論公共決策者的政策選擇空間:構成、功能及表現

趙春雷，曲阜師范大學 政治與公共管理學院，山東日照276826

引言:由一個社會調研引發的思考

筆者近年一直跟隨本單位“新農村研究中心”做關于農民專業合作社的調研工作，在走訪大量合作社后發現存在這樣一些問題:一些合作社的合理政策需求(如農民專業合作社以法人身份融資等)早已長期存在卻無法得到滿足，而已經供給的一些相關政策卻顯現出很多的負面效應(如有關合作社的績效考核制度導致大量“門面合作社”①即指基層政府或村級管理組織為了應付考核而動員村民倉促成立的只掛有牌子，而并沒有任何實際運作的合作社。的建立，致使合作社發展呈現出繁榮景象的同時也存在不少隱憂)。顯然，當這種情況出現時，意味著政府的政策供給并沒有達到最優水平，而是處于次優甚至是一般水平，于是在政策供給的最優水平與現實供給水平之間就存在一定偏差，這說明決策者沒有做出最優選擇，而選擇了其他選項。顯然，之所以能夠這樣做，是因為他在進行選擇時并非僅有最優選擇一個選項，而是有兩個或者兩個以上的選項，所有這些選項的集合就構成了政策選擇空間。那么，決策者政策選擇空間有哪些?這些空間對政策選擇有什么價值?影響政策選擇空間大小的因素有哪些?政策選擇空間現實存在方式有哪些?筆者將在此一一探尋這些問題的答案。

一、政策選擇的物理空間與理論空間

根據空間的存在形態，政策選擇空間可以分為理論空間和物理空間兩種形態。政策選擇的物理空間是指可以在現實中察覺到的真實存在的空間，一般不需借助理論和復雜的思考就可以被直覺捕捉到，因而屬于真實空間;政策選擇的理論空間是指僅在理論上存在而現實中察覺不到的空間，它只有借助于理論通過人的抽象思維才能被發現，因而屬于虛擬空間(或稱不真實空間)。

1．政策選擇的物理空間:源于政府系統的封閉性

政府作為一個系統是有邊界的，這一邊界在維持系統獨立存在的同時，既限制著社會公眾的政治參與，也在一定程度上阻礙著內外部信息的傳遞與交流。盡管“公共政策的任何一個步驟與環節都應該允許公民參與其中”［1］64－69，但當政府邊界的封閉性達到一定程度時，不僅使得社會公眾不能參與到政策供給過程中去，而且也使社會公眾無法獲得相關的政策信息，從而使得整個政策過程完全為決策者所掌控和操縱。既然社會公眾不了解政策過程，也就無從對政策過程進行監督，也無法對政策進行真實的解讀，進而也就無法證明決策者的政策供給是不是最優。“由于政策過程中存在信息不對稱問題”［2］52－56即使決策者供給的政策并非最優選擇，社會公眾也難以發現，或者即使發現也難以通過合法有效的渠道予以解決，此時，決策者的政策選擇空間是非常廣闊的。

政策選擇的物理空間為決策者的政策選擇提供了安全性。由于政策選擇的物理空間是由政府系統的封閉性造成的，這種封閉性就像一堵墻，把政府與社會隔離開來，把決策者與社會公眾隔離開來。一方面，即使決策者供給的政策存在問題，普通的社會公眾由于無法掌握相關的具體信息，從而無法對政策供給進行指責，使決策者減輕了由于政策選擇存在問題而背負社會輿論壓力的心理包袱;另一方面，即使社會公眾發現政策選擇存在問題，由于政府的封閉性，他們也難以把這些問題反映給政府，因而決策者的責任也不會得到追究，從而使其進行政策選擇時更具安全感。因此，雖然物理空間是真實的空間，但卻為決策者的政策選擇提供了心理安全感，而且政府封閉性越強，這種心理安全感就越強。

政策選擇物理空間的大小主要取決于政府透明度的高低，同時也受到政治參與水平和責任追究制度建設等因素的影響。政府信息公開工作做得越好，政府透明度越高，則社會公眾越容易取得相關政策供給的信息，決策者不適當政策供給行為越容易被發現，決策者政策選擇的物理空間也就越小;反之，則物理空間越大。同時，如果社會公眾可以廣泛參與各種政策的供給過程，并及時了解政策過程中的各種信息，就可提高決策者選擇一些政策選項的風險，壓縮其政策選擇的物理空間。此外，如果政府透明度很高，社會公眾的參與機會也很多，社會公眾就能及時發現政策供給中存在的問題，但如果缺乏有效的糾正這些問題的渠道，決策者同樣不會為自己的政策選擇承擔責任，這會使其對自己不適當的政策選擇有恃無恐，在這種情況下，其政策選擇的物理空間不僅不會縮小，反而會繼續擴大。

在不同國家以及同一個國家不同時期，政府透明度、政治參與水平和決策責任追究制度建設等方面通常存在差異，因而決策者政策選擇物理空間的大小不同。但從世界的發展趨勢來看，“政府信息公開成為必然趨勢”［3］230－233，政府的透明度在不斷增強，公民政治參與權利得到進一步保障，決策責任追究制度也在逐步完善，因此，在世界上大多數國家中，決策者政策選擇的物理空間實際上都在不斷縮小。但是，無論上述三個條件的狀況怎么改善，政府只要有存在的必要，就必須擁有一定的系統界限，因而政策選擇的物理空間是不可能徹底消除的。

2．政策選擇的理論空間:源于決策者的有限理性

如果決策者是完全理性人，在決策中尋求的是最優決策，那么在面對差異化的政策選項時，他只有一種選擇——最優選擇項，此時，決策者沒有任何選擇的余地和空間。但正如赫伯特·西蒙所言，由于“人腦不可能考慮一項決策的價值、知識及有關行為的所有方面”［4］6，包括行政人員在內的每個人的理性都是有限度的，于是每個人都“試圖做出滿意的決策，而不是最優的決策”［5］56，既然人的有限理性這一特點是難以消除的，意味著決策者做出的決策不是最優決策也就可以被認為是合理的，只要決策者的理性介于一般人與完全理性人之間的水平上，其政策供給即使不是最好的選擇也可以被諒解。在此情形下，決策者可以把次優的或者更差的政策供給當做最優政策供給。此時，他可以選擇的對象不再是單一的最優選擇項，而是與最優政策供給相接近的政策供給方案的集合，其中的每一個政策供給方案都可能被僅具有有限理性的決策者當做最優方案給予供給，并且通常難以被證明是其故意為之，于是決策者就有了選擇的空間和余地。

政策選擇的理論空間提供了政策選擇的形式合理性。赫伯特·西蒙已經對人的理性的限度進行了充分的論證，并且得到了學界的公認，因而，既然人的完全理性是不可能徹底實現的，那么決策者的政策供給出現一定偏差也是可以被允許的，因而在其理性范圍內所進行的各種選擇都是合理的，不應該因為他沒有做到完全理性人所能做到的事情而受到責任追究。但這種合理僅僅具有形式意義，因為人的理性是隱含的，表現于人的諸多行為，并且隨著外部環境以及自身認知因素的變化而改變，這意味著特定時刻人的理性程度是不可能被準確評估的，因而在無法對決策者的理性水平進行準確評估的情況下，決策者可以把政策供給中出現的任何問題都歸咎于自己理性的不足，從而規避自己應該承擔的責任。

政策選擇理論空間的大小主要取決于政策問題的復雜性，同時也受到普通社會公眾理論水平高低的影響。如果政策問題非常復雜，需要大量的專業知識才能進行有效解讀和分析，那么能夠有效解讀問題并提供解決方法的人往往是少數。此時，除了那些能夠被普通公眾所能讀懂的選擇項之外，其余的選項就構成了決策者的選擇空間，因此，社會問題越復雜，普通社會公眾讀不懂的政策供給選項就越多，那么決策者的選擇空間就越大。反之，如果某個社會問題非常簡單，一般社會公眾就能提供有效的政策供給方案，此時如果決策者不能有效提供的話，決策者的責任是難以推脫的。而從社會公眾的角度而言，如果其理論水平比較低，那么意味著其讀懂政策供給選項的機會就比較低，不能讀懂的政策選項就比較多，由這些讀不懂的政策選項構成的政策選擇的理論空間就比較大;反之，由理論水平較高的社會公眾讀不懂的政策供給選項構成的政策選擇的理論空間就相對小一些。

由于政策問題的復雜性與一般社會公眾的理性水平并不是一個常量，而是隨著社會的發展而不斷變化，因此政策選擇的理論空間也呈現出歷史變動性。隨著現代社會結構的復雜化，社會發展節奏加快，社會問題的復雜性也隨之增加，這意味著政策選擇理論空間的擴大;但是，隨著現代科學知識總量的增加，尤其是在此基礎上開展的現代教育快速發展，人們的受教育水平不斷提高，整個社會公眾的理論水平也得以提高，在這樣的背景下，原先對于一般社會公眾而言是比較復雜的問題，現在變得“簡單”起來，于是，決策者的政策選擇空間受到一定的擠壓。但總體而言，在知識爆炸的時代，受教育成本等因素的限制，一般社會公眾的受教育水平達到一定高度之后，繼續提高的空間就比較有限，而社會問題復雜化的步伐卻從來沒有呈現出減緩的趨勢，因此，決策者政策選擇的理論空間實際上是不斷擴展的。此外，雖然政策選擇的理論空間具有變動性，但由于人的有限理性這一基礎無法消除，因而政策選擇的理論空間也是無法徹底消除的。

3．理論空間與物理空間的相關性

一般而言，在空間的廣度方面，理論空間與物理空間呈負相關關系。如果理論空間很充足，在決策者出現政策失誤的情況下，即使社會公眾獲得了足夠的相關信息，并且可以通過各種正當渠道進行反饋，但由于這種政策失誤是在合理范圍內的失誤，因而決策者不應該受到責任追究，此時，決策者沒有必要依靠政府的封閉性來保證自己的“安全性”，他們反對壓縮政策選擇物理空間的阻力就會減小，此時，政策選擇的物理空間可以被壓縮;反之，如果理論空間不充足，決策者非常需要物理空間為自身的政策選擇提供保護，此時，他會極力反對政策選擇物理空間的壓縮。從政策選擇物理空間的角度看，如果這一空間很大，對于決策者而言，理論空間就變得可有可無;而如果物理空間很小，決策者將會在很大程度上失去物理空間的保護，那么理論空間就變得重要起來。從整體上看，在大多數國家中，隨著政策選擇的物理空間被不斷壓縮，政策選擇的理論空間變得對決策者越來越重要。

二、政策選擇的制度空間與制度外空間

根據空間的合法性，政策選擇的空間可以分為制度空間和制度外空間兩部分。政策選擇的制度空間是制度框架內的合法空間，決策者在其范圍內的任何政策選擇都不應受到法律責任的追究;而政策選擇的制度外空間是決策者違背現行制度的要求而開辟出的選擇空間，決策者在這一空間內的政策選擇一旦被發現，應該受到法律責任的追究。

1．政策選擇的制度空間:源于決策者的自由裁量權

照章辦事是作為官僚組織成員的行政人員的基本要求，制度是官僚組織運作的基礎，然而“人類滿足理性要求的能力，是有著局限性的”［4］87，其中一個困難就是“預見的困難”［4］81，決策者難以對未來的各種情況都能進行準確地預測，因此，行政組織制度的設計者作為有限理性人不可能在制度中對行政人員未來的各種行為做出詳細規定，而通常只能做出一般原則性的規定，這意味著“無論怎么樣嚴密地監督和控制，所有的工作中都存在著一定程度的自由裁量空間”［6］163，對于行政人員而言，制度只是提供了其行為的框架，這一框架是一個可供選擇的行為集，而不是惟一的行為路徑，他們可以在行為集中自由選擇，這一選擇過程就是自由裁量權的行使過程。由此可見，自由裁量權是對制度的必要彌補，制度為自由裁量權的行使提供了合法性，這為行政人員在進行政策供給時提供了選擇的制度空間。此外，還有一種特殊的制度空間，就是制度缺乏的某個新的領域，由于在這個領域中幾乎沒有制度做出任何限制，決策者擁有極大的自由裁量權，此時他在進行政策供給時的選擇空間也極大地放大。

制度空間為決策者的政策選擇提供了形式合法性。由于決策者的自由裁量權存在于制度框架之中，制度是通過合法程序制定的，既然制度獲得了合法性，那么存在于制度框架之中的自由裁量權也應獲得了合法性。但由于現實中多數制度的合法化過程是程序性的，只是得到了代議機構或者法定機構的批準，這些通過合法程序制定出來的制度并沒有直接獲得社會公眾的認可，因而這些制度框架中的自由裁量權也沒有獲得社會公眾的直認可，那么，決策者在自由裁量權內的政策供給未必能夠真正得到社會公眾的支持，此時，決策者可以憑借自身政策供給的形式合法性強迫目標群體接受這樣的政策供給，從而使其政策供給仍然有效，在很大程度上避免了政策失敗的危險，這也為其在制度空間內進行政策選擇提供了必要的保障。此外，在制度缺乏的某個新領，決策者雖然擁有極大的自由裁量權，但其政策供給也不能與其他領域的政策供給發生沖突，也即意味著他需要遵循其他領域或上級政府既有的各種制度，在既有的大的制度框架內進行政策供給，因而這種大的制度框架也同樣會為政策選擇提供形式合法性。

政策選擇制度空間的大小取決于政治制度的完善程度，同時也受到政治文化的影響。正如上文所言，自由裁量權是在制度設計過程中用來填充制度空隙的，因此對于某一特定領域而言，任何一項邊際制度的出臺，都意味著這一制度選定的某個選擇項取代了原先決策者在特定問題上的多個備選項，也即制度的統一選擇取代了決策者個體意志的選擇，此時決策者在政策供給過程中選擇項總數減少，自由裁量權變小，政策選擇的空間變小，因此制度建設越完備，政策選擇的制度空間越小，反之，則越大。此外，政治文化也會或多或少地影響到自由裁量權的行使，在崇尚人治的政治文化中，往往忽視制度建設，從而導致政策選擇的制度空間比較大;而崇尚法治的社會中，制度體系往往會比較健全，政策選擇的制度空間被大大壓縮。但“無論怎么樣嚴密地監督和控制，所有的工作中都存在著一定程度的自由裁量空間”［6］163。

由于社會制度具有變遷性，因而政策選擇制度空間的大小也會發生相應的變化。由于自由裁量權的存在為一些政府人員謀取私人利益提供了機會，因而，加強制度建設、壓縮政府人員的自由裁量權成為現代政治改革的一個主要趨勢。但是，由于受到制度供給者有限理性的限制，制度可以不斷完善，但永遠不可能達到預先詳細規定一切的完美狀態，因此，決策者的自由裁量權是不可能被徹底剝奪的，而只能把它限制在必要的和可控的范圍之內。雖然照章辦事可以克服政府人員謀取私利的行為，但也會帶來刻板、呆滯的教條主義，使政府人員失去靈活應對各種情況的自主性，因此，制度對自由裁量權的壓縮并不一定必然會起到積極作用，于是在西方新公共管理運動中，一個重要的做法就是向基層政府放權，使其擁有充分的自由裁量權來靈活應對復雜的社會環境，從而使政府更具有彈性，基層決策者政策選擇的制度空間也越大。

2．政策選擇的制度外空間:源于監督體系的漏洞

政策選擇的制度外空間是決策者在政策供給過程中在現有制度框架(包括憲法、法律、各類法規及政策)之外尋求的選擇項的總和。從理論上說，制度外選擇空間的開拓具有一定的風險性，因為在制度外空間里進行政策選擇違反了現有的制度要求，實際是把一些制度禁止的政策備選項納入政策選擇的備選項，這些被禁止的政策備選項的總和就構成了政策選擇的制度外空間。在這一空間內的選擇一旦被監管主體發現，決策者可能會被追究法律責任，因此決策者在考慮是否開拓這一空間時，必須考慮開拓這一空間的風險可控性。但決策者對這一風險的控制能力是有限的，因為監督的主動權通常并不掌握在決策者手中，決策者所能做的就是盡量選擇那些外部監督薄弱甚至沒有外部監督的空間去開拓，從而把自己在這一空間進行政策選擇的風險降到最低限度。

無疑，如果決策者開拓了制度外空間，那么這一空間通常會為其政策選擇帶來明確的私利性。盡管“官僚，像其他人一樣，都追求個人功用的最大化”［7］35，但由于制度外空間的開拓需要承擔一定的風險，因此如果沒有特定的誘因因素，決策者通常不會輕易開拓這一空間，一旦其開拓這一空間，則意味著決策者對這一空間內的某個政策選擇項有著特殊的偏好，這個特殊的政策選擇項就成為決策者的明確目標。而且，決策者一旦開拓了制度外空間，只要這一空間不被監督主體干擾，那么他總是傾向于對這一空間進行充分地利用，因為相對于僅僅擁有制度內空間，開拓了制度外空間的決策者顯然擁有更廣闊的政策選擇空間，政策選擇空間越大，往往意味著決策者的權力越大，那么運用權力為自己謀取特定利益的機會也就越多。

政策選擇制度外空間的大小主要取決于監督體系的完善程度，在一定程度上也受到制度合理性的影響。由于政策監督體系的漏洞是決策者拓展制度外空間的突破口，因此監督體系越完善，監督的漏洞就越少，制度外空間開拓的機會就越少，因而政策選擇的空間也就越小;監督體系越不健全，可供決策者開拓的制度外空間就大，因此監督體系的健全程度與潛在的制度外空間的大小呈正相關關系。但是，有監督并不必然意味著責任的追究，因此，相關的責任追究制度也會影響制度外空間的開拓，即使監督體制比較健全，但如果有權機構不對制度外空間內的政策供給及時進行制裁，那么，決策者對制度外空間的利用就不存在風險，此時，制度外空間會不斷擴大，反之制度外空間則會比較小。但并非所有政策選擇的制度外空間的存在都缺乏合理性，因為并非所有的現有制度都是合理的，因為既有制度的制定者也是有限理性人，而且制度更新時機的選擇有時也不盡合理，所以，既有制度中可能存在一些不合理的成分，當這些不合理性的制度限制了決策者的合理選擇時，決策者可能會突破不合理制度的限制，開拓制度外的空間，從而保證自己政策供給的合理性。

由于各個國家在制度建設、監督體制建設和司法體制設計方面有著很大的差異，而這三個要素與制度外空間的利用有著密切的聯系，因此，各個國家政策選擇的制度外空間的利用情況有著比較大的差異。尤其表現在司法機構對行政機構的制衡方面，在司法機構能夠有效制衡行政機構的國家，公民可以把政府的非法政策供給行為通過司法機構進行糾正，因而在這樣的國家里，政策選擇的制度外空間一般很少得到利用;而在司法機構無法有效制衡行政機構的國家，制度外空間的利用往往難以得到徹底的糾正，制度外空間就利用得比較充分。但因為制度外空間畢竟為非法的政策選擇空間，所以并非所有的決策者都會開拓這一空間。

3．制度空間與制度外空間的聯系

政策選擇制度空間的大小與制度外空間的大小并沒有直接的因果聯系，因為制度外空間開拓與否以及拓展得多大往往主要取決于決策者對于這一空間利用情況的判斷，具有很強的個性化色彩。但如果現有制度設計存在諸多問題，導致現有制度空間設置不合理，決策者自由裁量權的合理行使就會受到限制，在此情況下，其開拓制度外空間的壓力就會增大，決策者很可能被迫去開辟制度外空間。此外，由于制度外空間相對獨立于制度空間，決策者在特定時間點上可以利用的政策資源總量是有限的，因此，當政策資源被用于制度外空間時，制度空間內可以使用的政策資源總量必然會減少，如果決策者為了特定私利而在制度外空間進行選擇時，通常會造成社會公共福利的損失。

三、政策選擇的現實空間與建構空間

根據空間形成原因不同，政策選擇的空間可以分為現實空間和建構空間兩部分。現實空間是外在于決策者的客觀因素所造成的，是空間形成的外因，為政策選擇空間形成提供必要條件;而建構空間是決策者利用自身的主觀能動性主觀構建的，是空間形成的內因，為政策選擇空間的形成提供動力。

1．政策選擇的現實空間:源于社會價值的多元性

在現代社會中，政府作為全體公民的“代理人”，在供給公共政策時應該充分考慮社會各群體的政策訴求，也即決策者的政策選擇應該遵循社會價值標準。隨著現代社會結構的復雜化，社會價值也逐步多元化，對于同一個政策問題，不同的社會群體往往有不同的政策訴求，更為關鍵的是，多元價值偏好具有以下兩個方面的屬性:一方面這些多元價值偏好不能有效地整合為統一的價值偏好，這早已被肯尼斯?阿羅所證明［8］1－120，這意味著決策者最終確定的注入公共政策中的社會價值并不是社會價值的全部，而僅僅是社會價值的一部分，甚至是一小部分，因此，決策者在政策供給過程中必須對多元社會價值做出取舍;另一方面，決策者在對多元價值進行取舍時卻缺乏客觀評價標準，盡管“在現代民主國家的公共政策制定過程中，以公共利益作為價值取向和行為目標已毋庸置疑”［9］13－16，但“主張把公共利益作為標準或許是提出了一個不可量物，它的價值是心理性的”［10］25，這意味著公共利益這一概念“非常抽象，可能言人人殊”［11］913，“沒有任何操作意義”［12］176，在現實中，“我們認為根本就不存在公共利益這種東西”［13］81，既然公共利益標準并不客觀存在，決策者就可以根據自己的理解和需要發展出自己的“公共利益”標準，由于這一標準是決策者自己主觀構建的，因而具有很大的彈性，當決策者根據這樣的標準對多元社會價值做出取舍時，也就有了充分的操作空間，決策者對自己決策所遵循的社會價值標準具有選擇權，必然意味著其在政策供給過程中具有很大的選擇空間。

政策選擇的現實空間為決策者的政策選擇提供了形式必要性。“盡管公共利益是一個神話，但它卻是一個有用的神話”［14］43，“公共利益是公共政策的合法性來源和價值歸屬”［9］，“從未有哪一個社會不以某種方式并且在某種程度上接受這個理想的引導”［15］5。因此，雖然現實空間中缺乏統一的政策標準來對決策者的政策供給行為進行限制和約束，但決策者卻必須以維護和實現公共利益的名義進行政策供給，否則其進行的政策供給工作將難以得到認可，因此，對于決策者而言，政策供給工作要想順利推進，就必須找到自己的政策標準，并給這一標準打上公共利益的標簽。這一打上公共利益標簽的政策標準可以稱為“名義公共利益標準”，然后按照“名義公共利益標準”選擇政策供給方案。由此可見，決策者在政策供給過程中進行這一選擇是不可避免的。但是這種必要性僅僅是理論上的，對于決策者而言，他們都有自己的偏好，這些偏好會使得他們先入為主地傾向于特定的政策供給方案，其他的政策供給方案被拋棄掉甚至根本沒有被提出來，于是現實的政策供給過程往往不需要選擇，而是某個政策供給方案天然地占據壓倒性地位的情形，此時，公共利益標準已經難以發揮作用。

政策選擇現實空間的大小主要取決于社會公眾價值偏好的統一程度，同時也受到代議制有效性的影響。雖然公共利益標準在現實中難以存在，但“共同的價值和集體的公民利益也應該指導公共行政官員的決策和行為”［16］78，因此，當社會公眾在某個問題上形成一種壓倒性的偏好時，這種壓倒性偏好就具有了公共利益的屬性，政策選擇需要迎合這種壓倒性的偏好，此時，社會公眾提供的單一政策選項取代了決策者在這一問題上的多種選擇，從而使其在這一問題上失去選擇空間，因此，一個社會中或在某一個問題上，社會公眾的一致性偏好越容易形成，政策選擇的空間通常也會越小，反之，則政策選擇的空間越大。顯然，上述關于社會偏好與選擇空間大小之間的聯系，是以這些偏好能夠順利進入政策議程為前提的，而社會價值偏好能否有效注入政策過程，在很大程度上取決于代議制度的有效性。如果代議制是有效的，社會公眾能夠有效的制約政府的運作，那么政府決策必須對社會公眾負責，社會公眾壓倒性的偏好一旦形成，政府就必須重視，政策的選擇空間就相應縮小;若代議制度缺乏或無效，都會使政府可以擺脫社會公眾而自行其是，那么其政策選擇的空間就非常大。宏觀上，社會公眾價值偏好的統一程度與社會結構的復雜性、社會價值的多元化有著一定的聯系，一般而言，社會結構越復雜，社會價值越多元，社會公眾在特定問題上越難以達成統一的意見，壓倒性的價值偏好就難以形成，政策選擇的空間就越大;相反，社會結構越簡單，社會價值未明顯分化，人們相互之間容易形成一致意見，從理論上而言，在這樣一種狀態之下政策選擇的空間相對比較小，在現實中，這種社會狀態中的人們理性水平往往不足，社會公眾容易盲目追隨一些觀點，這也給決策者增加政策供給中的選擇空間提供了機會。微觀上，問題本身的特點會影響到社會公眾對問題看法的統一性，有些結構良好的問題［17］145－147，人們很容易就問題的各個方面達成統一的意見，因此，政策選擇的空間就比較小，而在那些結構復雜的問題上，政策選擇的空間就比較大。

二戰后，世界各國社會總的發展趨勢是結構復雜化和價值多元化，“在正式的政府機構旁邊生長起來的團體，逐漸成為政策過程中代表特定利益的重要的直接影響力量”［6］27，它們“是要想方設法對政策過程產生影響以期實現自己的利益”［18］30－33，使得政策過程表現為各利益集團或群體相互博弈的過程，這雖然增加了政策過程的復雜性，但卻為決策者提供了支持其中某一或某些政策訴求而遏制其他政策訴求的選擇空間，因而隨著政策過程中社會公眾的政策訴求不斷增加，決策者政策選擇的現實空間實際上在不斷擴大。隨著現代社會中結社運動的廣泛開展，利益集團和社會群體開始逐步走向聯合，尤其是實力強大的利益集團，他們一旦聯合起來，就會形成龐大的政策網絡，形成“政策共同體”［6］66，從而壟斷公共輿論，他們的偏好就會轉化為支配性的社會偏好，決策者往往被迫去迎合他們的政策訴求，此時政策選擇空間在一定程度上也會得到一定的壓縮。此外，傳統社會中結構簡單的問題演變成現代社會中結構復雜的問題，這也為政策選擇現實空間的擴大提供了有利條件。

2．政策選擇的建構空間:源于政策解讀的權變性

行政人員在政策供給過程中所擁有的選擇空間不僅僅來自于外部的提供，還部分來自于自身的創造。“公共政策是政府提供的一種公共產品”［19］43－53，任何政策供給都有特定的意義，從理論上說，政策供給的意義應該由作為目標群體的社會公眾進行闡釋最為合適，但由于“公眾只是一個抽象的對象”［20］59，其構成多元而復雜，在公共利益非常模糊、政策效果非常復雜的情況下，社會公眾無法形成對政策供給的一致性評價，于是，決策者“可以對政策供給的意義按照自己的要求進行解讀”［21］36－41，并且憑借自身的優勢(如擁有的權威、控制的傳播媒介等)積極影響社會公眾對政策供給的評價，他們就可以把一些實際效果比較差的政策解讀成好的政策，也可以把一些好的政策解讀成差的政策，為自己供給比較差的政策而錯失較好的政策提供合理性，于是那些效果差別不是太大的政策選擇就為決策者提供了一個選擇集，決策者可以根據自己需要從中做出選擇，于是為自己的政策選擇建構了一定空間。

政策選擇的建構空間為決策者的政策選擇提供了主控性。上述政策選擇空間僅僅為決策者不適當的政策供給提供規避空間，為自身沒有進行最優的政策供給提供借口，但卻無法保證自身政策供給收益的最大化，而建構空間卻可以在一定程度上實現政策供給收益的最大化。雖然建構空間的大小受到諸如社會文化、公民理性水平等外部客觀因素的影響，但它畢竟是決策者自主創造的空間，這一空間的大小以及利用情況在很大程度上取決于決策者個人的判斷和努力。當決策者掌握著政策供給解讀的主導權時，它可以對自己的政策供給進行“包裝”，使其優于任何政策供給方案;當這種解讀被社會公眾所接受以后，決策者即使進行的不是最優政策供給，也會被社會公眾認為是最優的政策供給。此時，對于決策者而言，不僅可以使其心儀的政策供給方案順利實施，而且也為自己贏得了最多的社會認可和支持，從而實現自身收益的最大化。

政策選擇建構空間的大小主要取決于決策者本身的能力，同時也受到政府公信力大小的影響。政策選擇建構空間是決策者憑借自身的知識和經驗，對自身政策供給選擇進行解讀和引申，從而使解讀出來的政策切合社會心理的需要。在這個過程中，決策者自身的知識和經驗是最關鍵的要素，這兩個因素直接決定了決策者會對自身的政策供給做出什么樣的解讀和做出什么樣的引申，進而決定了這樣的解讀和引申是否能夠迎合社會公眾或者上級的需要。一般而言，理論水平高而經驗豐富的決策者往往比那些既缺乏理論又缺乏經驗的決策者更能對政策選擇做出想要得到的解讀和引申，從而使自身有更大的選擇空間;而那些理論和經驗都缺乏的決策者可能不僅不能做出合理的解讀，還可能會做出錯誤的解讀，從而使得自身在政策過程中失去主動權，在之后的政策選擇中會傾向于壓縮自己的選擇空間。決策者通過自身的政策解讀來引導社會公眾的解讀，其中一個關鍵的因素是社會公眾對政府的信任，如果社會公眾不信任政府，決策者的解讀也就難以被社會公眾所采納，其就難以引導社會公眾的解讀，不得不壓縮自身的選擇空間，反之，如果政府公信力非常高，則決策者的解讀往往能夠引導社會公眾的解讀，從而為自身的政策選擇創造空間。

既然政策選擇的建構空間是決策者建構的，那么決策者就可以發揮自己的主觀能動性去擴展這一空間。決策者可以通過一定的方法來克服自身知識和經驗的不足，對政策供給進行更好地解讀，從而給自身創造更大的選擇空間。一個主要的辦法就是借助于他人或組織的幫助，這在現代社會中表現為:一些高級決策往往需要借助于龐大的幕僚機構或者參謀機構的輔助進行，這些幕僚機構或參謀機構可以為決策者的政策供給進行多樣化和專業化的解讀，同時決策者可以利用各種媒體工具對這些解讀進行報道和宣傳，從而起到對社會輿論的引導作用，這為其之后的政策供給提供了更大的選擇空間。

3．現實空間與建構空間的關系

在空間廣度方面，政策選擇的現實空間與建構空間之間存在正相關性。如果社會價值單一，且政策供給的客觀標準非常明確，那么政策選擇的現實空間比較小，政策解讀也往往需要按照政策標準進行，因而政策解讀的空間也非常狹窄;反之，如果社會價值多元，且政策供給缺乏評估的客觀標準，此時政策選擇的現實空間很大，而且面對政策供給中的各個選項，只要決策者能夠給出合理的解釋，每個選項都可以成為最后的選項，因而，政策選擇的建構空間也比較大。如果政策選擇的建構空間比較大，決策者可以有效地利用自身對政策的解讀來引導社會公眾的觀點和意見走向分歧，從而使得政策標準多元化，從而拓展自身政策選擇的現實空間。從這一層意義上而言，政策選擇建構空間的開拓可以為現實空間的開拓創造有利的條件。

結 語

綜上所述，決策者政策選擇空間主要由三個層面構成:宏觀層面的物理空間和理論空間①理論空間強調政策供給者的有限理性，但有限理性并非針對某一個特定的政策供給者，而是所有政策供給者都具有的特征，因而是從政策供給者整體的角度而言的，相對于制度外空間的個人私利性和建構空間個性化的政策解讀，有限理性的屬性具有宏觀性。、中觀層面的制度空間和制度外空間、微觀層面的現實空間和建構空間(如圖1 所示)。通過上文中對各個空間的描述可以看出，本文所謂的選擇空間實際上是指公共決策者在無論做出何種決策時都不受責任追究的范圍，這種情形又可以分解為兩種情況:一種情況是當某種空間存在時，即使出現要求決策者負責任的情形，決策者也可以給出合理理由化解責任，在上述政策選擇空間中，基于人的有限理性而存在的理論空間、基于自由裁量權而存在的制度空間、基于社會價值多元性而存在的現實空間都具有這樣的功能;另一種情況是當某種空間存在時，即使出現決策者應該承擔責任的情形，決策者也可以通過掩蓋責任而躲避追究，在上述政策選擇空間中，基于政府封閉性而形成的物理空間、基于監督體系不完善而形成的制度外空間、基于政策解讀主動權而形成的建構空間都具有這樣的功能。

圖1 決策者政策選擇空間的構成

既然政策選擇空間具有責任化解和責任掩蓋功能，那么對于一些公共決策者而言，這一空間可能成為其責任規避空間。一旦決策者在公共決策過程中擁有責任規避空間，那么他面對各種政策選擇時絕非只能選擇對公共利益而言的最佳選擇項，他有可能選擇他認為對其個人利益(通常是政績)最有利的選擇項，當其個人利益與公共利益不一致時，其所供給的公共政策就會偏離公共利益最大化的軌道，從而造成理想政策供給與現實政策供給之間的差距，這一差距可以稱為政策供給偏差。這樣的政策偏差在當前中國比較普遍地存在，主要表現在地方形象工程的建設、地方保護主義政策的出臺、GDP 總量壓倒一切的發展戰略的制定等等，這些政策都帶來了一系列負面影響。顯然，這些問題與腐敗關聯性不大，僅僅用"經濟人"理論來解釋也不夠全面，本文從梳理決策者擁有的選擇空間入手，可以為解釋地方政府政策供給偏差提供一個新的視角。

同時，既然政策選擇空間也可以成為決策者的責任規避空間，因此，適當壓縮決策者的政策選擇空間就成為抑制政策供給偏差的一個有效策略。例如，可以通過推進政府信息公開壓縮政策選擇的物理空間，通過智庫建設壓縮政策選擇的理論空間，通過健全和完善完善決策制度壓縮政策選擇的制度空間，通過優化監督機制壓縮政策選擇的制度外空間……因此，本文對于政策選擇空間的梳理也為有針對性地壓縮決策者的責任規避空間，防止和抑制政策供給偏差的產生提供了方法。

但是，一些政策選擇空間的存在具有必然性和必要性:既然任何國家的政府信息公開都是有例外的，因此，政策選擇的物理空間是難以消除的;既然決策者的有限理性是不可克服的，那么理論空間是不可能徹底消除的;既然決策者的自由裁量權是不能被徹底剝奪掉的，那么政策選擇的制度空間是必然存在的……因此，通過壓縮政策選擇空間的辦法是不可能徹底消除政策供給偏差的，還需要從更多視角尋找抑制或消除政策供給偏差的有效方法。

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