疏解老城-以福州為例

江立偉

(福州市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 福建福州 350108)

引 言

自古中國城市是“城”與“市”相結(jié)合。“城”提供了以城(圍)墻為遮蔽的基本防衛(wèi)功能，無論是抵御入侵還是防止野獸的侵害，都提供了基本的安全感;“市”則是指進(jìn)行交易的場所，“日中為市”的交換，無論是物物交換或者貝物貿(mào)易，都提供了基本的生活保障。當(dāng)然中國城市除了提供城與市的基本功能外，還提供了金融(錢莊)、貿(mào)易(碼頭、貨棧)、服務(wù)(酒肆)、文化(學(xué)堂、寺廟)等完善的配套設(shè)施，并經(jīng)過幾千年的發(fā)展、沉淀和積累，便捷舒適的生活方式提升了城市的吸引力，帶來人口的集聚效應(yīng)。

上古時(shí)期由于戰(zhàn)亂、疾病的流行造成人口的緩慢增長，城市的人口規(guī)模一直是城市統(tǒng)治者引以為傲的政治經(jīng)濟(jì)軍事資本，因此不斷的在原地提升城的防御強(qiáng)度和市的繁華程度，招徠人口。近五百年由于政治較為穩(wěn)定，人口增長呈線性快速增長，到了現(xiàn)代社會基于人口基數(shù)增大、醫(yī)療衛(wèi)生條件改善、食物充足率提高等因素的作用，人口進(jìn)入幾何增長的階段，城市人口的規(guī)模已不再是政治資本，而人口集聚增長帶來的生態(tài)、社會等問題，已經(jīng)是城市管理者急需解決的核心問題。

解決人口問題宜疏不宜堵，而疏解人口的根本在于疏解老城，疏解老城的核心在于疏解人口，兩者相輔相成。

1 人口集聚增長給城市帶來的問題分析

按照城市核心區(qū)鼓樓和臺江區(qū)為例，2013統(tǒng)計(jì)年鑒顯示鼓臺實(shí)際人口為116.5萬人(鼓樓區(qū)70.5萬人，臺江區(qū)46萬人)。依此計(jì)算鼓臺區(qū)的平均人口密度為2.09萬人/km2，其中臺江區(qū)的平均人口密度為2.69萬人/km2，若按建設(shè)用地(鼓樓29.89 km2，臺江14.63km2)，鼓樓區(qū)的平均人口密度為2.68萬人/km2，核心區(qū)在3.0萬人/km2以上。而鼓、臺兩區(qū)人均建設(shè)用地僅37.52m2，按現(xiàn)存居住面積(包括已建、在審批未建、未改造的城中村、棚戶區(qū))折算，核心區(qū)的住宅平均容積率已達(dá)到3.0以上。

1.1 人口集聚增長給城市生態(tài)帶來較大的影響

城市中心區(qū)人口的增長帶來嚴(yán)重的熱島效應(yīng)

圖1 部分街道人口密度分布情況

當(dāng)城市人口聚集成規(guī)模后，為解決居住問題，原有低矮住宅樓已不能滿足居住需求，勢必建設(shè)大量高層建筑。高層建筑密集聚集成群后，特別是為了滿足人們對自然景觀的需求，大量沿閩江建設(shè)的“城墻式”建筑，阻礙了沿江沿海濕潤的、溫度較低的空氣從城市外部向城市內(nèi)部灌輸，建筑在白天吸附了大量太陽熱量后在夜間釋放時(shí)，在通風(fēng)困難的情況下，熱量只能在樓與樓之間盤旋無法散發(fā)，造成夜間市區(qū)的氣溫?zé)o法降低。而人為了生活的舒適性，采用空調(diào)等輔助降溫設(shè)施，能耗發(fā)熱進(jìn)一步加劇了熱島效應(yīng)。

當(dāng)城市的人類活動增加后，為解決出行舒適問題，城市建設(shè)過程中大量減少了自然裸露的土壤地表，甚至減少了自然形成的水面(包括濕地)、砍伐成片的森林植被，用硬化地表界面來替代，并且而人造水體、人工植被面積增加有限。而采用傳統(tǒng)材料工藝和下墊層的硬質(zhì)地面在透氣和透水方面均較差，地表降雨后只能匯入城市雨水管道，造成土壤含水較少，無法吸收蓄積硬質(zhì)地面的熱量，調(diào)節(jié)地表溫度。而地表在太陽直射后瞬間超出自身的熱量蓄含量，將多余的熱量通過輻射、反射等方式把溫度傳遞給空氣和周邊一切物體，進(jìn)一步加劇了熱島效應(yīng)。

當(dāng)城市生活水準(zhǔn)提高后，為提高生活品質(zhì)，人們在生活過程中大量使用汽車、摩托車、電梯空調(diào)、微波爐、電烤箱、冰箱、電視機(jī)等生活能耗產(chǎn)品。隨著人口增加，擁有和使用量在迅速增長，因此產(chǎn)生的熱量也不斷的增長，進(jìn)一步加劇了熱島效應(yīng)。

圖2 福州市區(qū)機(jī)動車保有量

1.2 人口集聚增長對城市歷史風(fēng)貌影響較大

福州作為國務(wù)頒布的歷史文化名城之一。自晉太康三年(282年)筑“子城”以將，近2000年歷經(jīng)“衣冠南渡、八姓入閩”，近代“五口通商”，福州逐漸形成了以八一七路為中軸線紐帶，由北向南串連起屏山、歐冶池、三坊七巷、上下杭、煙臺山等歷史街區(qū)、風(fēng)貌區(qū)的10km2的歷史文化名城核心區(qū)，從而形成“三山鼎立、二塔對峙、樣樓獨(dú)秀、一線貫串、二湖吞吐、繚繞如帶”的古城特色空間格局。

人口的聚集增長，居住需求增加以及居住改善需求的增加，就需要對歷史城區(qū)的棚戶區(qū)進(jìn)行改造更新。改造過程中建筑高度和建筑密度的不斷增加，遮蔽了“顯山露水”的城市空間格局;改造過程中道路的改建和擴(kuò)建，破壞了原有街巷格局，而且隨著人口不斷增加的新建配套設(shè)施和道路網(wǎng)密度嚴(yán)重破壞了城市的歷史風(fēng)貌整體空間環(huán)境。

1.3 人口集聚增長對城市交通產(chǎn)生較大的影響

隨著制造業(yè)的進(jìn)步以及生活水平的提高，機(jī)動車已經(jīng)取代非機(jī)動車成為城市居民出行代步的工具。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，到2014年底福州市區(qū)私家車保有量已超過40萬輛，而駕駛員在2013年就超過153萬人，隨著中心區(qū)人口的聚集增加，無論是車輛或者使用人都在以上升的比率呈逐年遞增的態(tài)勢，擁堵、噪音、尾氣等各種問題隨之而來。

隨著擁堵情況的日趨惡化，原本歷史城區(qū)尺度適宜、綠蔭庇路的街巷已經(jīng)無法容納鋼鐵洪流，道路拓寬的呼聲隨之而來，而無論是道路拓寬或者是路網(wǎng)密度增加的擴(kuò)容方式永遠(yuǎn)涵蓋不了機(jī)動車增加的幅度。

隨著機(jī)動車增加，車輛駐停要求也不斷的增加。福州一直以來受限于土壤承載力及地層結(jié)構(gòu)的復(fù)雜，出于成本考慮及車輛保有量較少的原因，傳統(tǒng)上對地下室的開發(fā)建設(shè)采用有限不鋪張的方式和態(tài)度。自2003年始國家扶持汽車工業(yè)，汽車成為如電視機(jī)般生活必須品，保有量一直持續(xù)上升，從2007年以后受消費(fèi)觀念轉(zhuǎn)變，汽車的持有量更是幾何數(shù)級增長，無論過夜的駐，還是出行的停，對停車面積的需求也在不斷的擴(kuò)大，對硬鋪裝地面的需求也不斷增大，勢必需要犧牲原本的綠化空間，惡化環(huán)境。

1.4 人口集聚增長給居住環(huán)境帶來較大的影響

人口的聚集增長需要增加居住小區(qū)的容積率和建筑密度

1.4.1 高容積率、建筑密度住宅小區(qū)對建筑戶型設(shè)計(jì)影響大，存在建筑進(jìn)深大、一個單元四戶以上組合戶型多等問題，住宅室內(nèi)采光、通風(fēng)、朝向和私密性等欠佳，建筑室內(nèi)環(huán)境較差。

1.4.2 高容積率、建筑密度住宅小區(qū)室外配套設(shè)施及居民活動場地明顯不足，加上地面停車和人、車混行造成小區(qū)室外環(huán)境安全性、舒適性差。

1.4.3 高容積率、建筑密度住宅小區(qū)住宅日照時(shí)間按大寒日1h控制，居民滿意度低，且對周邊建設(shè)用地的日照影響大，存在先建影響后建的土地利用有失公平問題，如上海新苑若在其東邊規(guī)劃相同高度的住宅，相鄰兩住宅山墻間距要加大至100M以上，本小區(qū)住宅現(xiàn)有的大寒日1h日照才能持續(xù)，這種高容積率在總體上是不可持續(xù)的。

1.4.4 高容積率、建筑密度住宅小區(qū)若成片建設(shè)帶來的小汽車交通負(fù)荷在交通高峰期對周邊城市道路影響巨大。

1.4.5 高容積率、建筑密度小區(qū)帶來的室內(nèi)外環(huán)境品質(zhì)降低問題，直接影響住戶對小區(qū)的歸宿感和居住幸福感，例如容易造成停車位不足，地面車輛亂停亂放現(xiàn)象嚴(yán)重，物業(yè)管理混亂，導(dǎo)致物業(yè)與住戶矛盾，甚至由此引發(fā)社會矛盾。

1.5 人口集聚增長擠壓了公共配套設(shè)施空間

人口在中心區(qū)的聚集增長就需要在控制性規(guī)劃調(diào)節(jié)中增加更多的居住用地，造成的結(jié)果就是無限增加的居住空間擠壓了公共配套設(shè)施的空間，如變電站用地為了讓位于居住用地一再的向負(fù)荷的外圍遷移;原本按照居住區(qū)設(shè)計(jì)規(guī)范要求的需要獨(dú)立用地的派出所、幼兒園、居委會等公建由原來需要獨(dú)立用地都變成附建式;原本按照服務(wù)半徑需求配套的大小適宜的中小學(xué)變成了動輒80-90個班的九年一貫制學(xué)校。

綜上所述，城市中心區(qū)人口發(fā)展到現(xiàn)在這個階段，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了城市的承載能力，繼續(xù)不斷增加的人口對資源環(huán)境需求的上升，繼續(xù)惡化著城市中心區(qū)的生態(tài)、交通等人居環(huán)境，而城市已經(jīng)到了不得不疏解的地步。

2 如何疏解老城

早在上個世紀(jì)由于經(jīng)濟(jì)人口的快速發(fā)展，西方城市設(shè)計(jì)師就已經(jīng)在實(shí)踐中提出了城市分散發(fā)展的理論，如20世紀(jì)20年代恩溫提出的“衛(wèi)星城概念”、40年代沙里寧提出了有機(jī)疏解的概念，“對大城市中較為擁擠的區(qū)域進(jìn)行疏解，分解成若干集中單元，對日常活動進(jìn)行功能性集中和對這些集中點(diǎn)進(jìn)行有機(jī)的分散”。結(jié)合福州具體實(shí)踐體現(xiàn)為，在“東擴(kuò)南進(jìn)、沿江向海”的發(fā)展方向指導(dǎo)下，嚴(yán)格控制老城的建設(shè)與新區(qū)的大力發(fā)展相聯(lián)動，通過規(guī)劃指引、行政控制等手段疏解人口和功能。

2.1 嚴(yán)格控制老城的建設(shè)

2.1.1 控制配套設(shè)施規(guī)模擴(kuò)容，控制可服務(wù)容量。根據(jù)現(xiàn)狀人口要求，參照國家、省、市相關(guān)規(guī)范配齊配足公共配套設(shè)施，在達(dá)到相關(guān)配套標(biāo)準(zhǔn)的情況下，對中心城區(qū)內(nèi)的相關(guān)配套設(shè)施停止擴(kuò)容，并嚴(yán)格控制超容量使用公共配套設(shè)施的情況出現(xiàn)。

2.1.2 設(shè)置人口紅線，控制中心城區(qū)的人口。根據(jù)中心城區(qū)現(xiàn)有公共配套設(shè)施資源的可服務(wù)極限人口指標(biāo)來確定中心城區(qū)來確定居住人口的極限值，以此劃出中心城區(qū)常住人口的紅線，并作為老城區(qū)疏散人口的依據(jù)。

2.1.3 嚴(yán)格控制中心城區(qū)的建設(shè)力度。

設(shè)置居住建筑的容量上限，控制中心城區(qū)建設(shè)量。按照國家對棚戶區(qū)(城中村)改造推進(jìn)的要求，從2006年起興起了一場浩浩蕩蕩的“舊改”運(yùn)動，由承建商代政府在商品住房區(qū)域內(nèi)代建安置房的融資建設(shè)模式橫掃全國，承建商提出在“拆一建二(即項(xiàng)目內(nèi)一半商品房一半安置房)”的模式下方能達(dá)到項(xiàng)目內(nèi)資金平衡并有微利。于是每一片的危舊房改造后，地區(qū)的常住人口增加比原來多出不止一倍(安置房在拆遷后，原擁有較大面積的產(chǎn)權(quán)戶把拆遷面積分拆形成多個獨(dú)立的商品住房，以此招租，就形成了新的常住人口。再加上城市棚戶區(qū)均在城市較好的地段，新增商品住房對購買者的居住吸引力很大，因此也形成了新的常住的人口)，交通壓力大、居住條件惡化等等均成為城市建設(shè)的極大問題，因此我們應(yīng)嚴(yán)格的設(shè)置中心城區(qū)居住建筑的容量上限。在預(yù)測中心城區(qū)今后棚戶區(qū)改造的需求，并在改善居住條件上對相關(guān)居住建筑建設(shè)量做適當(dāng)?shù)纳细≌{(diào)整后，將所得居住建筑的總量做一個上限控制，并作為今后建設(shè)控制的依據(jù)。

人的需求在城市中心區(qū)得不到滿足的條件下，自然的指引了人需要在新的區(qū)域滿足自己的需求。在中心城區(qū)的居住建設(shè)量上限得到控制、公共配套服務(wù)設(shè)施的服務(wù)水平達(dá)到飽和的情況下，人們就需要在城市新區(qū)去尋找住所和公共資源滿足自身需求，因此控制老城建設(shè)從一定程度上有機(jī)的疏解了城市中心區(qū)的人口疏解了老城。

然而城市中心區(qū)的人口外遷單靠嚴(yán)格控制老城是不夠的，當(dāng)新城新區(qū)的建設(shè)無法跟上需求的時(shí)候，人的活動會再次回流至老城區(qū)中。那么新區(qū)該如何建設(shè)呢?

3 建設(shè)完善的新城，不重蹈覆轍

《雅典憲章》提出，“居住、工作、游憩與交通四大活動是研究及分析現(xiàn)代城市規(guī)劃最基本的分類”。本文試著從以上四個方面來討論新城規(guī)劃建設(shè)。

3.1 改善居住條件，完善配套設(shè)施，增加新城的吸引力

3.1.1 改善居住條件。新區(qū)建設(shè)應(yīng)該嚴(yán)格按照《國家居住區(qū)設(shè)計(jì)規(guī)范》和技術(shù)規(guī)定確定的相關(guān)規(guī)劃指標(biāo)上限，并執(zhí)行相關(guān)規(guī)范所確定的日照標(biāo)準(zhǔn)。除了在整個新區(qū)的范圍內(nèi)考慮居住建筑總量控制外，對單個住宅小區(qū)的指標(biāo)上限也應(yīng)嚴(yán)格進(jìn)行控制。

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在規(guī)劃過程中，應(yīng)考慮建筑的高度和建筑間距，不應(yīng)在生態(tài)環(huán)境惡化上重蹈老城區(qū)的覆轍。在建筑單體過程中，要考慮采光、通風(fēng)、朝向和私密性要求，增加室外配套設(shè)施及居民活動場地，按照相關(guān)要求加大配建車輛停車位并做到人車分流。在居住條件上滿足居民的舒適度、滿意度和歸屬感。

3.1.2 完善配套設(shè)施。在新區(qū)建設(shè)過程中應(yīng)重視配套設(shè)施建設(shè)的優(yōu)先性和必要性。

優(yōu)先性。在居住用地出讓之前，政府先投入對市政設(shè)施和中小學(xué)、幼兒園、居委會、醫(yī)院等公共配套設(shè)施的建設(shè)，提升周邊的土地價(jià)值，提高了政府在土地出讓時(shí)單位土地的價(jià)格水平。

必要性。在建成后配套設(shè)施的完善，生活甚至比老城區(qū)更為便利的情況下，對購買周邊商品住房居民入住的吸引力超過了蝸居在老城區(qū)。

居住條件改善、設(shè)施配套完善是人口向新城疏解的先決條件。

3.2 增加新城區(qū)的工作機(jī)會

改善了居住條件讓居民愿意在新城居住，可是工作崗位在老城區(qū)。每天早出晚歸，如“鐘擺式”來來去去，增加交通時(shí)間成本，增加交通壓力，讓居民覺得出行不方便，那么在新城居住的吸引力會大幅度下降。

福州自貿(mào)區(qū)作為福建省三大自由貿(mào)易區(qū)之一，范圍為福州新區(qū)所囊括，自貿(mào)區(qū)采用負(fù)面清單管理，并提出了很多財(cái)稅方面的政策支持，今后將吸引了很多企業(yè)或買、或蓋、或租在自貿(mào)區(qū)(或新區(qū))范圍內(nèi)營業(yè)。應(yīng)在此契機(jī)上結(jié)合政府直屬機(jī)關(guān)已經(jīng)遷移至自貿(mào)區(qū)的大好時(shí)機(jī)，在新區(qū)增加的工作崗位，將人的活動留在新區(qū)內(nèi)部。而人的活動帶來第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機(jī)會，服務(wù)業(yè)跟上了，吸引了更多的人在新區(qū)定居，由此形成良性循環(huán)，達(dá)到了疏解老城的目的。

3.3 增加綠地公園滿足休憩需求

3.3.1 增加街頭綠地公園，滿足居民休息交際的需求。新區(qū)建設(shè)過程中，在組團(tuán)與組團(tuán)之間增加城市綠帶或者小公園，設(shè)置一定數(shù)量的城市家具，給居民茶余飯后有休息、乘涼、健身、交往的空間。

3.3.2 增加街頭綠地公園，改善城市小氣候。單個城市綠帶、公園無法改善城市的小氣候，無法降低“熱島效應(yīng)”。但是如果組團(tuán)間城市綠地、公園縱橫互相連接成串并與福州城內(nèi)富有的山體水體相通聯(lián)形成“綠楔”，將城市外圍的風(fēng)引入城市內(nèi)部，在夜間降低“熱島效應(yīng)”，為居民的生活帶來舒適的居住生態(tài)環(huán)境。

增加街頭綠地公園讓居民有了就近休憩空間，而城市生態(tài)環(huán)境的改善降低了生活能耗成本，大大增加了城市新區(qū)的吸引力。

3.4 完善路網(wǎng)設(shè)置，增加公共交通

3.4.1 完善路網(wǎng)設(shè)置。新城的路網(wǎng)建設(shè)不像老城區(qū)那樣受制于城市傳統(tǒng)肌理的要求，因此新城區(qū)路網(wǎng)應(yīng)該按照國家相關(guān)規(guī)范要求，完善路網(wǎng)級別及密度，并預(yù)留擴(kuò)容空間，為城市交通需求增加預(yù)留空間。

3.4.2 增加公共交通便捷性。增加公共交通便捷性與上文增加居住小區(qū)配套停車位并無沖突，并不是鼓勵私家車出行。在國內(nèi)人均GDP不斷上升的今天，平均一戶擁一輛小汽車已成為常態(tài)，一部分家庭擁有兩部甚至三部私家車。在香港，政府采用了既“堵”又“疏”的方式。“堵”，是通過提高私家車使用的稅費(fèi)，增加私家車在城市里使用的成本;“疏”，是通過小巴、的士、地鐵、公交車、渡輪等城市公共交通工具便捷的無縫換乘的方式引導(dǎo)居民使用公共交通工具。而在福州，停車較難的今天，如果工作地點(diǎn)離居住地點(diǎn)較近的情況下，只要公共交通便捷，大部分人還是會選擇公共交通出行。同時(shí)福州的公共自行車的網(wǎng)點(diǎn)已遍布福州，較近的距離(1～3km)完全可以選擇自行車出行的方式。

綜上所述，福州正處于自貿(mào)區(qū)設(shè)立，新區(qū)建設(shè)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，是福州疏解老城的大好時(shí)機(jī)，無論是政府行政政策上，還是在規(guī)劃建設(shè)過程中，都要制定嚴(yán)格的限制老城的措施，同時(shí)鼓勵新區(qū)按照國家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)，通過考慮民生的角度，讓人們通過“需求決定要求”的方式，通過示范效應(yīng)，逐步從老城區(qū)向新區(qū)遷移，達(dá)到疏解老城的目的。

[1]北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司.福州市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院.生態(tài)福州總體規(guī)劃[Z].

[2]福建省住房與建設(shè)廳.福建省城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定.

[3]福州市政府.福州市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定.

[4]福建工程學(xué)院.福州市舊城區(qū)高層住宅小區(qū)樣本容積率調(diào)查研究.