農民工培訓政策：一個分析框架與頂層設計

袁小平

農民工培訓政策：一個分析框架與頂層設計

袁小平

農民工培訓政策是我國農民工就業促進政策的重要內容。通過對農民工開展培訓，有助于提升農民工的就業技能，解決農民工的結構性就業難問題。當前農民工就業政策在實踐、制度設計和研究層面均存在不足，大大制約了國家、市場與社會在培訓中的合作關系建立。要推動農民工培訓的開展，需要建立一個能將國家、市場與社會整合在一起的分析框架。從社會政策領域的福利三角理論、國家中心主義和合作治理理論出發，可以建構一個適合分析農民工培訓政策的具體分析框架。在該框架中，政府、企業和家庭作為培訓福利的三方組合成一個整體。三方的關系形態受各自的自主性以及培訓中的融資與規制運用狀況影響。從該框架出發，可以得出中國農民工培訓政策的頂層建設應使國家和企業成為農民工培訓的主要責任主體，同時注意發揮家庭的參與。

農民工；培訓；福利三角；分析框架

一、引言

培訓是一種重要的機會福利，對人力資本的積累具有重要價值，它是發展型社會政策的一個重要內容。“貝克爾—奧依”假說證實，教育和培訓具有降低雇員的工作轉換率，延長任職期并促進工資增長的功能。因此，自20世紀70年代起，對勞動者進行培訓逐漸成為各國就業促進政策的重要內容。目前，農民工群體面臨著嚴峻的結構性就業難問題，且隨著我國產業結構升級調整的加快以及經濟下行壓力的加大，農民工就業的形勢更加嚴峻。為促進農民工就業，我國從上世紀末開始就著手進行農民工培訓政策建設，將其作為我國積極就業政策的重要組成部分。1997年，國務院辦公廳提出農民工輸入地政府開展面向民工的職業技能培訓和職業道德教育。2003年，國家制定了我國第一個農民工培訓規劃（《2003—2010年全國農民工培訓規劃》），確立了農民工培訓工作的具體目標與培訓內容。2008年,國務院要求各級政府以職業培訓補貼形式促進農民工培訓工作的開展。2014年，我國實施了“春潮行動”，明確提出了2020年前我國農民工培訓的“三個一”目標，力爭使每位農民工至少獲得一次培訓機會。①人力資源社會保障部關于印發《農民工職業技能提升計劃——“春潮行動”實施方案》的通知（人社部發[2014]26號）。

通過多年的建設，我國農民工培訓政策已漸成體系。以此為載體，我國實施了一系列的農民工培訓項目，如農村勞動力技能就業計劃、陽光工程、農村勞動力轉移培訓計劃、星火科技培訓、崗位證書培訓、雨露計劃、春潮行動等。通過這些項目，農民工在就業前可以獲得勞動預備培訓、技能培訓、轉移就業培訓和引導培訓，就業后可以獲得崗位技能提升培訓、高技能人才培訓和特別培訓，失業后可以獲得技能培訓與創業培訓等。

近年來，在金融危機的影響下，我國加大了對農民工培訓的投入，農民工所能獲得的培訓福利越來越多。但是，目前對農民工培訓政策的分析，一直缺乏較好的分析框架，需要予以完善。

二、建立農民工培訓政策分析框架的必要性

（一）農民工培訓政策在實踐層面面臨著許多困境

首先，我國農民工培訓存在著低培訓率和高培訓意愿的困境。農民工培訓政策已實施十余年，但目前已獲培訓的農民工比例仍很少。2012年，接受過非農職業技能培訓的農民工僅占25.6%。①國家統計局：《2012年全國農民工監測調查報告》，中華人民共和國國家統計局，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201305/ t20130527_12978.html，2013-05-27。至2014年，這一比例也僅為32%。②國家統計局：《2014年全國農民工監測調查報告》，中華人民共和國國家統計局，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201504/ t20150429_797821.html，2015-04-29。低培訓率反映出農民工的就業能力依舊低下。2012年的流動人口動態監測數據揭示，80.7%的農民工仍是通過自己原有的社會關系（家人、親戚、同鄉、同學等）來實現就業。③國家人口和計劃生育委員會流動人口服務管理司：《中國流動人口發展報告2010》，北京：中國人口出版社，2012，第88頁。與低培訓率相對，許多研究都顯示農民工的培訓意愿非常強。其中，新生代農民工群體的培訓意愿更強烈，他們不僅將工作看成謀生手段，還將其看成是融入城市的渠道，非常渴望能獲得提升知識和技能的機會。農民工的低培訓率和高培訓意愿悖論揭示農民工培訓政策必須進行改變。

其次，農民工培訓存在著政府重視與政府失靈并存的困境。自1997年起，農民工培訓政策建設得到了國家的高度重視，截至目前已建立起了較為完整的農民工培訓政策框架。我國每年開展的農民工培訓專項工程近十余項。2014年政府開展的培訓項目共培訓農民工2314.42萬人次。此外，各級政府還將農民工的培訓資金納入了就業專項資金進行統籌管理。2008年，僅中央財政投入農民工培訓的資金就達44.15億。但在政府的諸多舉措中，卻存在著許多失靈現象。例如，不少培訓項目短期化、形式化現象嚴重，起不到增進農民工就業能力的效果，與企業生產實際結合不緊密。再如，許多政府培訓項目存在著資金管理混亂、培訓項目運作機制不健全等問題。現有培訓資金很少惠及自身沒有培訓能力、員工整體素質更低、急需培訓援助的中小企業。不少地區還存在著套取培訓補貼的現象。

最后，農民工培訓存在著培訓福利供給不足的困境。培訓對企業而言具有外溢性，隨著農民工技能的提升，他們的跳槽率也會增加。況且，開展農民工培訓會增加企業生產成本。多方因素共同導致企業對開展農民工培訓普遍缺乏積極性，給農民工提供的培訓機會有限。同時，農民工家庭和農民工自身為規避經濟壓力，對培訓的投入也不積極。有研究發現，在對培訓的投入態度上，農民工選擇“學費不多的培訓就參加”和“免費就參加”的比例占了將近1/3。④胡秀俊：《農民工培訓有效供給不足的原因與對策研究》，《求索》，2011（7）。雖然我國建立了農民工培訓補貼制度，但補貼標準過低，對企業和家庭的培訓投入補償、激勵效果有限。例如，江西省工業園區企業定向培訓補貼僅為300元/人。由于企業和家庭對培訓的投入意愿弱，農民工培訓變成政府的“獨角戲”，無法為農民工提供充足的培訓福利。

（二）制度領域內治理理念興起需要為農民工培訓建立新的分析框架

十八屆三中全會后，我國正式將治理理念引入了社會建設中。治理具有多元、參與、互動、合作、效

率等內涵，它意味著參與主體的多元化、合作關系的建立、服務績效的提升等。治理理念對農民工培訓政策建設提出了新要求。在治理理念影響下，如何在農民工培訓領域建構起國家、市場與社會的合作關系成為新的主題。但合作具有多層維度和多種方法，例如馬丁·鮑威爾認為,福利領域多元主體合作至少具有供給、融資與規制三層維度。①馬丁·鮑威爾：《福利混合經濟和福利社會分工》，載馬丁·鮑威爾：《理解福利混合經濟》，北京:北京大學出版社，2011，第12-19頁。福利領域國家、市場與社會可以通過委托代理（principal-agent）、混合（hybrid）等多種方法進行合作。②Ciaran Driver. Varieties of Governance[J].Recherchesconomiques de Louvain / Louvain Economic Review.2008（4）.不同合作方法會形成不同的關系模式。已發現的模式包括自由主義模式、法團主義模式、斯堪的納維亞模式、南歐模式、東亞模式等，在這些模式中，國家、市場與社會的角色與地位存在著差別。另外，克里斯和艾莉森對137個合作治理案例的研究發現，歷史關系、對利益相關者參與的刺激、權力與資源的平衡、領導能力、關系的制度化設計因子是影響國家、市場與社會關系模式以及合法方法的核心變量。③Chris Ansell，Alison Gash. Collaborative Governance in Theory and Practice[J]. Journal of Public Administration Research and Theory: J-PART. 2008（4）.因此，要建立起國家、市場與社會的合作關系，需要在以上方面建立起相關的制度安排。

以治理理念審視我國農民工培訓政策，會發現現有制度框架存在著許多問題。雖然農民工培訓政策在制定之初就注重多元力量的參與，但至今仍未清晰地界定國家、市場與社會在培訓福利供給中的關系。《2003—2010農民工培訓規劃》提出要“調動農民工個人、用人單位、教育培訓機構、行業的積極性，參與農民工培訓”。2010年，國務院辦公廳發布《關于進一步做好農民工培訓工作的指導意見》提出要建立農民工培訓的多元投入機制。但相關的制度建設一直未跟進，也未明確如何進行多元投入的問題。在三者中，到底以哪個主體為主？國家、市場與社會可以在哪些維度進行投入的合作？合作的方式又是如何？如何建構起三者的制度化合作方式以促進投入等一系列的問題都沒有得到明確。目前的普遍做法是以購買服務的方式來促進農民工培訓。但事實證明，受制于財政投入問題，各地的補貼標準過低，購買培訓服務的刺激效果有限。而要解決以上問題，需要有清晰的理論指導和分析框架。

（三）研究層面的單一視角研究傾向無法解釋實踐層面和制度設計層面的諸多問題

實踐層面和制度設計層面暴露出的諸多問題呼喚在研究層面提出新的解釋框架。但目前農民工培訓政策研究存在著視角單一傾向，側重研究國家、市場與社會的一方對農民工培訓的影響，鮮有整體性分析框架。市場角度的研究較為關注企業以及各種經濟性因子（如成本—效益）對培訓的影響。④例如劉國永、劉平青、姜長云等人認為，培訓的“外溢性”是導致企業對培訓不愿投入的主要原因。見劉國永：《我國農村勞動力轉移培訓實踐與政策思考》，《華中師范大學學報》，2006（4）；劉平青，姜長云：《我國農民工培訓需求調查與思考》，《上海經濟研究》，2005（9）。國家角度的研究側重分析現階段我國的政府職能、責任與角色、行為對農民工培訓的影響，集中研究培訓中的政府角色轉化和制度建設，如建立培訓體系、培訓財政支持制度、完善培訓監管和法律等。⑤參見田松青、梁栩凌、王春稍等人的論述。見田松青：《農民工返鄉創業的政府支持體系研究》，《中國行政管理》，2010（11）；梁栩凌、王春稍：《缺位或越位: 農民工培訓中的政府角色研究》，《 經濟問題》，2014（9）。社會視角注重研究社會力量在農民工培訓中的角色，集中研究如何推動社會組織參與農民工培訓。⑥例如高洪貴提出要積極培育農民工培訓的社會組織，通過營造社會組織發展的良好制度環境、出臺稅收優惠政策扶持社會組織發展壯大，對承接農民工培訓的社會組織要利用財政新增資金加大農民工培訓財政投入力度，激發社會組織參與政府購買農民工培訓服務的積極性。見高洪貴：《農民工教育培訓的困境及其超越——以政府購買公共服務理論為視角》，《現代遠距離教育》， 2014（2）。

培訓涉及多個主體之間的關系，因而單一視角的研究無法找到國家、市場和社會在農民工培訓中為什么不合作的原因。近年來，有學者提出應將政府、企業、培訓機構、社會組織以及農民工自身力量綜合起來，建立多元主體在培訓中的協同關系。①馮旭芳：《政府、企業、學校三方聯動推進農民工職業技能培訓》，《中等職業教育》，2010（24）。例如，王春光認為應該建立政府出資買培訓、民間搞培訓、農民工選培訓的培訓機制。②王春光：《重視社會力量在落實農民工就業政策上的放大效應》，《中國黨政干部論壇》，2009（4）。但這類觀點主要依據國家、市場、社會的各自特性來分配其在培訓中的角色，仍無法克服維度偏窄的問題。造成這種研究現狀的原因與過往研究重對策研究、輕理論分析相關。由于單側面的解釋不能回應實踐層面和制度層面的要求，因此迫切需要建立起新的分析框架。

三、社會政策主要理論與勞動力培訓的西方實踐對農民工培訓政策研究的啟示

（一）社會政策的主要理論及其啟示

對于勞動力培訓，西方的人力資本理論早已有過詳盡論述，認為人力資本的屬性、結構和積累過程對勞動者就業轉換具有重要影響。在社會政策領域，自20世紀70年代之后，隨著福利多元主義和第三條道路等理論的興起，社會政策也逐漸將關注點聚于人力資本投資，由此出現了經濟政策和社會政策合流趨勢。這一時期涌現的眾多理論都對農民工培訓政策研究具啟示意義。

1.福利三角理論

福利三角理論脫胎于福利多元主義，其產生初衷是為了解決多元福利混合問題。1986年，羅斯最早從福利供給主體角度對福利多元主義進行了詳細剖析。他提出市場、國家和家庭三個部門在社會中提供的福利總和即社會總福利。市場、國家和家庭作為單獨的福利提供者都存在一定的缺陷，三者間相互補償，一方的增長對其他方的貢獻具有替代性。后來德國學者伊瓦思（Evers）發展了羅斯的框架，提出了福利三角范式。他將三角中的三方具體化為對應的組織、價值和相應的福利制度，并將之納入特定的文化、經濟、社會和政治的背景中去分析。市場對應的是正式組織，體現的價值是選擇和自主；國家對應的是公共組織，體現的價值是平等和保障；家庭對應的是非正式/私人組織，體現的價值是團結和共有。③Evers， A. & H. Wintersberger. Shifts in the Welfare Mix: Their Impact on Work， Social Services and Welfare Policies. Frankfurt am Main： Campus Verlag： Boulder， Colorado： Westview Press， 1990.pp.12-17.伊瓦思，福利三角互動的基礎是三角各自所提供的福利產品以及所代表的價值觀。

圖1 伊瓦斯的福利三角框架

在伊瓦斯之后，一些學者（如阿布瑞漢森、約翰遜等人）對影響福利三角關系的變量進行了細化和補充，認為規制與福利資金的流動對福利三角的關系及其效果具有重要影響。例如，伊瓦斯后來補充到，除價值觀因素外，規制與再規制是影響福利三角整合的主要變量。伊凡（Ivan Svetlik）借鑒盧曼的多層規制（Plural regulation）概念，提出國家規制對福利多元主體的關系具有重要影響。①Ivan Svetlik. Regulation of the Plural and Mixed Welfare System. In Adalbert Evers， Ivan Svetlik. Balancing Pluralism: New Welfare Mixes in Care for the Elderly. Brookfield: Ashgate Publishing Company. 1990.pp.41-45.安德森通過對荷蘭等國的靈活就業模式研究發現政府向企業購買就業服務增加了資金在三者間的流動，進而會促進福利三角的協同，這種模式對底層人群的就業促進效果大于政府直接雇用模式。此外，賈奇（Judge）、伯查特（Burchardt）、米什拉（Mishra）等人還對福利三角的關系模式進行了補充，認為福利三角間不僅是互補關系，還會存在矛盾關系。例如，約翰遜認為在福利三角中同樣存在福利混合的風險（如碎片化、供給不均衡性、更強調商業管理等）。②Norman Johnson. Welfare Pluralism: Opportunities and Risks. In Adalbert Evers， Ivan Svetlik. Balancing Pluralism: New Welfare Mixes in Care for the Elderly. Brookfield: Ashgate Publishing Company. pp.59-60.納蒂（PierpaoloDonati）和科洛（Ivo Colozzi）在研究意大利20世紀80年代的福利供給狀況時也發現，由于正式部門和非正式部門間彼此隔離，福利三角的福利供給會出現碎片化風險。③PierpaoloDonati and Ivo Colozzi. Institutional Reorganization and New Shifts in the Welfare Mix in Italy during the 1980s. In Adalbert Evers and Helmut Wintersberger. Shifts in the Welfare Mix: Their Impact on Work， Social Services， and Welfare Policies. Frankfurt am Main: Campus Verlag： Boulder， Colorado: Westview Press， 1990.p.63.其中，碎片化風險也引起了伊瓦斯和伊凡的注意，認為造成該現象的重要原因是福利三角的各自動機不一，難以在效率與團結、自主與利他之間達到平衡。同時，碎片化風險會給福利三角帶來解體張力，甚至造成福利三角的零和博弈。

圖2 福利混合的碎片化隔離圖

2.國家中心主義理論

國家中心主義理論興起于20世紀80年代,它反對之前將國家階級化的觀點,不再將國家假定為反映社會團體、階級利益集團的利益需要,而是將國家看作一種行政和強制組織，有著管制權力和使用強權的合法性地位，擁有潛在獨立于社會經濟利益和結構的自主性。在社會政策領域，國家中心主義的提出是為了反對以往社會變遷和福利發展研究過強的“社會中心”取向,主張將國家帶回社會政策研究的中心，認為國家具有自我修復的功能，能修復市場和社會的不足。國家中心主義強調社會政策分析應該將國家看成是解釋

社會發展的一個中心變量,將國家當成是一個特定的制度與行動者、經濟發展與社會再分配的促進者。例如，該學派的旗手斯考克波（Skocpol）認為,非常有必要將國家重新帶回社會變遷的分析中，用以解釋政策發展和社會變遷。國家結構與政策傳承通過政策相關的知識創新、政府結構與公務員的活動、社會團體的政治表達需要三個方式影響政府政策。①林萬億：《福利國家——歷史比較的分析》，臺北:巨流圖書公司，2006，第87頁。

圖3 國家結構與社會政策形成的關系圖

在具體研究策略中,國家中心主義提倡研究國家的自主性以及國家結構的關系。國家自主性主要體現為國家能力（包括財政能力、行政能力、規制能力等）和國家偏好。對此，彼得·埃文斯（Peter B. Evabs）強調,國家自主性的來源并不像以往國家論者所強調的是單向的……它必須要經由國家與社會以及公私部門之間的合作來達成,因而國家自主性往往是一種“嵌入性自主”②Evans， Peter B. Embedded Autonomy: State and Industrial Transformation. Princeton: Princeton University Press. 1995. p.49.。國家嵌入性自主特征倡導在政策分析時，要結合特殊的社會經濟與社會文化脈絡來分析國家角色。正是基于這一特征，有學者提出，國家中心視角對我國社會政策分析尤為重要。③李瑩、周永新：《我國農民工社會政策的變遷：一個分析框架及其應用》，《中國人民大學學報》，2012（5）。

3.合作治理理論

合作治理理論是西方治理理論的一種新形式，它在解決跨部門合作基礎上發展起來。簡單地說，合作治理是指一組相互依存的利益相關者,通常來自多個部門（公共的、私人的以及非營利部門）,為了解決一個復雜的、涉及多面的公共難題或情境而協同工作并制定相關政策的過程和制度。④Choi， T. Information Sharing， Deliberation， and Collective Decision-making： A Computation Model of Collaborative Governance. Proquest/Umi Dissertation Publishing， 2012. p.4.因此合作治理更加強調非政府部門參與、伙伴關系的建立、治理主體之間的地位平等與共識建立等對治理結果的影響，更加注重參與者卷入決策的制定而非僅僅是為公共機構提供咨詢。在具體研究中,合作治理強調分析治理主體之間以及治理主體與對象之間的互動。為保證各主體間能平等地彼此合作,該理論注重參與者對決策權力的實質擁有，要求參與者在反映其偏好時具有平等機會。例如，沃爾（Walter）和皮特（Petr）認為，合作治理是一種結構化行動，它涉及“聯合行動、共同結構和共享資源”。影響合作治理的關鍵變量包括之前沖突與合作歷史、參與者積極性、權力與資源的平衡、領導能力、體制設計等。⑤Ansell， C. & A. Gash. Collaborative Governance in Theory and Practice. Journal of Public Administration Research and Theory， 2008（4）.很明顯，這些觀點對農民工培訓中

的國家、市場與社會的關系建構也具有啟示意義。

（二）勞動力培訓的西方實踐及其啟示

西方國家從20世紀60—70年代開始就注重培訓對就業的影響。如今培訓已成為各國積極動力市場政策的重要內容。在多年實踐中，西方國家積累了豐富的經驗。

首先，發達國家普遍將政府定位于公民職業培訓的第一責任主體。早在1964年，英國政府就宣布了職業培訓是政府責任。①徐國慶：《英、德職業教育體系差異的政策分析及啟示》，《教育科學》，2006（3）。20世紀80年代，歐共體將“接受職業培訓”作為公民的12項基本社會權利予以保障。1993年，歐盟發布了《關于繼續職業培訓建議書》，其目標是要使每個工人都接受職業培訓。此外，西方國家還依托發達的職業培訓體系對勞動力進行培訓。例如，德國建立了一個以政府為主的“雙元制”培訓體系，通過開展不同的培訓項目提高公民技能。

其次，注重發揮企業在勞動力培訓中的投資與參與。1993年歐盟頒布的《關于繼續職業培訓建議書》非常重視企業對培訓的參與度，將其視為決定一個國家繼續職業培訓開展狀況的重要影響因素。此后，歐盟共同就業政策將私人機構的培訓納入了終身學習體系中。歐盟各國企業對員工培訓的投入非常大。2000年，歐盟12國繼續職業培訓費用占企業總勞動成本的比例接近2.5%。②李新功：《歐盟職業培訓政策與實踐》，北京:中國經濟出版社，2005，第222頁。在法國，企業的培訓費用相當于國家在培訓方面的開支總額。③帕特里克·鮑里洛特：《就業能力的兩個主角：雇主和工人》，載帕特麗夏·威奈爾特：《就業能力——從理論到實踐》，北京:中國勞動社會保障出版社，2004，第4頁。此外，歐盟的許多培訓計劃還積極吸納企業參與和投入。以德國雙元制職業教育為例，雇主需要為學徒工支付工資，這筆投入遠高于政府的補貼。2011年，德國企業培養學徒的總花費為238億歐元，3倍于政府在此項的支出。④華璐：《雙元制對癥結構性失》，《財經》，2013（27）。

再次，政府注重運用融資與規制等手段，積極將企業和家庭整合成一個勞動力培訓的福利三角。在融資方面，發達國家除了利用財政和稅收工具促進中小企業發展外，還采取了多樣化資金補貼方法（如直接補貼、稅收減免等）對勞動力培訓進行直接或間接干預。這些補貼涵蓋了企業、個人和家庭。例如，在英國的“新政計劃”中，雇主每周除了可以獲得60英鎊工資補貼外，還可以得到750英鎊補助用于支付相當于每周一天的最低崗位培訓費用。德國的職業培訓資助制度規定學員補貼資助范圍包括學習期間的住宿費、學習資料費、實習勞動服裝費（19歐元/月）、學習期間孩子照顧費（不超過130歐元/月）、交通費（每月回家一次的往返費用）、家庭困難補助（學員和父母收入低于標準線時，可獲得相關補助）。⑤劉躍斌、黃琳：《德國的失業保障政策研究》，《德國研究》，2003（3）。

規制方面，西方國家普遍利用規制手段，將培訓與福利聯系起來，強制勞動力和企業參與培訓。德國規定青年人在中學畢業后，如想進入職場，必須接受幾年的職業學習，通過職業技能考核后方可被企業雇用為正式工。⑥中國就業培訓技術指導中心：《中美德公共就業服務比較——公共就業服務課題報告》，北京:中國勞動社會保障出版社，2013，第80-81頁。瑞典政府在20世紀八九十年代也改革了勞動力市場制度，將失業人員參加培訓、教育等作為享受福利的必要條件。此外，發達國家還對企業培訓做了強制規定。1988年，德國成立了“職業培訓運作集團”，要求每個企業必須配有內部企業培訓場所，舉辦企業內部培訓。法國政府規定企業每年必須按

職工數量和職業工資的收入比例，提取相應培訓基金用于資助企業開展職業培訓。①陳雅華：《德國就業促進政策與措施》，《福建勞動與社會保障》，2002（11）。荷蘭政府具體規定企業承擔的培訓費用比例，要求最低額度不超過工資總額的1.25%。②帕特里克·鮑里洛特：《就業能力的兩個主角：雇主和工人》，載帕特麗夏·威奈爾特：《就業能力——從理論到實踐》，北京:中國勞動社會保障出版社，2004，第53頁。有研究表明，福利國家對企業采取的多樣化融資與規制方法對企業的培訓參與度有正向促進作用。③龔春雷：《英國企業開展員工培訓的現狀分析》，《職教通訊》，2007（12）。

最后，西方國家積極發展公私伙伴關系，建構國家、市場與社會間的溝通協調機制，促進勞動力培訓的開展。早在20世紀60年代，美國就在職業培訓中引入了公私伙伴關系，建立起了培訓的福利三角。各類人才培訓計劃的每個環節都是由勞工部通過其在各地的辦事處以招標方式，與地方的學校、企業或非營利性私人機構簽訂合同，然后再與其所在的州就業局和教育機構簽訂協議。在這種三角關系下，聯邦提供資金、項目計劃和準備達到的標準，由合同單位負責實施，教育機構負責監督，州就業局負責向用人單位推薦結業的學員。④梁茂信：《美國人力培訓與就業政策》，北京：人民出版社，2006，第201-202頁。1993年，歐盟理事會也正式將社會合作伙伴關系納入職業培訓范疇，要求歐共體在社會合作伙伴之間建立社會對話機制。為此，英國成立了由政府牽頭的技能聯盟,以該聯盟為平臺建立政府、雇主組織、工會、教育和培訓機構之間的協商與合作機制。⑤吳雪萍、范琳：《英國的成人職業培訓改革》，《比較教育研究》，2006（11）。瑞典政府成立了全國性的勞動力市場委員會，該委員會涵蓋政府、工會和雇主，由它來共同協商、改善勞資關系。1976年瑞典頒布了《勞動生活公決法》，用制度化方式將合作伙伴關系固定下來。

融資、規制的運用與公私伙伴關系的建立使國家、市場與社會在勞動力的培訓中能夠相互合作，形成了一個完整的福利三角。其關系狀況可以用圖4展示。其中，國家和企業在勞動力培訓中是主要出資方，國家通過融資與規制手段刺激企業和家庭對勞動力人力資本進行投資；公私伙伴關系的營造使國家、企業和家庭在勞動力培訓中的地位平等，相互溝通。西方國家勞動力培訓福利三角模式對我國農民工培訓政策的分析具有重要的借鑒意義。

圖4 發達國家勞動力培訓的福利三角框架

（三）啟示

社會政策中的福利三角理論、國家中心主義理論、合作治理理論以及西方勞動力培訓的實踐對我國農民工培訓政策的分析具有重要的借鑒價值。福利三角理論解決了國家、市場和社會如何合作的問題，為國家、

市場和社會的關系分析提供了基本的分析框架。它傳達的福利供給的整體性思維對解決農民工培訓中的供給問題具有重要啟示意義。同時，它對國家、市場與社會的動機與價值觀的關注，對三者關系模式、整合手段（融資與規制）、合作風險等方面的分析為農民工培訓提供了新的解釋。這些解釋也啟示，要建立國家、市場與社會在農民工培訓中的合作，必須明晰三者在福利三角中的角色，并建立制度化手段防范福利三角的碎片化與解體風險。而國家中心主義視角啟示在分析國家、市場與社會的關系時，需要更加強調國家角色對三者關系的影響，注重分析國家結構和國家自主性。這一觀點對企業和社會的分析也具有啟示意義。合作治理理論則啟示要使國家、市場與社會在農民工培訓中能彼此合作，需要國家與市場、社會在地位上實現平等，建立共識和伙伴關系。

西方國家的勞動力培訓則是將福利三角理論、國家中心主義理論和合作治理理論在實踐中進行了綜合運用，政府通過運用融資和規制的手段，營造公私伙伴關系有效地將企業和家庭整合進一個福利三角分析框架中，極大地促進了農民工培訓的開展。

四、農民工培訓政策分析框架的建構

社會政策的最新理論與勞動力培訓的西方實踐有助于幫助建立農民工培訓政策的分析框架。結合以上分析，圖4建構了一個我國農民工培訓政策的分析框架。這一分析框架將國家、市場與社會整合在一起，形成了一個農民工培訓的福利三角。根據我國農民工培訓政策的規定以及伊瓦斯的觀點，組成農民工培訓福利三角的主體依次為政府、企業和家庭。其中政府代表國家，企業代表市場，家庭代表社會。這一框架并沒有將社會組織納入，其原因在于我國目前能為農民工提供公益、免費的培訓福利的社會組織非常稀少，無法構成農民工培訓的福利三角的獨立一方。

伊瓦斯認為,福利三角的各自動機與價值觀是導致福利三角碎片化和失衡風險的主要原因。而國家中心主義也認為國家的自主性是國家行動的主因。自主性概念比動機、價值觀的含義更廣。它明顯超越了“成本—收益”功利偏好和福利三角的動機分析范圍，可以推斷，在福利三角中，國家、市場與社會三者都是具有自主性的實體,具有各自不同的動機、價值觀和行動能力。正是由于三者具有不同的自主性,福利三角中的每一方在福利供給時往往不從整體出發,而從各自的動機、偏好和能力出發,由此使福利三角的關系組合呈現不同特征。同時,自主性的存在也總是使福利三方具有脫離福利三角框架的張力。因此，農民工培訓政策必須分析國家、市場與社會的自主性。

其次，根據約翰遜等人的論述，福利三角的互動具有多層維度，既包括供給層面，又涉及融資和規制層面。同時，西方勞動力培訓實踐也證明融資與規制能加深國家、市場和社會的聯系，將三者整合在一起。因此，可以認為融資與規制對福利三角關系形態發揮著整合的功能，它能消解福利三角各自的自主性對福利三角的張力，對福利三角關系形態的整合力。所以，農民工培訓政策必須分析福利三角的融資與規制運用情況。

最后，西方勞動力培訓實踐說明國家和企業是培訓中的主要籌資方，而規制是國家的特有能力。因此，在福利三角中，國家對福利三角的影響比市場和社會更重要。而根據國家中心主義的觀點，融資與規制的運用與國家結構密切相關，它會在更加深的層面影響福利三角的關系形態。因此，農民工培訓政策必須深入分析國家。具體而言，除分析國家的自主性外，還應分析國家運用融資與規制手段的情況，更應分析國

家結構對培訓中的自主性、融資與規制的影響，這有助于尋找出影響福利三角關系形態的結構性原因。

圖5 農民工培訓政策分析框架圖

依據上述分析框架圖，農民工培訓政策的分析應著重分析以下幾點：1）分析國家、企業和家庭在農民工培訓中的角色。角色的分析可以從福利供給和福利責任兩個角度進行，以此來確定三者在福利三角形中的位置。2）分析福利三角形的關系形態。它可以從兩個角度展開，分別為福利三角的張力和整合力。張力主要分析國家、企業和家庭在農民工培訓中的自主性，整合力主要分析融資與規制手段的運用情況對福利三角的影響。其中融資分析要分析培訓資金的籌集和流動對政府、企業和家庭在農民工培訓福利供給中的關系影響。之后，還要分析張力與整合力的角逐狀況，它構成了當前農民工就業促進領域福利三角的關系狀態，由此影響了農民工的培訓效果。3）分析形成福利三角張力和整合力的結構性原因。根據國家中心主義觀點，從國家視角尋找形成國家在農民工培訓中的自主性、融資與規制的運用狀況的深層原因，這些原因既包括國家對農民工培訓的治理邏輯，也包括國家的整體特征。

五、農民工培訓政策的應用：一個頂層設計

依據上述分析框架來審視當前我國農民工培訓政策就會發現，當前我國農民工培訓政策實施效果不理想的原因既有表層原因，也有深層原因。表層原因來自國家、企業和家庭的自主性，深層原因來自國家的結構特征。目前農民工培訓政策注意到了國家、企業和家庭在農民工培訓中的合作，但并沒有明確三者在培訓中的各自責任和角色，沒有注意福利三角的碎片化問題，也沒有建立相關制度約束國家、企業與家庭中不利于培訓投入的自主性，由此導致了農民工培訓的福利供給不足。這些因素實質上都與國家的深層結構相關。

現階段要促進我國農民工培訓，既需加強福利三角整合方面的制度建設，也需要調整國家在農民工培訓中的角色。根據適度普惠的建設目標，目前國家力量并不能承擔起針對農民工的全部培訓任務，應該動

員企業增加對農民工培訓的福利供給。因此，現階段我國農民工培訓政策的頂層制度建設，應使國家、企業和家庭共同組成一個培訓的福利三角，國家和企業成為農民工培訓的主要責任主體，同時注意發揮家庭的參與。其中國家和企業居于福利三角形的上方，起主導角色；而家庭居于下方，起配合作用。國家既為農民工提供培訓福利，又通過運用規制和融資方法激勵企業和家庭增加對農民工培訓的投資。同時，國家還需建立起制度化的溝通參與渠道，使企業和家庭能平等地參與農民工培訓。

結合目前農民工培訓在實踐和制度設計中所面臨的諸多困境，現階段農民工培訓政策建設的重點應圍繞著以下幾點進行。

（一）國家應積極扮演培訓供給者角色，承擔起國家對培訓的托底責任

國家在農民工培訓中的缺位是導致福利三角不能整合的一個重要原因。鑒于此，國家應盡快承擔起對農民工提供培訓的托底責任，適當扮演供給者角色。一方面，國家可以利用公共就業機構為農民工開展最基本的培訓。目前我國縣級公共就業服務機構主要以提供就業咨詢、信息服務為主，還未開展培訓服務。未來可借鑒國外的“一站式”就業模式，拓展公共就業服務機構的服務范圍。另一方面，國家可以通過既有教育體系對農民工開展培訓。它可以有兩種方法，一是在高中教育階段增加技能課程訓練，二是利用現有的職業技術教育體系開展培訓。從2008年起，我國重建了縣級職業中專，但由于師資力量不足，大部分職業中專的招生一直不理想，處于閑置狀態。為此，國家可以考慮將職業中專與勞動預備培訓整合起來，將一部分職業培訓經費轉入職業中專，為那些未能繼續升學而準備進入職場的初、高中畢業生提供免費職業培訓。

（二）強化國家的融資角色

融資角色可體現為投資角色和籌資角色。前者體現國家責任，后者可以促進福利三角整合。在投資方面，一是要提高農民工培訓經費在就業專項資金中的比重，二是要提高就業經費占社保經費的比重。目前用于農民工培訓的經費比例占就業專項經費的比例較低。2008我國全年用于農民工培訓的資金約為49.19億，其中中央財政投入44.15億，地方財政5.04億。①韓俊、汪志洪等：《農民工培訓實態及其“十二五”時期的政策建議》，《改革》，2010（9）。而全年我國用于就業補助的經費為1138.92億元②參見人力資源與社會保障部：《人力資源社會保障部2008年部門決算》，中華人民共和國人力資源和社會保障部，http://www. mohrss.gov.cn/index.html。，前者僅占后者的4.31%。另外，目前我國用于就業的財政投入也明顯偏低。就業經費占社會保障總支出的比重一直維持在6.3%左右。根據規劃，我國在2015—2020年間每年要培訓1100萬農民工。即使按中部地區的最低補貼標準（每人每年300元），每年所需培訓補貼經費至少要達到330億。而2012年全國用于就業補助的經費僅為72.74億。③根據2007—2012年全國財政社會保障支出情況計算得出。

在引導資金流動方面，主要是要使資金能在政府、市場和家庭間流動起來、循環使用。在西方國家福利資金的供給中，資金流動是福利混合和公私伙伴關系建立的潤滑劑。目前我國農民工培訓的資金流動主要集中在政府系統內，封閉性強。例如，農業部門的“陽光工程”和扶貧系統的“雨露計劃”培訓資金大都流入了公立的職業學校。由于缺乏資金流動，政府難以將企業和家庭整合進農民工培訓中。為此，應盡快豐富政府培訓資金的使用方法，推廣購買服務、共同出資、發放培訓補貼等方式。一方面，可以推廣培

訓資金直補農民工家庭的做法。只要農民工達到相應職業水平就能獲得補貼。另一方面，要大力推動政府購買培訓服務。通過政府向市場或社會購買培訓服務，將國家、市場、家庭緊密連接起來。最后，要實施多元化的融資方式。目前，我國失業保險金節余較低，可考慮借鑒福利國家做法，用失業保險金補貼農民工培訓。2013年，失業保險金收入總額達到1289億元，支出僅為532億元，節余有757億元，年末累計節余3686億元。①人社部：《2013年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/ndtjsj/tjgb/201405/ t20140529_131147.htm。按2013年的支出水平，目前的失業保險金節余足夠支付未來6年的失業保險。

（三）加強和改進政府對企業和家庭的規制

國外經驗表明，充分利用好政府的規制角色，對企業和家庭進行規制可以有效提升企業和家庭在培訓中的參與程度。

首先，要繼續執行現有職業崗位準入規制和生產安全規制。我國已有職業崗位準入規制與生產安全規制對農民工培訓具有良好促進效果，使企業不得不重視培訓。因此，政府應繼續做好這兩條規制的執行與監督工作。

其次，適當提高對企業培訓經費的規制水平，并嚴格執行。與國外相比，我國對企業培訓經費的規制水平偏低，僅占企業生產成本的1.5%，且執行不嚴。2000年歐盟部分國家繼續職業培訓費用占企業總勞動成本的百分比均達到2.4。②李新功：《歐盟職業培訓政策與實踐》，北京：中國經濟出版社，2005，第222頁。

再次，對企業員工培訓進行直接規制，促進企業開展農民工培訓。世界銀行指出，企業自主進行培訓是開發勞動力技能的最好方法，而且效益最高；政府組織的培訓已被各國實踐證明是代價高昂的，而且弊端很多。在國外，許多國家都對企業的培訓情況進行直接規制。例如，葡萄牙政府規定了員工每年的培訓時間（2003年為20個小時，2005年增加到35個小時），并且規定每個公司每年要有10%的員工參加繼續學習。③楊雪：《歐盟共同就業政策研究》，北京：中國社會科學出版社，2004，第145頁。我國目前缺乏對企業開展培訓的直接規制。因此，可考慮予以增設，最低限度應要求企業必須組織新上崗農民工參加培訓，并規定農民工每年參加培訓的時間。

又次，對企業增加激勵式規制。懲罰式規制會增加企業的生產成本，容易引起企業抵制。目前政府對企業培訓規制最大的問題在于激勵規制少。《就業促進法》雖然提出我國實行有利于促進就業的金融政策，增加中小企業的融資渠道，加大對中小企業的信貸支持，但并沒有為這些政策制定具體的操作措施。下一階段，應考慮在稅收返還與優惠、信貸、社會保險減免、招工與安全支持等方面對企業開展新生代農民工的培訓進行激勵規制，設置好階梯式的激勵方案，提升企業的培訓積極性。

最后，要增強對家庭的規制。目前家庭對農民工培訓的投入較少，一個直接原因是政府對家庭的投資行為沒有做具體規制。為此，可用懲罰性規制和激勵規制并重的方法對家庭進行規制。在西方，就業能力低下者之所有愿意參加培訓，除了可獲得培訓補貼外，培訓還與各種懲罰措施相連。例如，1980年美國就頒布了相關規定，凡接受救濟的單親家庭，若每周工作時間低于30小時就必須參加培訓；否則將終止其接受救濟的資格。英國的新政計劃規定長期失業者如果不參加培訓將不能獲得就業機會。對我國而言，現階段可考慮將勞動預備制度變成強制規制，要求新生代農民工在進入職場前，必須參加勞動預備培訓，家庭

必須對勞動預備培訓進行相應的支持和投入。此外，還應對家庭采取激勵式規制。目前的激勵規制只涉及技能鑒定補貼，激勵效果有限。今后可考慮將培訓與求職結合起來，對培訓時長超過一定限度的家庭實行公共就業服務方面的獎勵。此外，還可以將培訓與失業保障金聯系起來，鼓勵農民工家庭利用失業保險參加培訓，并給予相應優惠。

（四）建立制度化的公私合作伙伴關系

公私伙伴關系具有多種形式，其核心是要建立多方的參與機制，這需要建立起制度化的參與平臺與參與機制。在國外，就業培訓中的福利多元主體之所以能夠合作，在于它們建立了制度化的公私伙伴關系。例如，美國政府為促進勞動力培訓，于1982年頒布了《崗位培訓伙伴關系法》，成立了“私有工業委員會”，該委員會由25人組成，成員半數以上來自私有企業，其余來自地方政府部門、教育機構、工會和居民代表。在運作中，私有工業委員會通過與地方政府達成協議，確定彼此的義務、責任，培訓程序，批準提供培訓服務的機構及其服務期限、內容和受訓勞工經費標準，審理并批準勞工的申請。通過該委員會，公私之間建構起了制度化的合作橋梁。我國的農民工培訓政策雖然提出要促進國家、市場和社會的多元參與，但并沒有將三方的參與機制用制度化的方式固定下來，也沒有為伙伴關系的建立設立相關的參與互動平臺。為此，下一階段，應積極拓展國家、市場和社會的合作范圍，設立市場和社會參與培訓制度的制度化方式，使參與的多方既有“共享的空間”，又能共同決策。同時，還要積極探索多樣化的公私合作方式。除政府購買服務外，積極推廣公私合營、規制、服務外包等多種合作形式，建構起良好的公私合作伙伴關系。

Peasant Workers’ Training Policies: An Analytical Framework and Top Level Design

YUAN Xiao-ping

Policy on the peasant workers’ training is an important part of policies for the peasant workers’employment promotion. It will improve their employment skills and solve the structural employment problem. Nowadays, there are still a lot of problems in practicing, policy-designing and research of peasant workers’employment promotion policies, which restrict and hinder the foundation of the cooperation relationship among the state, market and society. To promote the implementation of training for peasant workers, it’s necessary to establish an analytical framework in which the state, market and society are integration. Based on Welfare Triangle Theory, State-centrism Theory, and the Cooperation Governance Theory, it is possible to establish a concrete analytical framework suitable for the analysis of peasant workers’ training policies. In this framework, the government, enterprises and families are combined as a whole, and the relationship of the three parts are effected by their independence and using of finance and regulation in training. Conclusion can be drawn as followings from this framework : the state and enterprise should be set as the main subjects of liability in the national-level design of rural migrants’ training in China, and encourage families to participate in it actively at the same time.

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(責任編輯：謝宇)

袁小平，江西永豐人，南昌大學社會學系副教授，博士，主要研究方向為社會政策理論與應用。（南昌，330031）