我國高校的被行政化、自行政化與去行政化

呂 紅，畢紅靜

（長春工業大學 人文學院，吉林 長春 130012）

企業以生產的高效率和利益最大化為價值目標，高校以知識的傳播與創新為價值追求，如同企業的價值實現必須遵循市場規律一樣，高等教育的發展也必須遵循辦學規律和學術成長規律。隨著社會主義現代化事業不斷發展和高等教育改革的逐步深化，高校的“行政化”及如何“去行政化”逐漸被各界重視并熱議。

所謂高校“行政化”，是指將大學作為國家行政體制的一部分，政府以行政管理方式將其作為行政組織機構加以管理，高校自身又以官僚科層制的行政管理體制管理大學內部各項事務的高校管理體制。高校現行的管理體制具有雙重“行政化”的特點，即“被行政化”與“自行政化”。現有的研究沒有厘清高校“去行政化”改革的實質，研究視角比較單一，沒有抓住問題的癥結所在，缺乏在理論層面上的進一步探析。因此，只有厘清高校的“行政化”之弊并在此基礎上找出“去行政化”之路，我國高校才能恢復作為學術性單位的獨特屬性，按照人才培養規律和學術成長規律自主辦學。而高校“去行政化”改革是構建現代大學制度的必要前提。

一、高校的“被行政化”及其危害

高校“被行政化”是指高校需得接受的上級行政機關對高校的行政化管理。在計劃經濟體制下，高校不完全是真正意義上的現代大學，而是行政體系在高等教育系統的延伸，學校管理受政府的行政化制約，在一定程度上喪失了獨立性和辦學自主權。高校由國家舉辦并歸口教育主管部門管理，高校的設立、經費來源、專業設置、招生計劃、教育教學活動、科學研究、畢業生分配、教育評價、干部任免、校長任用、后勤服務等，都必須遵循國家的計劃指令。特別是高校領導的選拔權、任命權、考核權逐步集中在黨政機關手中，進一步強化了政府與高校的行政隸屬關系。究其原因，我國大學從建立之初，就作為政府部門的一個分支機構，被當成準政府部門來看待，行政權力在高校內部根深蒂固。再有，我國高校隸屬于教育主管部門，自然要受到教育主管部門對其內部事務的介入和干預，直接導致部分學術自主權無法落到實處。

高校現行的“行政化”管理體制，在一定程度上已無法適應社會主義市場經濟快速發展對多層次人才的迫切需求，也阻礙了高校自身的發展，其弊端日漸顯露。

（一）高校淪為行政附屬，自主辦學有名無實

高校現行管理體制的突出問題是政府以行政命令干預大學事務，甚至對高校的人才培養、學科建設和科學研究等學術事務的決策權利也加以干涉，高校逐漸淪為政府行政的附屬，部分學術事務和學術活動被置于政府的管控之下。

現代大學制度的核心是自主辦學。我國《教育法》明確規定了大學擁有的各項自主權：自主招生、自主設置學科專業、自主實施教學、自主開展科學研究、自主開展對外交流、自主確立機構設置與人員配置、自主管理和使用財產等。然而在現實中，這些自主權不僅沒有完全落到實處，而且上級行政機關開始干涉原本屬于高校的一些自主權力，比如學科專業設置、專業人才聘用、經費使用等。即使在改革開放30多年的今天，一些高校仍然堅守著政府舉辦、計劃調控、封閉辦學、統一管理的運行體制，仍然沒有完全擺脫計劃思維的桎梏，自主辦學并未落到實處。

（二）行政緊握各項權力，教學科研為政是從

在高校“被行政化”的過程中，管理活動既是手段也是目的，并取代學術活動成為大學的核心，以至于學校的運作均以行政權力為主導。高校的領導任用、人才引進、職稱評定、經費使用、物資采購、科研項目、本科及研究生招生、學科設置等都由上級行政機關掌握，教學科研工作只能圍繞上級行政部門下達的要求和指南開展，校院在學科建設、人才培養和科技創新中的主動性、積極性和創造性無法有效發揮。

由于行政權掌握著人、財、物等資源的配置權，高校最重要的教學、科研活動均不能按照其自身規律自主進行。政府在對高校施以行政管理的同時，還握有政府撥款、專項資金和研究資助等資源配置權力，形成了學校工作以政府行政機關為中心的校務運行格局。過度的行政干預不僅造成部分高校的教學活動與教育規律相脫節，科研活動與社會需要相脫節，而且催生出經費申請、評優評獎、研究項目、課程建設等學術事務都不同程度地存在著權錢交易的亂象，學術氛圍遭到破壞。

（三）行政化導致同質化，千校一面，萬生一孔

現有體制下的高等教育體制按照政府行政權力模式運行，在一定程度上，政府為其統一招生、制定統一的人才培養規格以及統一的評估評價標準。行政機關長期代位甚至越位管理，使大學逐漸喪失了辦學的主觀能動性，傳統優勢難以發揮發展，部分高校逐漸喪失了原有的傳統、優勢、活力和特色。大學日趨雷同化，致使今天的大學千校一面、萬生一孔，無法滿足社會對人才的多元化需求。

“行政化”使得部分高校難以形成自身發展的特色，各個高校間的差異性淡化，由差異共生而形成的高校生態結構將會遭到破壞，一個模式教育，一個規格育人，長此以往后果必將是成果多多價值寥寥。高等教育的生態化發展既是社會人才多樣化的客觀要求，也是高等教育與社會多樣化需求相適應的必然結果。只有在不同層次、不同水平、不同類型的高校間的相互競爭、相互補充和對社會不同需求的適應中，各高校才能逐漸找到自己在整個大學生態中的生態位，進而進化發展出對所處生態位具有獨特適應性的特色優勢，高等教育系統才能呈現出差異化適應、多樣化共生、生態化共榮的健康狀態。惟有如此，高校和高等教育體系才能健康發展，才能培養和創造出滿足社會多樣化需要的各類人才、各種理論和各色技術。

二、高校的“自行政化”及其弊端

為應對管理體制上的“被行政化”，高校內部的行政部門體系也逐步參照政府機構的組織管理體系建構起來，以便更順暢地落實上級行政部門的行政部署和進行內部行政管理。這種高校對自身管理體制的行政化調整即是所謂的“自行政化”，主要指的是高校內部管理的“官本位”問題。不難看出，高校的“被行政化”是其“自行政化”的重要原因。由于高校人事管理、資源分配、校長任命等都受控于政府的行政管理部門，高校的“自行政化”已經成為“被行政化”的一種深入和延伸，政府與學校、學校與老師之間已經成為一個層級分明的行政鏈條，而學術權力作為大學辦學的主要力量卻被置于鏈條之外，其自主權受到行政權力的制約，在一定程度上成為行政泛化的犧牲品。

（一）行政崗位有權有利，博士教授趨之若鶩

政府行政權力的強勢帶來的是高校內部行政權力的強勢，高校“行政化”使得本該由學術人員享有的學術事務決定權逐漸被行政人員所掌握，學術事務的決策方式或議事規則也被“行政化”了，即用行政權力和行政方式來處理學術事務。如此，高校內部的行政部門既擁有代位行使上級主管機關的行政管理權力，又擁有對教學、科研等活動的運行管理權、資源配置權和績效考評權。日益膨脹的行政權力不斷排擠“學術權力”，像專業人才的聘用、職稱的晉升、教學要求和水平評價、研究的學術價值認定等典型的學術權力也逐步被行政權力所侵蝕。行政權力無孔不入，學術權力難于獨立存在。

在行政化的高校里，多是按官階定地位、定待遇，而且行政權力可以壟斷和截留校內外資源，這便催生了“學者謀官”及“教研優則仕”的價值追求。多數走上行政崗位的學者試圖利用掌握的資源以圖“官謀學術”，依靠其行政關系和行政權力，成為學科帶頭人、拿到更多的研究項目和獲得更高的學術地位，而更高的學術地位能夠換來更大的行政權力和更重要、更多的研究項目資助，形成惡性循環。行政權力對學術的影響是如此重要，致使那些學術型的教授也難抵誘惑而對行政權力趨之若鶩，某高校的一個副處級行政崗位竟然有3位教授和4位副教授參與競聘，高校學者對行政權力的渴求由此可見一斑。

（二）機構重疊，政出多門，教研部門疲于應付

伴隨大學辦學規模的擴張和行政化程度的深入，我國高校的行政機構越來越臃腫、重疊。大學內部不斷地新設或拆分出新的行政機構，如某一所地方大學的教務處，在幾年時間里就演變成為教務處、教學檢查中心、學科辦、教師發展中心和督導辦5個處級行政機構，原本由教務處管理的教學工作現在由5個處級行政機構共同管理。機構重疊不僅致使高校行政人員占比過大，行政負擔過重和效率低下，更大危害在于政出多門，各種檢查、評比、驗收、競賽、評估、達標、研討、觀摩、總結、匯報等一朝三令，讓基層教學研究單位疲于應付，難以踏踏實實地做好本該做好的教學科研工作，也漸漸消磨掉了對于工作的積極性、主動性和創造性，導致人才培養的低質量。

（三）行政難合教育規律，高校業績日趨庸俗

行政權力不斷侵蝕、擠壓學術權力，高校的教授委員會、學術委員會和教職工代表大會難有作為，其結果是大學的學術創新能力、學術精神及教師的自主性和積極性的下降，教育家在大學中的作用日漸衰微。行政化的結果致使對高校辦學業績的考核評價也趨于行政化，“高大尚”即更高的辦學層次與行政級別、更大的辦學規模和更時尚現代的校園面貌，既是上級考核業績的要點，也成為多數高校發展的目標追求。

因此，高校領導大多熱衷于學校升級，熱衷于擴大學校規模，熱衷于遷址新建，而不是將精力和資源用于內涵發展和提升培養質量上。這種盲目的外延擴張，不僅讓大學越來越喪失了大學的內涵，也助長了高校的浮躁攀比之風。此風之下的學術研究和成果評價必然變味：論文論篇而不論建樹、著作論本而不論內涵、項目論錢而不論創新。為了多出快出“成果”而成名獲利，有人忙于編造數據拼湊論文，有人急于東抄西摘撰寫著作，更多的人則去跑項目而不是做項目，因為拿到項目是名利雙收！不難想象，一個被行政化的、行政化的、官本位的、功利化的、浮夸浮躁的大學，根本無法營造出“獨立思考、自由表達”的學術氛圍，難以培養出有理想、有思想、有知識、有品格、有擔當的現代人才。

三、高校的“去行政化”之路

“被行政化”令高校按照教育和學術規律自主辦學的空間越來越小，“自行政化”使追求大學精神和學術創新的不俗人才越來越被邊緣化。高校“去行政化”改革、建構現代大學制度勢在必行。“去行政化”并不只是一個單純的教育改革問題，而是涉及到現有體制的革新問題。根據“去行政化”改革的實質，我們可以從以下幾個關鍵問題入手：

（一）解除外部行政束縛，確立高校法人地位

“被行政化”是高校“行政化”的主要根源，因此高校“去行政化”改革必須從解除外部行政束縛開始。教育家比行政官員更諳教育規律，教師更懂教學之道，教授更有研究能力，應還權于高校，讓高校按照教育規律和學術規律自主辦學。第一，要還高校用人權。應取消高校的行政級別，調整現行的高校主要領導任用制度，變上級機關“委任制”為“自選備案制”，即民主選任報上級備案。權力只對權力來源負責，高校民主選出的領導人，對學校更有感情，更了解學校的實際情況，因而也更能夠對教職員工和學校發展負起責任。第二，要規范高校撥款制度。政府對高校的撥款方式缺乏法制化和制度化規范，撥款的數量、方式和時間都存在一定的隨意性，高校為爭取這種撥款也需要大費周章。其實政府只是社會公共財富的管理者和依法分配者，教育撥款是全體納稅人納稅形成的公共財政資金依法分配給公共教育的那部分，依法按時足額撥付是政府的責任而不是權力。第三，要還高校自主招生權。高校自主招生權的癥結在于改革開放之初得以恢復的全國統一高考制度，這種“現代科舉”制度已經成為中國教育諸多病癥的病灶和現代高校發展的桎梏。統一高考和統一錄取令各高校的傳統和特色漸失。因此，要根據高校發展的特色逐步建立更合理的高考和錄取制度。

雖然《高等教育法》規定高校自批準設立之日起取得法人資格，但我國高校的法人資格卻未能完全落到實處。“法人化”是高校實現自主辦學的邏輯前提，只有高校成為真正獨立的事業法人組織，才能建立起以“校董事會＋校長負責制”為核心的現代大學治理結構。在現代大學治理體系中，校董事會由利益相關者：政黨、政府、出資人、教師、學生及社會公眾代表等組成，承擔學校的戰略規劃、制度建設和管理團隊的任命等責任，以校長為首的管理團隊則負責學校的日常運營管理，校董事會對學校發展負責，校長為首的管理團隊對校董事會負責。只有真正成為“事業法人”并建立起現代大學治理結構，高校才能實現自主辦學和特色發展，才能肩負起時代賦予高等教育的歷史使命。

（二）取消級別，撤并機構，行政服務教學、科研

大學的核心任務是通過知識傳承與知識創新來實現育人的目的。知識傳承主要通過教學來實現，知識創新則要通過研究探索來實現，因此，大學必須以教學和科研為中心，才能完成知識傳承和知識創新的核心任務。現行的以行政指揮為中心的高校運行體制已經遠離了高等教育本質要求，高校的“去行政化”還需要在行政理念、機構設置和服務功能等方面作出重大的適應性調整。

首先，要轉變高校行政理念，明確高校行政的意義所在。高校行政存在的意義是服務于知識傳承與知識創新，即高校的行政工作必須服從服務于教學和科研活動。因此，高校行政尚需轉變理念，圍繞教學與科研中心設置機構和設定功能，摒棄“官本位”和行政即權力的陳舊理念，真正地將行政管理轉變為真心的行政服務。其次，要取消高校行政機構的行政級別，精簡撤并機構，提高服務效能。高校內部“去行政化”的核心是消除行政機構和行政權力過度膨脹的內在動力。取消高校行政機構的行政級別，恢復高校的學術本位和教學科研的中心地位，讓高校行政機構不再擁有決定的權力而只有服務的義務，這樣才能做到精簡撤并機構并避免再度膨脹，糾正高校普遍存在的行政機構橫向多門設置、縱向多層覆蓋的重疊臃腫的亂象。第三，建立健全與現代大學制度相適應的高校行政服務機構。高校過度“行政化”主要體現在管理部門過多和管理層級過多，因此，“去行政化”在操作上就是要合并機構和減少層級，建立并逐步健全“大部”制和“總長”負責制，即精簡撤并高校現有行政機構，組建包括總務部、教務部、學務部、研究部和政務部等幾個高效能行政機構，由現任的副校級領導出任各部“總長”，各部“總長”直接領導相關事務并對校長負責，校長對校黨委、董事會或教代會負責。只有轉變觀念和簡政精兵，高校行政才能樹立服務意識和具有服務效能，才能更好服務于教學科研中心工作。

（三）完善高校黨政關系，健全現代大學制度

黨委領導下的校長負責制，是我國公立高等院校法定的核心治理結構。高校黨委領導的主要內涵是政治領導、思想領導和組織領導，即貫徹黨的路線、方針、政策，思想引領和思想政治教育，黨組織和高校機構組織建設及人事安排等。黨委領導的實質意義在于發揮保障作用，即保障高校正確的辦學方向，保障黨的路線、方針、政策和學校發展規劃的貫徹落實，保障行政權力和學術權力在學校運行中正常發揮作用。因此，黨委和黨委書記不能以“加強黨的領導”之名越權干預行政事務和學術事務。

為了更好地發揮體制優勢和規避問題，公立高校可令一人雙兼校長、書記職務，因為90%以上的公立高校校長都是共產黨員，他們的黨性和品德應該能夠成為合格的黨委書記；同樣，絕大多數高校黨委書記都是熟悉教育工作的教育家，他們的學識和能力也應該能夠成為合格的大學校長。書記、校長一人雙兼可使其成為黨政交集，能更有效地將黨政力量聚集為合力：作為校長，他自然會對學校事業發展負責，聘任各路專家管理各項事務，真正實現專家治校；作為書記，他必然會對黨的教育事業負責，貫徹落實黨的路線、方針、政策，把握正確的辦學方向。書記、校長一人雙兼完全符合黨委領導下的校長負責制的體制要求，又能有效避免黨政主官間產生矛盾，因此能夠更有效地保證各項工作的平穩開展和學校整體的快速發展。健全有中國特色的現代大學制度，還需要建立健全教授對學科建設、教育教學、學術研究、學術評價和學術發展等行使學術權力的制度體系，同時建立健全師生員工參與高校民主管理和民主監督的體制機制。

總之，在我國高校過度“行政化”的現實情況下，“去行政化”改革可謂是建立現代大學制度的前提。高校“去行政化”改革首先是要解除“被行政化”的外部行政束縛，確立高校法人地位，真正實現高校的自主辦學；取消高校和高校內部行政機構的行政級別，鏟除高校“官本位”存在的土壤和“自行政化”的內生動力，撤并精簡現有行政機構，變行政管理為行政服務，實現高校行政體系的高效能和高效率；同時建立健全教授治學制度、民主管理和民主監督制度。唯有如此，我國高校才能夠逐步形成“高校法人，辦學自主，教授治學，專家治校，黨委保障、行政服務，各具特色、差異發展”的現代化、生態化整體發展的新格局，滿足國家未來發展對各類人才，特別是對創新型人才的培養需要。

［1］姜鳳萍、尹麗娜：《大學“去行政化”的理性審視》，《東北師大學報》（哲學社會科學版）2013年第2期，第181－184頁。

［2］王長樂：《人學“去行政化”爭論的辨析》，《教育發展研究》2010年第9期，第33頁。

［3］張宏喜、汪元宏：《大學“去行政化”——基于高等教育系統的整體思考》，《研究生教育研究》2013年第4期，第26－30頁。

［4］劉獻君：《正確認識和處理學術權力與行政權力的關系》，《中國高等教育》2012年第13期，第31頁。

［5］畢憲順：《權力整合與體制創新——中國高等學校內部管理體制改革研究》，北京：教育科學出版社，2005年。