論新形勢下地方融資平臺的轉型發展

文/連淑萍

論新形勢下地方融資平臺的轉型發展

文/連淑萍

地方融資平臺經過多年的發展，在不斷擴增壯大的情況下，融資規模逐年遞增，在各級政府的城市建設投融資建設中起到了重要作用，但隨著國發19號文和43號文的出臺，地方融資平臺的清理整頓勢在必行，謀求轉型發展也變得刻不容緩。

地方融資平臺；管理；轉型

一、地方融資平臺的興起和作用

（一）地方融資平臺的興起

從2000年開始隨著經濟體制改革的逐步深化，城市各項基礎建設加快了建設投入的步伐，由于受限于國家銀行信貸資金的嚴格管控，地方政府為了彌補城市建設發展資金不足的問題，同時為了規避法律障礙，相應地設立了各類代行政府職能的投融資公司，即地方融資平臺。所謂地方融資平臺（俗稱城投公司），是指地方政府發起設立的，通過劃撥土地、注入股權等資產，迅速包裝出一個資產和現金流等財務指標均可滿足投融資標準要求，用國有資產作為抵押，地方政府提供擔保，必要時以財政補貼作為還款承諾，以向銀行借貸或發行城投債等融資為目的，主要承擔政府投資項目融資功能的公司。融集資金主要用于政府的市政建設、保障性住房建設等基礎設施建設項目。根據地方融資平臺的經營類別，主要有三種形式：一是純粹的融資公司，自身不進行生產經營，由事業單位相關人員兼任；二是既有融資職能又有經營職能的融資項目公司，這是最普遍采用的地方融資平臺形式；三是純粹的項目公司，為項目建設融資而成立的平臺公司，業務比較單一。

（二）地方融資平臺的作用

地方融資平臺經過多年的探索和發展，隨著2009年國家4萬億投資計劃的逐步實施，大量新的投資項目開始啟動。在地方政府的大力支持下，地方融資平臺如雨后春筍般的設立，平臺的數量得到了飛速發展，融資規模和能力在不斷擴大，成為地方政府為中央項目配套資金來源的重要手段。地方融資平臺的快速崛起是中國刺激政策的重要組成部分，在應對金融危機的過程中，其融通資金和投資的能力得到了淋漓盡致的發揮，其間發揮的作用得到了社會各界的普遍認可，也成功推動了中國經濟的快速復蘇，成為了經濟復蘇的主力軍。

二、地方融資平臺轉型的必要性

（一）轉型的原因

2009年開始地方融資平臺數量呈現暴發式增加，使得負債規模也在急劇增大，加上城投債的密集發行，引起了經濟學界和政府相關部門的憂慮。負債規模的居高不下將導致地方政府償債壓力加大，違約風險暴發的危機成為亟待解決的新問題。2010年國務院下發了《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發19號文），從清理核實地方融資平臺債務、對地方融資平臺進行規范、加強融資平臺融資管理和銀行信貸管理、制止地方政府違規擔保承諾、加強組織領導確保落實五個方面進行了明確規定。這是國家首次針對地方融資平臺清理、規范、整頓，實施管理的重要文件。

雖然19號文對地方融資平臺進行了規范劃分和清理整頓，但是由于地方融資平臺是我國應對金融危機刺激經濟復蘇的產物，刺激政策不可能迅速退出，如果當時撤出對地方融資平臺的支持，政府項目將出現資金“斷流”，導致產生大批“爛尾工程”，繼而波及在建工程的后續投資，并引發不良貸款的激增。各級地方政府出于以上多方面的考慮，一些本應劃入退出類（完全由政府償還債務）的融資平臺也被劃分為經營類，沒有得到有效的清理，這類平臺公司在其后各級地方政府的融資中起著重要作用，也導致了2010年的地方融資平臺清理整頓不太徹底，流于形式。

鑒于地方政府債務的快速增長，地方隱性債務管理無序的現狀，2012年底財政部等四部委聯合發布了《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》（財預〔2012〕463號）。再次將地方融資平臺發展轉型推到了風口。2013年國家審計署對地方債務進行了全面審計摸底，據審計報告顯示，截至2013年6月，全國共有7170個融資平臺公司。目前有媒體報道稱，地方融資平臺公司已突破萬家，城投公司債務更是迅猛增長，為了趕上地方政府債務的末班車，2014年底平臺公司出現了突擊融資的現象。不僅導致國家預算法對地方政府私自舉債行為的約束力減弱，而且使得地方債務中蘊含相當大的財政風險。

（二）轉型的必要性

針對2013年審計署對地方債務審計摸底情況，為了徹底解決地方債務管理

失衡， 2014年10月國務院發布了《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發43號文）。這是繼黨的十八屆三中全會提出“建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制”之后，我國對加強地方政府性債務管理工作進行的一次全面部署，也是對地方融資平臺的徹底清理整頓。43號文中明確規定了剝離地方融資平臺的政府融資職能，地方融資平臺的債務納入地方政府債務，融資平臺不得新增債務。財政部隨后印發了《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》的通知（財預〔2014〕351號），重申對納入政府債務的地方融資平臺負債納入預算管理，通過發行地方政府債券置換。

2014年底財政部對地方性債務進行了全面摸底排查審核上報，對2013年6月底認定的地方政府債務和2013年6月底之后新增的符合規定的地方融資平臺債務全部納入了地方政府債務統一進行預算管理。地方融資平臺今后將徹底脫離政府的融資職能。

三、地方融資平臺轉型趨勢

43號文中明確建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，為地方政府破解融資困境提供了良好平臺。作為地方政府舉債搞建設的全國上萬家擔負政府融資重任的地方融資平臺被剝離政府融資職能后，今后將不能再以政府的名義舉債，政府也不能為其發生的債務提供擔保或隱性保證。地方融資平臺面臨的生存困境擺在了眼前，轉型勢在必行。如何轉型？是我們要深思的問題。個人認為應從以下幾個方面來著手：

（一）分類治理

分類治理是地方融資平臺轉型的前提條件。地方政府作為設立融資平臺公司的倡導者，對此要有主動改革的決心和態度，積極推動平臺平穩轉型。各級國資委作為地方融資平臺國有資本的出資人，應以“管資本”為主，可以參照2010年國家對地方政府融資平臺管理時的歸類劃分，進行核實清理、促進轉型發展。

首先，通過對地方融資平臺的重新鑒定分類，對無任何項目實體，完全以融資為主要目的的平臺進行清理后退出，債務由政府相關部門通過發行政府債券進行置換。

其次，對屬于純項目公司的地方融資平臺，全面摸底，明晰所屬公司的產權關系和資產狀況，對其產生的單一地方政府債務統一由政府債券置換。地方國資對此類平臺要按照精簡高效、資源合理配置的原則，通過兼并重組，壯大企業，既要保證項目公司的后續工作正常銜接，又要推動企業去行政化、實施市場化運營。

（二）政府支持

地方融資平臺公司作為轉型主體，要通過市場化改革，規范公司法人治理結構，在公司管理體制和組織架構上，真正實行政企分開，著力提高適應市場化的經營管理能力，加快實現由貸款主體向產業經營實體或投融資實體的公司化轉型。由于地方融資平臺長期在體制框架內運作，如何培育和提高適應市場規則的公司治理、資本運作、戰略規劃、資源整合、集團管控和經營管理等水平和能力，是實現向市場化和實體化轉型，真正成為自主經營市場主體的關鍵要素。這就要求各級政府在地方融資平臺（特別是企業性質的平臺）轉型過程中，不能撒手不管，放任自流，不僅要在各方面給予大力支持、大開綠燈，而且也要給予政策上的優惠，業務上傾斜，才能有利于平臺公司轉型的平穩過渡。

首先、對于地方融資平臺原有的政府投資項目，要保持工程項目的延續性，合理地進行債務的銜接，按照誰建設誰舉債，后續的融資按照《關于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續融資問題意見的通知》（國辦發〔2015〕40號）執行。對原先為融資而由政府與銀行、發債方簽定的擔保合同、代建協議、BT/BOT回購協議等合同中約定的特許經營權、財政補貼等收益性條款，不能流于形式。真正落實到位，使平臺公司有自主經營的權力和長期穩定的收益，只有這樣地方融資平臺的轉型才能徹底。

其次、針對當前政府投融資創新，國發43號文明確將積極推廣使用政府與社會資本合作（PPP）模式，鼓勵社會資本積極參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營當中，減輕政府的舉債壓力。財政部、住建部、國家發改委、國家開發銀行等各部委也相繼發布了《關于市政公用領域開展政府與社會資本合作項目供應推介工作的通知》、《中華人民共和國政府服務采購實施條例》、《關于推進開發性金融支持政府與社會資本合作有關工作的通知》等多個關于PPP項目的相關文件。地方政府應在業務上傾斜于地方融資平臺，使其成為今后PPP項目參與主體。同時要做好地方融資平臺項目轉型的風險控制，應重點控制新的或有債務發生。地方融資平臺則要抓住機遇，利用原有與政府合作項目的便利，獲得更多的PPP項目專項資金，利用自身融資的優勢，用PPP項目特許經營權、財政的增信支持獲得更多的項目優惠貸款，維持項目的建設和經營。

（三）按照要求

地方政府應設立PPP項目專門管理機構，儲備一批投資規模大、技術發展比較成熟、合同關系比較清楚的PPP項目。由政府授權的投資主體與社會資本簽訂項目合作協議，組建PPP項目公司。地方融資平臺要積極地與政府溝通轉型成為政府授權的項目投資主體或授權經營的公司。作為PPP項目組織實施單位，要利用以往項目建設中積累的經驗，共同參與項目的前期認證、中期建設及后期運營等管理，共擔風險、共享收益。

綜上所述，地方融資平臺要抓住轉型發展的機遇，利用平臺原有的優勢和國家的各項政策優惠，不斷創新，壯大壯強，真正發展成為自主創新的投融資一體的公司，為國家的經濟建設再次作出重要的貢獻。

（作者單位：大同市經濟建設投資有限責任公司）