泔水飼喂畜禽違法現(xiàn)象的行政處罰難點

文│楊懷偉（北京市房山區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督所）

泔水飼喂畜禽違法現(xiàn)象的行政處罰難點

文│楊懷偉（北京市房山區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督所）

歷史上，用餐館、食堂的泔水喂豬和其他畜禽，因其避免浪費和降低養(yǎng)殖成本，曾經(jīng)被鼓勵而大行其道。但隨著經(jīng)濟發(fā)展和衛(wèi)生、防疫、食品安全等要求不斷提高，人們逐漸發(fā)現(xiàn)：首先，垃圾、泔水有傳播疫病的風(fēng)險，會造成人畜共患病的發(fā)生；第二，即使沒有疫病，垃圾、惡臭、蚊蠅也會污染環(huán)境；第三，餐飲垃圾在儲存、運輸過程中易出現(xiàn)霉變、發(fā)餿現(xiàn)象，毒素?fù)诫s于飼料，對畜禽的生長不利，畜禽吃下去后很容易生病，嚴(yán)重的還會造成畜禽死亡；第四，泔水對畜禽產(chǎn)品品質(zhì)也會有影響，泔水里面含的物質(zhì)復(fù)雜，有的毒素能通過食品鏈進入人體，造成食品安全問題；第五，粗制濫造的畜禽產(chǎn)品反作用于畜牧業(yè)經(jīng)濟，如同“注水肉”拖了畜牧業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的后腿。由此，垃圾、泔水飼喂畜禽被限制或禁止。

目前，限制或禁止垃圾、泔水飼喂畜禽成為社會共識，從2006年7月1日起實施的《中華人民共和國畜牧法》（簡稱《畜牧法》）明確規(guī)定，不得使用未經(jīng)高溫處理的餐館、食堂的泔水飼喂家畜。但是，如何執(zhí)法成為難點。主要是相關(guān)部門在執(zhí)法過程中，因沒有相關(guān)明確的處罰規(guī)定，具體處罰時很難操作。

一、法律法規(guī)“粗放”，有禁無罰

《畜牧法》第四十三條規(guī)定，從事畜禽養(yǎng)殖，不得有下列行為：（一）違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定和國家技術(shù)規(guī)范的強制性要求使用飼料、飼料添加劑、獸藥；（二）使用未經(jīng)高溫處理的餐館、食堂的泔水飼喂家畜；（三）在垃圾場或者使用垃圾場中的物質(zhì)飼養(yǎng)畜禽；（四）法律、行政法規(guī)和國務(wù)院畜牧獸醫(yī)行政主管部門規(guī)定的危害人和畜禽健康的其他行為。《畜牧法》第六十七條規(guī)定，違反本法第四十三條規(guī)定養(yǎng)殖畜禽的，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處罰。

但是，《畜牧法》因為各種因素，有禁無罰，執(zhí)法人員只能批評教育違法者，久而久之，看似嚴(yán)格的規(guī)定成了“法律白條”。2006年至今，將近10年，“依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處罰”一直沒有下文。

二、一線執(zhí)法羞羞答答

《畜牧法》有禁無罰，而地方上具體執(zhí)法感到執(zhí)法風(fēng)險巨大，只好“明哲保身”，放棄縫隙里執(zhí)法，以待時機。

1.執(zhí)法風(fēng)險大。以上海市為例，上海有執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人事先將泔水高溫處理后再喂豬，規(guī)避了《畜牧法》的相關(guān)規(guī)定。對此情況，執(zhí)法人員詢問了當(dāng)事人，當(dāng)事人說《畜牧法》允許經(jīng)高溫處理后的泔水喂豬，你們無權(quán)干涉。《上海市畜禽養(yǎng)殖管理辦法》是上海市人民政府令，于2010年12月20日修訂后實施，其第十三條第二款規(guī)定，畜禽養(yǎng)殖場應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定科學(xué)、合理地使用飼料和飼料添加劑。禁止使用餐廚垃圾或者食品加工過程中產(chǎn)生的動物制品廢棄物飼喂畜禽。第二十七條規(guī)定，畜禽養(yǎng)殖場使用餐廚垃圾或者食品加工過程中產(chǎn)生的動物制品廢棄物飼喂畜禽的，由市和區(qū)（縣）農(nóng)業(yè)行政管理部門委托獸藥飼料監(jiān)督部門予以警告，并責(zé)令改正；對拒不改正的，處以2000元以上2萬元以下的罰款。

上海市有關(guān)執(zhí)法人員認(rèn)為，從《畜牧法》的角度分析，即使當(dāng)事人違法，也不能按照《上海市畜禽養(yǎng)殖管理辦法》處罰。因為《畜牧法》第六十七條規(guī)定，違法使用未經(jīng)高溫處理的泔水喂豬，“依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處罰”，而《上海市畜禽養(yǎng)殖管理辦法》只是地方規(guī)章，不是法律也不是行政法規(guī)。更何況當(dāng)事人現(xiàn)在使用經(jīng)高溫處理的泔水喂豬。在執(zhí)法過程中，確實存在了和上位法相抵觸的現(xiàn)象。如果法院依法判案。《行政訴訟法》規(guī)定，法院判案“依照法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)”，而只“參照規(guī)章”，在判決時應(yīng)該按照《畜牧法》的規(guī)定來判決，而不可能按照地方規(guī)章來判決。因此，執(zhí)法人員感到執(zhí)法風(fēng)險大。

2.舊有依據(jù)被廢止。在北京市，有關(guān)執(zhí)法人員對于當(dāng)事人用垃圾、泔水飼喂畜禽行為處理的依據(jù)是更有法律效率的地方性法規(guī)。原《北京市實施〈中華人民共和國動物防疫法〉辦法》第四十八條規(guī)定：違反本辦法第十四條第二款、第二十三條規(guī)定，有下列行為之一的，由動物防疫監(jiān)督機構(gòu)責(zé)令改正，并處1000元以上5000元以下的罰款：……（二）使用飯店、賓館、餐廳、食堂產(chǎn)生的未經(jīng)無害化處理的餐廚垃圾飼喂動物的。

在北京，近10年，執(zhí)法處罰垃圾、泔水飼喂畜禽都是依據(jù)該“四十八條”，但是，2014年10月1日，《北京市實施〈中華人民共和國動物防疫法〉辦法》被廢止，而于2014年10月1日起施行的《北京市動物防疫條例》取消了有關(guān)餐廚垃圾飼喂動物的規(guī)定。如此，重新回到《畜牧法》沒有配套著落的局面。

三、亟待相關(guān)法規(guī)下文

垃圾、泔水飼喂畜禽違反了《畜牧法》第四十三條第二項規(guī)定的，按照第六十七條規(guī)定依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處罰。那么，在目前的情況下，只能按照國務(wù)院的《飼料和飼料添加劑管理條例》來處罰，但也極其牽強，因為無論舊的還是新修訂的《飼料和飼料添加劑管理條例》，都沒有對“垃圾、泔水飼喂畜禽”的問題加以明文規(guī)定，如果產(chǎn)生糾紛，執(zhí)法會陷入尷尬。如果產(chǎn)生訴訟，執(zhí)法將面臨敗局。

我們研究發(fā)現(xiàn)，有可能涉及“垃圾、泔水飼喂畜禽”問題的，一是“使用自行配制的飼料”，一是“使用限制使用的物質(zhì)養(yǎng)殖動物”。因為事實上，“垃圾、泔水飼喂畜禽”是把垃圾、泔水作為飼料使用的，或者作為一種“限制使用的物質(zhì)”飼喂動物。因此，《飼料和飼料添加劑管理條例》可以對此進行說明。

2012年5月1日起施行的新修訂《飼料和飼料添加劑管理條例》第二十五條規(guī)定，養(yǎng)殖者應(yīng)當(dāng)按照產(chǎn)品使用說明和注意事項使用飼料。在飼料或者動物飲用水中添加飼料添加劑的，應(yīng)當(dāng)符合飼料添加劑使用說明和注意事項的要求，遵守國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門制定的飼料添加劑安全使用規(guī)范。養(yǎng)殖者使用自行配制的飼料的，應(yīng)當(dāng)遵守國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門制定的自行配制飼料使用規(guī)范，并不得對外提供自行配制的飼料。使用限制使用的物質(zhì)養(yǎng)殖動物的，應(yīng)當(dāng)遵守國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門的限制性規(guī)定。禁止在飼料、動物飲用水中添加國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門公布禁用的物質(zhì)以及對人體具有直接或者潛在危害的其他物質(zhì)，或者直接使用上述物質(zhì)養(yǎng)殖動物。禁止在反芻動物飼料中添加乳和乳制品以外的動物源性成分。

第四十七條規(guī)定，養(yǎng)殖者有下列行為之一的，由縣級人民政府飼料管理部門沒收違法使用的產(chǎn)品和非法添加物質(zhì)，對單位處1萬元以上5萬元以下罰款，對個人處5000元以下罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：……（五）使用自行配制的飼料，不遵守國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門制定的自行配制飼料使用規(guī)范的；（六）使用限制使用的物質(zhì)養(yǎng)殖動物，不遵守國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門的限制性規(guī)定的。

然而，2012年5月1日至今，對“使用自行配制的飼料”和“使用限制使用的物質(zhì)養(yǎng)殖動物”還沒有出臺具體規(guī)定，執(zhí)法又陷入了困局。畢竟，我們不能想當(dāng)然的認(rèn)為垃圾、泔水飼喂畜禽屬于“使用自行配制的飼料”或者“使用限制使用的物質(zhì)養(yǎng)殖動物”。

四、法律、行政法規(guī)以及配套應(yīng)該勇于擔(dān)當(dāng)

建議早日徹底解決對此問題《畜牧法》沒有配套著落的局面。因此，國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門制定《自行配制飼料使用規(guī)范》和《限制使用的物質(zhì)養(yǎng)殖動物的規(guī)定》非常必要和急迫。

世易時移，變法宜矣。社會客觀情況不斷發(fā)展變化，法的內(nèi)容也需要不斷充實、更新，建議制定《高溫處理的餐館、食堂的泔水飼喂家畜規(guī)范》《自行配制飼料使用規(guī)范》和《限制使用的物質(zhì)養(yǎng)殖動物的規(guī)定》等相關(guān)配套法規(guī)，從時間上講，越快越好，從社會治理上講，越精細(xì)越好，從執(zhí)法操作上講，越實用越好。