高度城市化石獅的全域一體空間統籌規劃編制與實施探索

吳霞蓉

(石獅市規劃設計院 福建泉州 362700)

1 石獅城鄉規劃編制實踐

石獅1989年建市以來，隨著工業化與城鎮化的快速推進，進行了一系列的城鄉規劃編制實踐，取得了豐富成果，具體表現在以下幾個方面:

1.1 規劃編制體系逐步完善

在城鄉規劃主管部門的統一組織下，石獅已從上至下建立起較為完善的規劃體系，在指導具體建設中發揮積極作用，主要體現在:一是及時編制城市總體規劃，1994年、2012年分別完成第一、二版城市總體規劃修編工作;二是持續推進控制性詳細規劃全覆蓋，先后組織編制了中心城區、高新經濟區、環灣、黃金海岸、服裝城等20多個片區的控規;三是在總體規劃框架下就各個專項規劃進行深化和完善，目前已完成綜合交通、防洪排澇、消防、抗震防災、綠地系統、天然氣、液化石油氣、環衛等專項規劃編制。

1.2 城鄉規劃市場日趨開放

1.3 城鄉規劃水平不斷提高

石獅不斷創新規劃編制思路，在新常態城鄉規劃轉型變革背景下，結合石獅全域城市化改革試點建設需要，組織編制了石獅“X”年發展戰略規劃，對城市發展方向進行調整優化，為石獅未來發展構建了宏偉藍圖。此外，石獅規劃主管部門先后組織編制了環灣片區概念性總體規劃、祥芝漁港風情小鎮規劃、綜合交通改善提升規劃、景觀提升規劃、創新城市更新改造模式咨詢報告、基本生態控制線規劃、低效用地再開發規劃、新型社區規劃等各種類型城鄉規劃，在城鄉規劃前沿領域進行了一系列先行探索，大大提升了城鄉規劃水平。

2 石獅城鄉規劃實施成效[1]

改革開放以來，經過多年來工業化和城鎮化快速發展，目前石獅已經進入高度城鎮化和工業化發展階段，2014年，石獅市城鎮化率達到77.8%，居全省縣(市)首位。近年來，石獅按照“一市一城”思路規劃、建設和管理城市，統籌全市人口、產業、基礎設施和公共服務的布局，全域城市化特征逐步顯現，具體如下:

2.1 規劃編制管理進入全域統籌協調期

在城鄉規劃主管部門的統籌協調下，石獅已建立起從上至下較為完善的規劃體系。及時修編城市總體規劃，持續推進控制性詳細規劃全覆蓋，各專項規劃也在總體規劃的框架下進行深化與完善，發改、國土、林業、環保、交通等部門與城鄉規劃主管部門形成了良好的規劃協作機制，各部門規劃與城鄉規劃之間具備良好的協作基礎，全域城鄉規劃管理體系逐步完善，有效地指導了城鄉合理布局與科學建設。

2.2 國土開發進入全域空間重組期

城鄉土地開發利用全域化，目前市域范圍內建設用地總面積為82km2，占市域陸域總用地的51.4%。隨著用地功能的全域拓展，全市“一核三片”框架初步形成，“一核”指中心城區，“三片”指沿海的蚶江、祥芝-鴻山-錦尚、永寧等三個片區，各城鎮及片區職能定位分工明確，相互之間基于產業關系的經濟聯系密切，初步形成高密度、高經濟強度的全域城鎮空間網絡。

2.3 產業發展進入全域轉型優化期

產業布局從中心城區拓展到全域空間，工業用地形成“一區六園六基地”的空間分布格局，“一區”即石獅高新技術產業開發區，“六園”分別指靈秀服裝、寶蓋科技、寶蓋鞋業、新型染整、海洋生物和紡織服裝等六個產業園，“六基地”分別指海峽科技孵化、五金印刷、鳳里童裝、蚶江西褲、永寧體育用品和靈秀運動服裝等六個工業基地。商業用地上，全市共有12條以服裝為主的商業批發街，5個專業服裝批發市場和商業步行街，還有總投資超過15億元的服裝城和在建的輕紡城，有著“石獅無街不經商，鋪天蓋地萬式裝”的美譽[2]。

2.4 設施配套進入全域統籌提升期

城鄉基礎設施基本實現全覆蓋，形成“一環、六射、一縱一橫”的城市道路骨架，先后建成一批水、電、道路、港口等項目，全市日供電能力達64萬千瓦，日供水能力達64萬立方米，在全省率先實現村村通自來水、電話、公交車、公路、數字電視。科教文衛體等城鄉公共服務設施基本實現全域覆蓋，先后建成一批社會事業項目和公益性設施，城鄉科技、教育、文化、醫療衛生、體育、人口計生、社會保障等各項事業顯著提升。

BI-RADS分類在3級、4～5級兩組患者乳腺良惡性腫瘤結節診斷方面差異不具備統計學意義。具體數據如表所示。

2.5 生態環境進入全域統籌部署期

全市擁有寶蓋山風景名勝區、靈秀山森林公園以及將軍山、華表山、五虎山等眾多自然山體，綠脈繞城，形成支撐全域的綠色空間骨架;中心城區擁有鴛鴦池公園、龜湖公園、西洋公園、湖東公園等主要公園，公園綠地占城市綠地系統比例高達48%，城市生態環境逐步改善;全市擁有海岸線67.6km，大小島礁60多個，海洋資源十分豐富，海洋生態環境良好，為發展藍色海洋經濟和改善區域生態環境提供了基礎與支撐;由此可見，石獅“山、城、?！比蛏鷳B空間格局基本形成，生態環境逐步進入全域統籌部署期。

3 石獅規劃編制與實施中存在的主要問題

經過多年的快速發展，在各類規劃的引領下，石獅經濟社會建設取得了顯著成就，全域空間特征也逐步凸顯，但也面臨著轉型發展的嚴峻挑戰，具體表現在規劃銜接、空間布局、產業發展、設施配套和生態保護等以下五個方面:

(1)城鄉規劃有待銜接

首先，隨著泉州環灣一體化的推進，在《泉州市城市總體規劃》、《泉州環灣一體化規劃》等上位規劃的指導下，環灣核心區內的晉江和石獅均對其空間發展架構進行調整，主動對接環灣發展的區域訴求，但在實際操作中，地區規劃之間仍存在區域層面的協調問題，在邊界地區的用地功能布局與交通對接方面存在較大矛盾，如對石獅西部與晉江東部用地功能存在較大矛盾，相關規劃對石湖港疏港鐵路預留廊道安排不一致，石獅南部與晉南四鎮之間的路網也未能有效銜接等。其次，石獅現有規劃門類繁多，部門間分割管理的問題較突出，規劃期限與側重點差異較大，導致不同規劃在空間安排上相互交叉、相互錯位，在引導空間發展上難以發揮協調一致的作用，在具體管理時也具有一定矛盾(表1)。

表1 石獅已編制的相關規劃梳理

(2)空間發展有待重組

首先，城鄉空間高度破碎化，普遍存在大拆大建、推倒重來的“建設性破壞”現象，具有生態價值和文化價值的傳統景觀隨著城市化的進程而變得高度破碎化。其次，城鄉用地效率兩級化，仍以粗放式外延擴張方式為主，中心城區過度集聚，人均建設用地50m2;外圍地區則過度粗放，蚶江、鴻山、錦尚人均超過約200m2。再次，城鄉建設水平參差不齊，城市與農村犬牙交錯，現代化的城市景觀與衰敗的農村景觀共存，尤其是鎮區建設水平不高。最后，城鎮建設特色不明顯，城鄉自然和人文資源未能有效利用，單體建筑設計方案水平、層次不高，城鎮建設千城一面，缺乏在全國、全省具有明顯特征和影響力的地區。

(3)產業發展有待轉型

以石獅為中心，連接晉江、泉州、南安等周邊地區形成的福建服裝板塊，是我國乃至世界重要的服裝板塊。然而，石獅服裝紡織業產值絕大部分來自制造加工環節，處于低端制造階段。2000-2013年，石獅紡織服裝、服飾業總產值占全省比重由43.8%降至19.29%，紡織業總產值則由16.91%降至5.13%。隨著省內長樂、永安、永春等地紡織服裝產業的逐步崛起，以及中西部地區產業承接的基礎設施逐步完善，加上土地用工成本的優勢和政策的扶持，以石獅為中心的服裝紡織業將面臨嚴峻挑戰。可以說，石獅服裝紡織業以低成本制造為核心的集群經濟發展模式從根本上制約經濟轉型，必須改變集群式粗放型的增長模式。

(4)設施配套有待提升

首先，盡管石湖港已發展成為全國五大內貿港之一，但港口與后方疏港道路交通銜接不暢，與后方產業用地銜接與互動不足，導致石湖港在促進產業園區提升、城市功能提升方面所能發揮的作用還不明確。其次，交通體系有待銜接，對外交通通道與城市內骨干路網的銜接不夠，沿海大通道尚未貫通，部分路網存在道路等級規模不連續的情況(如共富路);路網密度分布不均衡，城市干道與支路網銜接不到位，仍存在大量的斷頭路，以及生活性、交通性道路相互干擾等問題。再次，城鄉公共設施有待提升，空間布局很不均衡，全市教育科技、文化體育、醫療衛生、福利等設施建設主要集中在中心城區，鄉村公共設施建設相對滯后，城市文化品牌不突出，距離建設百萬人口的“東方米蘭”發展愿景尚存較大差距。

(5)生態環境有待優化

首先，生態資源不成體系，城市建設逐步侵蝕生態空間，各類林地斑塊布局碎片化，城市生態通廊難以形成，濱海生態廊道斷裂，難以發揮綜合生態效益。其次，岸線功能混雜，尤其是祥芝—鴻山—錦尚一帶，生活岸線、漁業生產岸線、工業排污岸線犬牙交錯;新型染整產業循環發展園附近海域海水水質已受到污水排放的一定影響。再次，山海格局未得到充分利用，隨著城鎮化的快速推進，推山填池、毀林建房、挖山取石和任意改變原有地形地貌的現象隨處可見，原有的良好山水格局遭到嚴重破壞，城鄉形態及歷史人文的延續性遭到中斷。最后，城鄉綠色開放空間不足，中心城區缺乏線性綠化空間，外圍鄉鎮缺乏規模較大的公共開放空間，城鄉人居環境有待改善。

4 石獅全域一體空間統籌規劃編制創新探索

針對上述問題的應對與處理，引出了石獅城鄉規劃改革轉型的挑戰，迫切需要重新審視已有城鄉規劃的制度安排與策略選擇，尤其是福建成為國務院確定的全國第一個生態文明先行示范區之后，石獅作為全省首個全域城市化改革試點，對石獅城鄉規劃改革提出了新的要求。2013年，根據全域城市化改革試點建設需要，石獅啟動了全域一體空間統籌規劃修編工作，在城鄉規劃編制方式、內容與體制機制等方面進行了一系列創新探索。

4.1 創新城鄉規劃編制方式

創新城鄉規劃編制主體:采用境內外規劃編制單位合作的方式，由新加坡盛邦咨詢公司和福建省城鄉規劃設計研究院聯合編制，既具有國際視野，也能較好地“接地氣”，使規劃成果既具有較高的戰略性和國際性，也具有較強的實用性和可操作性。

創新城鄉規劃編制范圍:為了應對全域城市化的試點建設要求，結合石獅全域空間發展現狀特征，石獅亟需通過編制全域一體空間統籌規劃，推動建設用地控制由中心城區延伸到全市域，統籌各類空間資源開發，真正實現“一個城市一個空間，一個空間一個規劃”?；诖耍敬我巹澋囊巹潊^范圍拓展石獅全市行政管轄范圍。

創新城鄉規劃編制程序:本規劃編制的一個重大特點是堅持全過程公眾參與，相關部門通過《石獅日報》、石獅糾風論壇以及網絡等媒介與平臺，廣泛的征集社會各界對規劃編制的意見建議。在規劃各階段召開公眾座談會，邀請人大代表、政協委員，相關商會、協會、公會的負責人，以及社會公眾代表參加，并與規劃編制單位進行“面對面”交流。社會公眾的廣泛參與既是凝聚共識的過程，也是規劃監督的有效形式。

4.2 創新城鄉規劃編制內容

嚴格落實底線思維:創新“先底后圖”的規劃編制方法，以基本生態控制線規劃為“本底”，將基本農田、水源保護區、綠地、公園等生態敏感區劃入“非建設用地”，作為所有空間規劃編制的“生態底圖”，探索以基本生態控制線和城市開發邊界劃定來管控城市建設用地擴張，在高度城市化地區構建生態生態控制線管理體系(圖1)。

積極推進“多規合一”:以國民經濟、城鄉規劃和土地利用規劃為主體，通過全面比較、標準梳理和邊界整合，協調生態、產業、交通等各類專項規劃的空間要素和項目安排，在一個空間平臺上進行統籌，逐步實現發展目標、規模、用地指標、城鄉增長邊界、功能布局等方面的統一，建立全域“一張圖”空間管理體系。

更加注重存量規劃:改變傳統單純關注新增建設用地的思路，基于石獅城鎮化和工業化發展階段特征，結合《石獅低效用地再開發專項規劃》和《石獅更新改造規劃建設空間指引》等規劃，通過城鎮更新改造、工業用地整合、低效用地再開發和特色空間塑造等方式，實現由“增量為主”向“增量與存量并重、重點優化存量”的轉變[3]。

著力促進一體化發展:石獅建市之處就提出了城鄉一體化的構思，1988年首屆市委、市政府就提出了“以城帶鄉、城鄉一體化”的發展思路[4]。當前，結合泉州環灣一體化發展和石獅全域城市化發展需要，本規劃按照“一個環灣一體化+六個全域一體化”模式，即以推進泉州環灣一體化以及生態環境、城鄉空間、產業發展、基礎設施、公共服務等五個全域一體化為規劃主要內容。

圖1 石獅基本生態控制線規劃圖

4.3 創新城鄉規劃體制機制

(1)建立全域空間統籌工作機構。規劃提出要建立以規劃、國土、建設等部門為主，各相關職能部門參與的全域空間統籌規劃委員會，統領各部門、各層級城鄉空間相關規劃的編制和實施工作，協調管理中出現的各類問題。今年5月，石獅市政府機構改革，國土、規劃兩個部門規劃方面的職能合并，成立石獅市國土規劃和房產管理局，在體制機制上為實現“多規合一”與全域空間統籌創造了條件。

(2)建立“一張圖”空間管理體系?；凇岸嘁幒弦弧币巹潱ㄟ^制定統一的空間數據標準、數據共享協議及網絡互連等方式，打破部門界限，建設覆蓋規劃編制、實施、監督管理，實現各部門之間“全共享”的統一數據庫;通過生態功能紅線、永久基本農田、海洋功能紅線、城市增長邊界控制線、產業區塊控制線等控制線的劃定，建立全市“一張圖”空間管理平臺，確保實現“一個城市一個空間，一個空間一個規劃”。

(3)建立全域規劃項目庫。規劃提出要建立健全域規劃項目儲備庫管理制度，強化全域規劃對項目的空間統籌和時序安排。圍繞全域規劃提出的戰略性目標定位，抓住牽動全局的關鍵性環節，從生態建設、產業升級、空間優化、公共服務、基礎設施和宜居環境等領域進行戰略性項目策劃，形成“投產—續建—開工—儲備”的滾動發展態勢。通過全域規劃項目帶動，分階段、有序落實全域空間發展目標，提高城市綜合承載力和綜合競爭力。

[1]新加坡盛邦國際咨詢公司，福建省城鄉規劃設計研究院.石獅全域一體空間統籌規劃，2015.

[2]王宜新，余文鑫.深化改革創優勢科學發展求先行— —石獅建市20周年經濟發展的回顧與展望.中共福建省委黨校學報[J].2009(1):56-63.

[3]鄒兵.由“增量擴張”轉向“存量優化”—深圳市城市總體規劃轉型的動因與路徑.規劃師，2013，29(5):5-10.

[4]張君良，肖慶文.統籌城鄉發展，構建城鄉一體化新格局——石獅市對縣域新型城市化道路的探索.福建論壇·人文社會科學版，2008(12):115-120.