相關文件尚未對基本草原的概念做出權威的定義，大家對什么是基本草原的理解各不相同。《草原法》規定了應該劃為基本草原的七種類型，大家普遍認為這七種類型過于寬泛，能夠涵蓋所有草原，幾乎找不出不應劃為基本草原的情形，應進一步細化和具體化，但如何細化、什么草原不應劃為基本草原等爭議太大，各地在部署基本草原劃定工作中，為保險起見，都基本照搬了《草原法》的七種類型規定。我們認為，基本草原的定義可以較為宏觀籠統，但范圍應該更加明確，將已承包給牧民經營使用的草原、國家草原生態工程項目區和草原補獎政策實施區，以及城鎮化擴張、工礦開發等對草原生態破壞較大的區域，優先劃為基本草原，對于地域偏遠、人煙稀少、牲畜承載壓力較小的荒漠化草原可暫不列為基本草原劃定范圍。

3.關于劃設比例。2011年《國務院關于促進牧區又好又快發展的若干意見》明確要求，各地要依法推進基本草原劃定，基本草原劃定面積達到本地草原面積的80%。當時提出這一劃設比例要求，并未做深入細致的測算和研究，主要參照了基本農田80%的劃設比例。大部分省區也做出了80%的比例要求，內蒙古規定要求達到牧區草原面積的80%，東北等一些半牧區省份要求將確權的面積或生態補獎區域劃為基本草原。有相當一部分地方認為80%的比例過高過嚴，應當寬松一點，有的認為不應事先規定比例，應按規定的類型實際劃出多少就是多少。我們認為，在較大區域范圍內還是需要規定一個比例，以對基本草原劃定工作進行宏觀指導，考慮到草原難以像耕地一樣通過占補平衡實現面積穩定，全國基本草原的比例可以放寬到70%，一些大牧區省份的比例可以達到80%，半牧區、中部和南部省份可以降到60%甚至更低。

4.關于劃定主體。目前，各地劃定基本草原的組織方式、劃定主體不盡相同，內蒙古、青海、甘肅、新疆、遼寧等5省區由當地政府組織劃定，西藏、貴州由農牧部門與國土資源部門聯合劃定，其他省區除由縣級政府公示外基本以農牧部門組織劃定為主。由政府主導組織劃定的，政府領導均比較重視，工作力度較大，各部門間工作比較協調，基本草原劃定的權威性較高。由農牧部門單獨組織劃定的，大都不扎實不徹底，權威性不夠，作用效果發揮不明顯。我們認為，劃定基本草原屬于國土空間規劃管制的重大調整，屬于政府職能，而且2011年國務院文件明確要求縣級以上地方人民政府要切實履行職責，做好本行政區域內基本草地的劃定、保護和監督管理工作，因此基本草原劃定工作必須由當地政府組織實施。

四、健全完善制度的建議

（一）加快推進基本草原保護制度落實工作。要進一步提高認識，把建立基本草原保護制度當作落實《草原法》、落實中央加快推進生態文明建設的一項重要任務，堅決落實，切實抓好。充分利用國家重視生態、推進發展方式轉變的難得機遇，出臺扶持支持政策，推進基本草原保護制度建設工作取得實質性進展。

（二）健全完善基本草原保護制度法規。認真貫徹國務院領導的指示精神，加快推進《基本草原保護條例》起草立法工作，將基本草原概念、更加明確的劃定范圍、嚴格的用途管制措施、嚴厲的處罰等重要關鍵問題寫入條例草案文本。參考借鑒內蒙古的經驗，推動草原面積較大的省區和民族區域自治地方出臺基本草原保護的地方性法規。

（三）對基本草原實行嚴格的保護和用途管制。對基本草原實施嚴格的禁牧休牧和草畜平衡制度，嚴禁開墾基本草原，征占用審核方面要更加嚴格，經濟補償標準和植被恢復費繳納標準應高于其他草原。

（四）嚴厲打擊破壞基本草原的行為。在起草制定基本草原保護法律法規的過程中，要明確對破壞基本草原、違反基本草原保護規定行為的罰則，在經濟處罰、量刑定罪上要明顯比一般草原重、嚴。加強草原監理體系建設，提升執法監督工作水平。加大案件查處力度，嚴厲打擊破壞基本草原的違法行為。（調研組成員：劉加文 楊智、衛琳、囡丁、劉帥、王冠聰、郭旭）