深化改革創新發展現代農業

文|李周 中國社科院農村發展研究所所長

深化改革創新發展現代農業

文|李周 中國社科院農村發展研究所所長

編者按：2015年2月1日，新華社播發了中共中央、國務院2015年一號文件《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》，這是進入新世紀和中共十六大以來，中央連續第12年聚焦“三農”的一號文件。全文共分5個部分32條，包括加快轉變農業發展方式，加大惠農政策力度，深入推進新農村建設，全面深化農村改革，加強農村法治建設等。提出了“農業必須強，農民必須富，農村必須美”的新亮點和繼續強化農業基礎地位，促進農民持續增收的重大課題。本期特邀本刊編委、中國社科院農村發展研究所所長李周為我們進行政策解讀。

近日，山西省運城市頤源晉土地現代都市農業科技園開園，吸引許多游客來這里休閑、采摘。這家農業科技園位于運城市鹽湖區國家級現代農業示范區，以有機利用和循環利用為核心，集產業孵化、冷鏈物流、農產品加工、觀光旅游、休閑娛樂等于一體，是當地農業生態科技示范基地。

一、農業發展現狀的評價

1.農業農村形勢平穩向好

一是糧食繼續豐收。2014年糧食產量12142億斤，比上年增長0.9%。畜產品、水產品、果蔬生產保持穩定，供應充足。二是收入繼續提高。2014年農民人均純收入9892元，扣除價格因素增長9.2%，增幅繼續高于城鎮居民。三是改革穩步推進。棉花、大豆目標價格改革試點穩步進行，農地承包經營權確權登記頒證試點有序展開，土地經營權流轉、農業適度規模經營穩步推進。四是城鄉發展差距縮小。農村人居環境、基礎設施和公共服務持續改善。

2.農業面臨的主要問題

一是在投入品價格、勞動者工資和土地租金上漲的共同作用下，農產品價格不斷攀升。在短短的幾年時間里，小麥的政府最低收購價提高了60%多，稻谷提高了約100%。目前，我國的主要農產品稻谷、小麥、玉米、棉花、食糖等農產品的價格普遍高于按配額進入我國的國外農產品的價格。我國入世時承諾的谷物配額總量為2215.3萬噸。2014年谷物進口總量為1900多萬噸，余下的配額量已經不多。如何確定配額外的農產品關稅稅率，應對國外農產品的沖擊，已經迫在眉睫。二是國內農產品價格高，營銷企業、加工企業更愿意用進口農產品，導致國內農產品庫存量逐年增加。三是單純追求產量、拼資源的農業增長方式給環境造成很大的危害。農業已經成為水體惡化和土壤重金屬污染的主要來源，城市居民普遍擔憂農產品質量。

3.農業發展的新舉措

一是一二三產業融合發展。即農村除了提供初級農產品外，還要進行農產品加工，發展諸如旅游業性質的服務業。2014年，去鄉村的游客量為12億人次，占全部游客量的30%。農民獲得的旅游收入為3200億元，帶動了3300萬農民致富。

二是開展農村土地征收、集體經營性建設用地入市，農村宅基地制度改革。這項改革

將在全國范圍內選擇有條件、有基礎的縣級行政單位進行試點。為了確保改革達到預期目標，中央確立了土地集體所有不能變、耕地紅線不能破、農民權益不能損這“三條底線”，并采取了建立耕地保護責任制，劃定永久性基本農田等一系列措施。

三是加強農業轉基因生物的研究、安全管理和科學普及。加強農業轉基因生物技術研究，是為了不讓國外農業轉基因產品占領中國市場；加強農業轉基因生物安全的管理，是為了避免出現差錯。加強轉基因技術的科學普及，是為了讓公眾理性看待轉基因技術和轉基因產品。

四是引導進城打工群體的佼佼者回鄉創業。促進農民就地或就近從事非農產業，促進農民就地就近城鎮化。

五是發展農村合作金融，普惠金融，形成億萬農民共同創業的必要條件。

二、深化改革創新

1.深化農地制度改革

土地制度是農村最基本的經濟制度。推進農地產權制度改革，旨在探索集體經濟的有效實現形式。近些年來農地流轉越來越活躍，隨著農地流轉規模不斷擴大，流轉形式不斷增多，現行農地產權安排越來越不適應要求了。土地流轉引發的問題，最簡明的辦法是把隱含在農村集體土地中的股權顯在化。作出這個判斷的理由是：第一，20世紀50年代的農村集體經濟組織是以農戶土地折股入社的方式形成的，這是農村集體土地股權化的基礎。第二，改革初期農村集體經濟組織成員實際上是憑借著他們擁有集體土地的股權得到承包權的。當時采用承包權的說法是為了降低政治敏感性，以便在決策層達成改革共識，它體現了改革推動者的智慧。現在深化農村集體土地制度改革顯然不宜被承包權的概念所束縛。第三，改革初期所有農戶都經營自己承包的土地，土地承包權必須同特定的地塊一一對應。隨著越來越多的農戶把承包地的經營權讓渡出去，其對土地的關注由生產功能轉為財產功能，他們的土地權益已經無須同特定地塊一一對應了，這是農村集體土地股權化的重要條件。第四，土地股權與土地承包權相比，法學用語更規范更嚴謹，經濟學概念更清晰更合理。更為重要的是，土地股權證與實物形態的土地承包經營權證相比，在土地權益細分和土地整理兩個方面都更便于操作。

需要指出，在農民市民化很不徹底、農村保障體系尚未建立之前，農村集體土地的股權應該具有穩定性，即擁有特定社區集體土地股權的成員不要輕易發生變化。為此，一要減少集體成員之間的土地股權交易，二要把土地股權交易范圍限制在集體成員之間，三要嚴格界定土地經營權流出主體的資格，以免多次流轉對土地產權穩定性造成沖擊。

2.深化集體經濟改革

人類的發展是與集體行動相伴而行的。針對集體行動的績效不盡如人意的現象，學者們就集體行動的監督和激勵機制進行了深入探討，主要結論是：集體行動必須以追求相容性利益為目標，集體成員必須具有進入與退出的權利和獎罰分明的選擇性激勵，合作方式和監督、激勵機制必須由集體成員共同決定、共同設計，且集體規模不宜太大。

雖然近30多年來我國農村集體經濟受到農業“大包干”、鄉鎮企業改制和取消“三提五統”的數次沖擊，但村級集體經濟依然存在，農民依然認同集體經濟。中南財經政法大學課題組的大型調查表明，大多數受訪農戶認為：所在村組集體經濟組織在很多方面發揮了積極作用，但與他們的期盼相比還有差距。80.9%的受訪農戶認為應切實保障集體財產權，82.9%的受訪農戶認為集體經濟組織尚需完善。受訪農戶幾乎都認同集體經濟組織和村民委員會合二為一的做法，擔心另設一個集體經濟組織會增加管理成本。61.3%的受訪農戶認為村民委員會行使經濟職能的效果“很好”，26%的受訪農戶認為“一般”，3.9%的受訪農戶認為“不好”。這說明村民委員會代行農村集體經濟組織職能并非完全不可行。

當前發展壯大集體經濟具有三個有利條件。第一，鄉土能人的成長。改革開放30多年來農村最大的變化是涌現出一批鄉土能人，他們其中的一些人愿意為家鄉發展作貢獻，這是發展壯大集體經濟的人才條件。第二，集體建設用地進入市場。農村集體建設用地進入市場有利于優化土地配置，并給集體經濟組織及其成員帶來更多財富，這是發展壯大集體經濟的資源條件。第三，農村大變革和農民大分化的環境。隨著農民非農就業和農業適度規模經營的條件都越來越好，集體經濟的貢獻者會越來越多，依賴者會越來越少，這是發展壯大集體經濟的經濟條件。

堅持集體經營制度、發展壯大集體經濟，必須深化集體經濟改革：第一，將管理農民的理念轉化為“依靠農民，服務農民”的理念。第二，賦予農戶進入和退出的權利。第三，選好帶頭人。通過民主程序將懂經營、會管理、有技術，勇于創新、善于溝通、甘于奉獻的農村能人選出來。第四，完善治理機制。從構建民主管理的制度和機制入手，逐步完成能人模式到制度模式的過渡。第五，量化集體資產股權。通過股權化改革實現集體資產的按份共有，改變集體資產產權模糊不清的局面。第六，明確經營責任。活化資產存量，優化資產增量，抵御不當干預，確保集體資產保值增值。第七，提高管理水平。做好“三資”數據臺賬，構建“三資”監管平臺，推進“三資”管理的制度化、規范化、信息化。第八，健全財務監管機制。發揮群眾理財小組、監督小組的作用，定期進行

財務審計，定期公開財務收支情況。第九，妥善處理集體經營和家庭經營的關系。保障集體經營的主導地位和家庭經營的基礎地位，集體利益和成員利益的兼顧和平衡。

孔目江國家級現代農業科技園。

3.深化鄉村治理改革

鄉村治理是國家治理體系的有機組成部分。我國傳統的農村社區是由相對穩定的利益共同體構成的，社區事務主要在共同體內自行解決。村規民約、倫理道德、宗族制度在社區治理中發揮重要作用。在實行人民公社體制期間，堅持以生產隊為基礎，主要是為了發揮社區利益共同體的作用。人民公社解體后，在設置行政村和并村的影響下，農村社區由內生的利益共同體演變為外生的利益聯合體，鄉村治理的行政化傾向趨于強化，而社區利益共同體的作用趨于弱化。在市場化的沖擊下，傳統文化的紐帶作用弱化了，社區內的農民對利益共同體的認同感弱化了，凝聚力也弱化了。

為了重新發揮鄉村利益共同體的作用，提升鄉村治理能力，各地進行了不同形式的創新。基本做法是發揮威望高、能力強的鄉村賢達（如退休干部、退伍軍人和經濟能人）的作用。他們以公共治理、公共服務為職責，以民事民辦、民事民治為原則，以法律政策、村規民約為依據，動員村民參與村莊公共事務，游說村里能人向村級公共事業投資，協助村莊發展經濟。鄉村賢達的介入，促進了中國制度優勢和傳統文化優勢的結合，激發了村民參與村莊事務的積極性，提高了鄉村凝聚力，形成了鄉村居民的利益表達機制和鄉土精英參與家鄉建設的平臺，改進了鄉村治理結構，促進了鄉村社會治理。必須指出，我國鄉村已經融入國家治理體系之中，與其形成互補關系而不是替代關系。

4.創新農業經營主體

“大包干”的實施很快就解決了農民溫飽和農產品供給短缺問題，說明超小規模農業是可以解決這兩個問題的。超小規模農業的主要問題是就業缺乏競爭力，所以隨著經濟發展，愿意從事超小規模農業的農民越來越少，以致有人擔憂今后誰來種地。其實，超小規模農業走向衰敗是新型農業經營主體形成的必要條件，我們應該樂見其成。必須指出，放棄超小規模農業的主要是在非農部門穩定就業的青壯年農民，而不是留在農村的年老體弱的農民。

新型農業經營主體是具有自生能力的農民，而不是沒有政府扶持就運作不了的農民。新型農業經營主體必須自行解決發展過程中遇到的問題。雖然采用這種策略新型農業經營主體的發育會慢一些，但只有這樣，才能通過市場競爭機制，形成具有自生能力的新型農業經營主體成長壯大的格局。這樣的新型農業經營主體，銀行會樂意為其貸款，保險公司會樂意替其保險，市場化的營商環境就逐步形成了。政府的責任是為新型農業經營主體創造公平競爭的環境，把他們推向市場，并將試圖套取政府農業補貼的投機分子清理出去。

三、加快發展現代農業

農業現代化是國家現代化的基礎，也是“三農”發展的新機遇和新挑戰。農業現代化的內容是隨著經濟、社會發展逐漸增加的。最初是指生產過程機械化、水利化和電氣化等，現在拓展到生產條件、生產技術、生產標準、生產組織和管理制度等方面。農業現代化的過程，是完善農業產業體系、基礎設施體系、經營管理體系、質量保障體系和資源保護體系的過程，也是通過技術、制度和組織創新，突破各種制約、化解自然風險、減緩資源壓力和消除環境污染的過程。

世界各國的農業資源稟賦和現代農業發展道路有很大的不同，但發展的結果卻有相似性，即農業發展越來越依賴于技術、制度和組織創新，而對土地、水資源、資本和勞動力的依賴性逐漸下降。這使農業資源稟賦豐富的美國、加拿大，農業資源稟賦不豐富的以色列、荷蘭，以及農業資源稟賦介于它們之間的法國、德國，都成功地孕育出合乎自身特色的現代農業的關

鍵所在。我國幅員遼闊，各地農業資源稟賦差異很大，適宜選擇的農業發展模式會有所不同，總體上看，發展現代農業主要有下列五項任務。

1.轉變農業發展方式

農業發展方式轉變是否完成，可以用總要素生產率對農業增長的貢獻率是否達到發達國家的水平來衡量。我國總要素生產率對農業增長的貢獻率與發達國家相比還有20多個百分點的差距。為了消除這個差距,必須繼續轉變農業發展方式。

首先，提升技術創新水平。依靠動植物品種獲取技術，細胞、蛋白獲取等技術手段和衛星定位遙感、生物自動管理等信息化手段，促進技術、信息對資本、土地、勞動的替代，實現農產品供需平衡、農業競爭力提升與消除資源耗竭、生態破壞和環境污染的統一。

其次，優化農業產業體系。以需求為導向，以制度、組織創新為手段，以水土資源可持續利用為約束，優化農業布局規劃，形成優勢突出、特色鮮明、合乎資源、生態和市場要求的農業產業體系。實施高標準糧田建設工程，增強糧食綜合生產能力；實施產業集群培育工程，構建新型農業經營體系；實施生態農業發展工程，提升生產生態融合水平；提高農業規模化、專業化、區域化、組織化和機械化、信息化水平，提高農業綜合生產能力。重點打造糧食生產核心區，增加產能、穩定產量、提高效益，保障國家糧食安全。

第三，實行最嚴格的耕地保護制度和農業用水總量控制制度。保護基本農田、提高用水效率和促進地表水對深層地下水的替代，守住水土資源紅線；制定與實施土地耕作強度和化學品投入標準，解決過度消耗水土資源、過度依賴化肥農藥的問題，守住生態紅線。

第四，強化食物生產和消費管理。改進收割機械、倉儲設備和倉儲技術，減少生產、倉儲中的食物損耗；倡導一方水土養一方人的理念，縮短鮮活農產品運輸距離，減少運輸中的物耗和能耗；普及食品營養知識，消除大米過精、面粉過白和油色過淺導致的營養成分流失；開展國民素質教育，消除食物消費中的浪費行為。

第五，完善農業政策體系。一是將現行的保障食物產量和農民收入的政策體系拓展為保障食物質量、農業資源、農業生態系統安全的政策體系；二是扶持重點由農產品生產等沒有乘數效應的私有品轉向技術研發等具有乘數效應的公共品；三是補貼重點由化肥、農藥、薄膜等不能過度使用的投入品轉向有機肥、生物農藥、可降解薄膜等環境友好型投入品；四是支持重點由農業生產經營轉向農業生態建設。

2.擴大農業經營規模

面對國內主要農產品價格普遍高于進口農產品價格的嚴峻現實和越來越多的農民不愿從事超小規模農業的有利時機，從提高農民的非農就業技能和非農就業收入的穩定性入手，促使農民就業轉移和農地流轉，推進農業適度規模經營。

據調查，核心農戶的實際生活水平不低于主要勞動力在非農部門就業的農戶，農業經營規模至少達到30畝。希望今后5～10年的土地流轉，能使15億畝耕地實現規模經營，其中12億畝耕地按戶均30畝配置，3億畝耕地按戶均60畝配置，其余3億畝耕地維持原狀。

3.細化農業生產結構

經濟作物生產的市場定位和專業化、區域化特征已越來越清晰，糧食作物生產尚未形成口糧、飼料糧和牧草的三元生產結構。牧草生產的出現有三個原因：第一，多年生牧草與每年種植、生長百十來天的農作物相比，光熱利用更充分，合成的生物量更多。資料表明，豆科牧草的蛋白質產量是谷物的5～10倍。第二，牧草耐旱省水，可以在降雨量少的半干旱地區種植。這些不適宜種植谷物的地方適宜牧草的生長、收割和翻曬等，種草具有比較優勢。第三，牧草是保持水土的理想作物。據調查，在5°的坡地上，白茬地年均土壤流失量為每公頃7噸，一年生作物為3.5噸，人工林為0.9噸，多年生牧草為0.02噸。

“十三五”期間，建議采用如下調整舉措：第一，推進飼料糧生產。我國目前玉米總產量的70%以上用作飼料，若其中一半改種高賴氨酸、高油玉米和青貯玉米，既可提高飼料糧的質量，又可提高飼料糧生產的經濟效益。第二，推進豆科牧草生產。我國有9億畝中低產田，若其中1億畝改種豆科牧草，既能改善飼料結構，又能減少水資源消耗和改造中低產田的任務。第三，天然草地上撒播草種。我國40億畝草場中至少4億畝草場適宜采用該措施，平均產草量可增加20%，相當于增加了近億畝草場。

4.拓展農業多種功能

農業除了具有農產品供給功能外，還有調節氣候、凈化環境、維護生物多樣性等生態服務功能和休閑、審美、教育等文化服務功能。農業功能拓展越充分，農業產業體系就越健全，農民增收渠道就越通暢。

“十三五”期間，建議從以下幾個方面拓展農業功能。以微生物資源產業化為抓手，將植物、動物二維農業拓展為植物、動物、微生物三維農業。以海藻資源產業化為抓手，將陸地農業拓展為陸地與海洋交融的農業。以國民日益增長的游憩需求為抓手，合理有序地開發農業資源、田園景觀、農家生活、農耕歷史文化、民族傳統文化、地方特色文化等旅游資源，實現一二三產業的有機融合。以完善生態補償政策為抓手，推進生態建設產業化，增強農業生態系統的服務價值。

5.提高農業持續水平

中國是土地資源相對稀缺的國家，非常重視化學品對土地的替代。化學品的投入極大地提高了農產品產量，但化肥、農藥和薄膜的過量使用又影響了農產品質量和農田生態環境。這種高耗肥（藥、膜）、高耗水、高耗能、高產量的農業發展模式受到越來越多的質疑。農業是一個具有顯著的外部性的產業，建議國家對增強農業正外部性的行為給予足額的生態補償，同時對增加農業負外部性的行為加以相應的罰款，實現外部收益（或成本）內部化，進而提高農業的可持續性。