人民信訪制度的創新思考

曹文飛

摘要：作為中國特色社會主義具體政治制度，人民信訪制度對人民群眾實現政治參與、表達權利訴求、參與社會事務管理和維護社會穩定等發揮重要作用。隨著經濟社會轉型的發展和人們維權意識的提高，信訪制度遭遇了一系列的問題。探索信訪制度創新的路徑，破解信訪困境，對于構建社會主義和諧社會具有重要的意義。

關鍵詞：信訪制度；創新；改革

中圖分類號：D609.9 文獻標志碼：A 文章編號：1674-9324（2015）10-0056-02

作為中國特色社會主義具體政治制度，信訪制度在促進人民群眾參與國家和社會事務的管理，實現同黨和政府的良性溝通，表達自身的利益訴求，維護社會的和諧穩定等方面做出了不可磨滅的貢獻。近年來，人民信訪制度遭遇了一系列的危機和挑戰：全國信訪總量連續大幅度上升的局面雖然得以控制，但信訪事件依然頻繁發生，高位運行；信訪人群結構呈多元化，以經濟利益為核心，訴求范圍不斷擴大；信訪行為非理性化日益突出，上訪形式趨于激烈，對抗性矛盾不斷增加；信訪事件處理呈現復雜性，多種矛盾交織，敏感時期非正常上訪突出。信訪問題的產生，一方面是由于我國隨著社會轉型而引發的各類矛盾的增加以及公民權利意識的不斷提高，大量的矛盾反映到信訪中來。另一方面人民信訪制度本身也存在一定的缺陷，需要進行改革創新。

一、信訪制度存在的問題

信訪機構缺乏系統性。新中國成立以來，作為國家機構的重要組成部分，信訪機構的設置也歷經多次調整，總體上來看，信訪機構在我國各類機構中數量最為龐大繁多。從中央到地方，各級黨委、人大、政府、法院和檢察院及相關職能部門都設有信訪機構。但部門相互之間沒有隸屬關系，缺少權威性的統一歸口管理及領導機構，整個系統缺乏協調。因此，在處理信訪事項的過程中，中央各部門和地方政府的職責沒有一個系統科學的標準，相互之間缺乏有效制衡，內在溝通不暢，信息共享不明。根據屬地管理、分級負責的信訪工作原則，屬于下一級部門處理的信訪問題，上級信訪部門接訪后不直接處理，而是以轉辦的形式直接交給下級，并告知信訪人受理情況和責任部門，之后以書面審查的方式進行處理結果的反饋。在面對原因復雜，需要跨部門、跨地區協同處理的復雜信訪事項時，往往導致信訪事項受理及處理主體不明，要么重復受理，要么信訪案件在不同層級、不同地區、不同機構間來回轉辦，最后相互推諉、流于形式，使得大量的信訪問題得不到有效的解決，也造成信訪資源閑置和浪費。信訪制度功能的扭曲錯位。人民信訪制度作為一項具有中國特色的民主制度設計，主要具有政治參與功能、權利監督功能、匯聚民意功能、權利救濟功能、化解矛盾、穩定社會功能。按照設計的初衷，前三項為信訪制度的基本功能。但在信訪實踐過程中，信訪制度的功能被極大地扭曲錯位。由于缺乏有組織的動員，政治參與和匯聚民意功能極大的弱化；權利監督功能實效單一，只體現在舉報貪污腐敗的案件以及提供相關線索方面；原本只作為輔助和補充的權利救濟功能則過度擴張，成為信訪制度的頭號任務和最主要的功能。這種局面一方面是由于司法部門的腐敗以及信訪的低成本、高收益，使得大量的上訪人將信訪作為優先的救濟方式，甚至將信訪的救濟功能凌駕于司法救濟之上，作為維權的最后一根稻草，出現了“信訪不信法”的怪象，也反過來在潛移默化中削弱了司法的權威性。另一方面，信訪部門責重權輕，信訪的辦理主要通過轉辦的方式實現，并無直接處理相關問題的職權和能力，上訪者對信訪制度的過度依賴和過高期望遠遠超出了信訪制度應該和能夠承受的程度。信訪制度機制建設存在缺陷。一是信訪處理程序隨意性較強。在信訪事項辦理過程中，受理、答復的隨意性都比較強，程序性、技術性要求低，往往出現答非所問、多問少答、能不答就不答的情況。二是信訪成果評價體系較片面。在“穩定壓倒一切”的信條下，政府通過建立信訪工作領導責任制、信訪責任追究制、領導包案、領導接訪等方式，加強對信訪矛盾的化解力度。這些措施對領導處理、協調、督查，提高信訪問題解決效率具有一定的成效。然而科學和客觀的信訪工作責任指標體系的缺乏，量化考核和一票否決制的高壓，迫使政府領導人走向信訪工作的第一線，導致了信訪人通過直接走訪主要領導人，而不是通過法定程序來解決信訪問題的社會心理，進一步加劇了信訪制度中的人治色彩。同時也促使領導人過于關注硬性指標，從而導致了大量的截訪、銷號，甚至對信訪人進行拘留、判刑，使信訪制度偏離了預定軌道，進入表面指標下降、實際矛盾激化的惡性循環。三是信訪行為缺乏有效的界定和制約手段。《信訪條例》第二十條規定了五種信訪人不得有的行為，以維護正常的信訪秩序。但在實際操作中，尺度難以掌握，相銜接的法律法規在實際操作中寬嚴難以界定，使信訪制度的嚴肅性和法制性受到削弱。

二、信訪制度創新的途徑

加強信訪機制科學化水平建設，實行聯合接訪制度，增加信訪工作各部門的協調性和解決信訪問題的實效性。信訪機制的科學化就是以事實為依據，尊重信訪工作的內在規律，研究新情況、解決新問題、創造新經驗，以科學制度保障信訪工作、以科學方法推進信訪工作。《關于創新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》指出：“完善聯合接訪運行方式。按照一站式接待、一條龍辦理、一攬子解決的要求，在市、縣兩級全部實行聯合接訪，減少群眾信訪成本，提高工作效率。加強對進駐聯合接訪場所責任部門的動態管理，做到信訪問題突出的責任部門及時進駐，信訪問題明顯減少的責任部門有序退出；推行律師參與接訪、心理咨詢疏導和專業社會工作服務等第三方介入的方法，促進問題解決。”建立一套完善的聯合接訪機制，形成處理信訪矛盾的長效機制，能有效促進信訪各責任部門規范辦理信訪事項，及時溝通、互相配合、各盡其能，同時與其他有利于信訪工作開展和信訪問題解決的社會力量匯聚在一起，最終形成合力，增加信訪工作的實效性，促進信訪問題得到及時有效的妥善解決，從而避免各部門各自為政，重復受理或誰也不理、相互“踢皮球”，浪費信訪資源的情況。促進信訪制度機制規范化發展，完善涉法涉訴的信訪制度，緩解信訪制度過度擴張的權利救濟功能，減少信訪事件向上靠攏的非正常訪。對于依法屬于人民法院、人民檢察院、公安部門和司法行政部門處理的涉法涉訴信訪案件，信訪接待人應將信訪事件依法納入法律規定程序和本部門工作要求之中，按照法律規定合理合法地處理矛盾，而不是以領導批示的方式來處理信訪案件。這樣既不損害信訪人的正常權利，真正做到有法可依、有據可查，在一定程度上減輕了信訪制度的人治色彩。而越級上訪是群眾來訪的一種特殊現象，是信訪活動無序性的明顯表現，也是當前我國信訪工作中的一個焦點和難點問題，屬于對經濟社會發展較強破壞的一個消極因素。對此，國家信訪局印發的《關于進一步規范信訪事項受理辦理程序引導來訪人依法逐級走訪的辦法》明確規定：“對跨越本級和上一級機關提出的來訪事項，上級機關不予受理，并引導來訪人以書面或走訪形式向依法有權處理的機關提出，同時將相關情況及時通報下級有關機關；在依法有權處理的本級或者上一級機關中，首先收到的機關先行受理，不得推諉。”《辦法》規定不再受理越級上訪，是信訪機制規范發展的表現，有利于群眾在近距離、短時間、多途徑、低成本的情況下表達訴求，將大量的信訪隱患、初信初訪和反映的“難點”、“熱點”問題解決到基層，處理在萌芽狀態，減輕上級信訪機構以及中央的信訪壓力，維護社會的和諧穩定。這是信訪制度發展的一大進步。加強信訪機制信息化建設，構建全國性的網上信訪受理平臺，進一步暢通信訪渠道，促進信訪工作有效運行。信訪機制的信息化是指利用信息技術，構建信訪信息平臺，實現信訪信息的共享。黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要改革信訪工作制度，實行網上受理信訪制度，健全及時就地解決群眾合理訴求機制。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于創新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》也強調要實行網上受理信訪制度，大力推行陽光信訪，全面推進信訪信息化建設，建立網下辦理、網上流轉的群眾信訪事項辦理程序，實現辦理過程和結果可查詢、可跟蹤、可督辦、可評價，增強透明度和公正性。我們所處的時代是一個信息化的時代，以互聯網為依托，構建全國網上信訪受理平臺，拓寬了信訪渠道，為信訪人在當地提出信訪事項、查詢信訪事項辦理情況提供便利。既有利于信訪人實現對信訪事項的全程監管也有利于信訪工作暢通有序、務實高效，是進一步發揮信訪工作在促進黨和政府科學決策方面作用的重要舉措。同時，信訪信息化對于提升信訪便捷性，提高信訪工作效率，增加信息公開性，實現信訪資源的共享，提高信訪的公正性和信訪工作的協調性也具有積極作用。

三、信訪制度創新的思考

人民信訪制度在當代中國民主政治體系中有其獨特的、不可缺少的地位，對于信訪制度我們只能改革創新，不能直接摒棄。通過對信訪問題的研究，可以看出信訪矛盾是我國轉型時期經濟、政治和社會問題的綜合體現，信訪制度的改革，是一項系統、復雜的工程，必須遵循由淺入深、從易到難的循序漸進的原則。深刻認識信訪困境局勢，分析信訪問題產生的原因，把信訪機構龐雜、功能錯位、機制建設存在缺陷等問題與整個社會體制改革結合起來。首先，各級黨委和政府要正確履行職責，著力解決關系群眾切身利益的問題，完善就業服務體系、社會保障體系和社會救助體系，堅決防止和糾正各種損害群眾利益的行為，從源頭上預防和減少矛盾，為信訪制度改革創造有利的社會環境。其次，要積極、謹慎推進民主政治建設，完善公民參與政治制度，為信訪改革創造有利的政治環境。最后，完善信訪制度及其配套機制，弱化信訪救濟功能，降低法律援助門檻，樹立司法權威，將設法涉訴信訪納入法治軌道，同時實現信訪工作的信息化和網絡化。endprint