中間權力網絡與邊疆多民族地區的治理現代化*

張 燚

黨的十八屆三中全會頒布了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了全面深化改革的總目標，即“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”［1］。作為國家治理體系的重要組成部分，邊疆多民族地區的治理現代化，一直是中國國家秩序得以建立和維系的重要一環。相較于以往的歷史階段，當代中國邊疆多民族地區的治理狀況是最好的，但相較于邊疆社會發展的需要而言，其又略顯不足，“從縱向比較來看，我國的邊疆治理比過去任何時候都要好，但從橫向比較的角度來看，邊疆治理在國家整體發展格局中的地位卻有所下降”［2］，且不同邊疆多民族地區的治理績效存在著較為明顯的差異。本文將圍繞著“邊疆治理差異”而展開，嘗試著從“中間權力網絡”的角度來探尋治理差異生成的原因，以及消弭治理差異的路徑和方法。

一、中間權力網絡:國家治理現代化的組織基礎

英語中的“治理”(governance)可以追溯到古典拉丁語和古希臘語中的“操舵”一詞，原意主要是指控制、指導或操縱，與government 的含義互有重疊。“治理”的概念在20 世紀90年代以前并沒有被學術界廣泛重視，但自從世界銀行在1989年發布題為“Governance and Development”的研究報告之后，有關“治理”概念和理論的探討開始流行，而有關“治理現代化”的研究則尤為熱門。然而，學者們對“國家治理現代化”的理解卻不盡相同，例如，俞可平教授認為，“國家治理現代化”就是公共權力運行的“制度化和規范化”“民主化”“法治”“效率”與“協調”;［3］何增科教授認為，“國家治理現代化”就是實現治理“民主化”“法治化”“文明化”和“科學化”的過程;［4］李景鵬教授認為，“國家治理現代化”就是要使“國家的治理體系和治理能力”適應現代社會發展對“民主政治、市場經濟、法治、自身成長和現代文化發展”的要求;［5］虞崇勝教授認為，“國家治理現代化”應具有“民主化”“法治化”“制度化”“科學化”“效能化”和“公平化”等六個特征。［6］

綜上所述，已有的研究成果具有以下兩個共同點:一是國家治理的現代化包括國家治理體系和國家治理能力兩個部分，二是國家治理的現代化具有有效性與合法性兩大特征，前者包括治理的“科學化”“效能化”和“公平化”，后者則包括治理的“制度化”“法治化”“民主化”。因此，筆者認為，所謂“國家治理現代化”，是指國家治理體系和治理能力為滿足現代社會的治理需求，進而實現有效治理的過程。從內容上來講，“國家治理現代化”主要包括兩部分，即國家治理體系——“國家制度”的現代化和國家治理能力——“運用國家制度管理社會各方面事務的能力”的現代化;從過程來看，“國家治理現代化”意味著公共權力的行使，有賴于國家與社會通過“協商”而實現的“分工與協作”，國家或者社會包攬一切的做法都將不利于治理現代化的實現;從結果來看，“國家治理現代化”意味著“有效治理”(或稱“善治”)的實現和“無效治理”(或稱“惡治”)的規避，前者與后者的不同在于是否能夠同時獲取治理的有效性與合法性。

從組織的角度來看，國家治理現代化的實現，有賴于現代化中間權力網絡的建立和發展。眾所周知，治理理論的興起是以“治理空間的多樣化”“治理主體的多元化”“治理問題的復雜化”和“治理問題的風險化”為背景的，目的是為了借助國家與社會的分工與合作，來突破國家“治理能力的局限性”和“治理技術的單一化”。［7］因而，既不同于“依靠強制性力量，或者以強制為后盾來維護公共秩序”的國家統治，也不同于以“提供公共福利服務”來實現“公共利益最大化”的國家管理，國家治理強調通過國家與社會之間的“合作管理”來同時實現“維護公共秩序”和“公共利益最大化”。［8］這意味著國家治理現代化的實現有賴于國家與社會的分工與合作，單純地依靠國家公權力或者社會自組織，都無法實現國家治理現代化的目標——治理的有效性與合法性。在已有的相關研究中，大多數學者將注意力集中于國家公權力在國家治理現代化中的作用，例如，辛向陽教授提出的“以定型和強體為主線、以統籌和協調重大關系為前提、以法治和核心價值觀為依托”［9］的治理現代化策略，而本文則主要從“中間權力網絡”這一社會自組織的角度來分析和研究國家治理的現代化。

所謂“中間權力網絡”，是指介于國家與私人之間、具有“經紀”和“非正式政治”屬性的組織體系，其目的是為了通過維護國家權威或保護社會權利而實現自身利益的最大化。根據其利益實現方式的不同，“中間權力網絡”可以分為以下三類:一是權利型中間權力網絡，即主要通過“法律”來維護自身權益，這主要包括政黨、群眾團體、企業和社會自組織等;二是權力型中間權力網絡，即通過“暴力”來實現自身利益，這主要包括土匪、暴恐組織、黑社會、軍閥等;三是傳統型中間權力網絡，即通過“習俗”或“文化”來實現自身利益，這主要包括宗教、宗族和同鄉會等。不同的中間權力網絡應對國家治理現代化的方式也不同，其中，依賴于“國家公權力”的權利型中間權力網絡采取“積極參與”的方式，與“國家公權力”具有競爭性的權力型中間權力網絡采取“對抗參與”的方式，獨立于“國家公權力”傳統型中間權力網絡則采取“消極參與”的方式。換言之，傳統型中間權力網絡與“無政府主義”相契合，權力型中間權力網絡與“國家統治”“國家管理”的理念相匹配，而權利型中間權力網絡則與“國家治理”的理論相適應，因而，對于強調通過“協商”來實現國家與社會之間分工與合作的國家治理現代化而言，其組織基礎只能是權利型中間權力網絡。

二、有效與相對有效:差異化的邊疆治理績效

如何對治理績效進行客觀、準確和公正的評價，是所有研究治理現代化的學者所面臨的重大挑戰。不少學者和國際組織提出了諸如“元治理”“健全的治理”“有效的治理”和“善治”等概念，并圍繞著這些概念提出了不同的評估標準，這對本文的研究將提供必要的幫助。例如，聯合國就曾提出評價治理績效的8 個標準，即同意、負責、透明、回應、有效、高效、平等包容和守法，①同意(consensus oriented)、負責(accountable)、透明(transparent)、回應(responsive)、有效(effective)、高效(efficient)、平等包容(equitable and inclusive)和守法(follows the rule of law)。參見聯合國亞太經濟與社會委員會(UNESCAP):What is Good Governance?。而有國內學者也提出了治理評估的6 大標準，即合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效。［10］9-10國內外學者所提出的具體標準雖不盡相同，但卻都圍繞著治理的“有效性”和“合法性”而展開，這也將成為本文治理評估標準的核心。治理的有效性和合法性的不同組合，將會產生三種不同的治理效果:其一是有效治理，即同時實現有效性和合法性，建立起獲得社會成員普遍認同的公共秩序;其二是相對有效治理，即實現有效性或合法性，要么建立起沒有公眾認同的公共秩序，要么獲取沒有公共秩序的公眾認同;其三是無效治理，即有效性和合法性都沒有實現，既不能建立起公共秩序，也無法獲得社會成員的基本認可。由此不難發現，治理績效的好壞取決于有效性與合法性的強弱，而治理的有效性反映在國家治理所涉及的政治、經濟和社會等方面，治理的合法性則反映在社會成員的政治認同和政治行為。

當代中國的邊疆多民族地區，主要包括東部邊疆的黑龍江省、吉林省和遼寧省，北部的內蒙古自治區，西部的新疆維吾爾自治區、西藏自治區和甘肅省，以及南部的廣西壯族自治區和云南省，而各邊疆多民族地區的治理績效存在著較為顯著的差異，基本上呈現為“東部和北部邊疆強于西部和南部邊疆”的格局。

一方面，從治理的有效性來看，東部和北部邊疆要強于西部和南部邊疆。所謂有效性，是指“實際的政績”和“作用”，即“該制度在大多數人民及勢力集團如大商業或軍隊眼中能滿足政府基本功能的程度”，［11］53能夠通過行政效率和社會經濟發展表現出來。因此，要準確反映治理的有效性，就必須對行政效率和社會經濟發展的狀況進行評估，其中，行政效率的狀況可以通過一般公共服務支出②一般公共服務支出，主要是指保障機關事業單位正常運轉，支持各機關單位履行職能，保障各機關部門的項目支出需要，以及支持地方落實自主擇業軍轉干部退役金等。與公共財政收入、公共財政支出的比值來測量，社會經濟發展的狀況則可以通過國民生產總值的多少來衡量。

從國家統計局公布的最新數據來看(見表1)，一般公共服務占各地方公共財政收入的比例，分別為內蒙古19.65%、遼寧14.99%、吉林23.10%、黑龍江21.83%、廣西31.36%、云南24.50%、西藏189.99%、甘肅45.88%、新疆29.90%，北部和東部邊疆4 省(區)的比值低于西部和南部邊疆5 省(區);一般公共服務占各地方公共財政支出的比例，分別為內蒙古9.17%、遼寧9.65%、吉林9.74%、黑龍江8.28%、廣西12.88%、云南9.64%、西藏17.80%、甘肅12.06%、新疆11.00%，北部和東部邊疆4 省(區)的比值低于除云南省之外的西部和南部邊疆4省(區)。一般公共服務占地方公共財政收入和支出的比值，可以從一個側面反映各地的治理成本，其比值越高則意味著治理成本越高，反之亦然，由此不難發現，東部和北部邊疆4 省(區)的行政效率要低于西部和南部邊疆5 省(區)的行政效率。此外，從各地近5年的生產總值來看(見表1)，東部和北部邊疆4 省(區)一直穩居邊疆9 省(區)的前5 名，而西部和南部邊疆5 省(區)中僅有廣西的生產總值進入前5 名(2014年位列第3，其余年份位列第4)，其余4 省(區)的排名則一直靠后。一般而言，較高的生產總值意味著較好的社會經濟發展，而較低的生產總值則意味著較差的社會經濟發展，由此不難發現，生產總值較高的東部和北部邊疆要比生產總值較低的西部和南部邊疆，具有更好的社會經濟發展表現。

表1

另一方面，從治理的合法性來看，東部和北部邊疆也強于西部和南部邊疆。所謂合法性，主要是指一種“價值”或“信仰”，即“該制度產生并保持現存政治機構最符合社會需要的這種信念的能力”［11］53，并通過政治行為表現出來。在當代中國邊疆多民族地區，治理的合法性可以通過社會成員國家認同的強弱來衡量，較強的國家認同意味著較高的治理合法性，較弱的國家認同則意味著較低的治理合法性。所謂國家認同，主要是指公民對于政治共同體的制度、價值和政治過程的認可，“是一個民族確認自己的國族身份，將自己的民族自覺歸屬于國家，形成捍衛國家主權和民族利益的主體意識”［12］。從西方近代民族國家成長的歷史來看，國家認同的出現是以國家參與社會資源的再分配為背景，并隨著其對社會資源再分配能力的提高而增強，而當國家制度取代血緣和信仰成為社會資源再分配的主角時，社會成員對國家的認同也將超越其對家庭、民族和宗教的認同。

在當代中國邊疆多民族地區，國家對社會資源再分配的能力不同，也使各地的國家認同呈現出差異化的格局。眾所周知，政治心理影響政治行為，而政治行為則反映政治心理，“外部世界對人的影響表現在人的頭腦中，反映在人的頭腦中，成為感覺、思想、動機、意志，總之，形成‘理想的意圖’，并且通過這種形態變成‘理想的力量’。”［13］324公民的政治行為大致可以分為積極與消極兩種，其中，積極的政治行為包括參與選舉、投票、納稅和協商等，其反映了公民對于國家治理的較高認同，而消極的政治行為則包括群體性事件、暴亂、恐怖襲擊和種族屠殺等，其反映了公民對于國家治理的較低認同。相較于東部和北部邊疆省份的平靜，西部和南部邊疆省份自20 世紀90年代以來發生了一系列暴力恐怖事件，其中，具有代表性有新疆的“巴仁鄉暴亂”和烏魯木齊“7·5”暴力恐怖事件、西藏拉薩“3·14”打砸搶燒嚴重暴力事件、北京“10·28”暴力恐怖襲擊事件①從地域的角度來看，北京“10·28”暴力恐怖襲擊事并沒有發生在中國的西部和南部邊疆多民族地區，但卻與之有密切的聯系。和云南昆明火車站“3·1”暴力恐怖事件等。“暴力恐怖事件”的頻發意味著，西部和南部邊疆的“國家認同度”要低于東部和北部邊疆，換言之，西部和南部邊疆的“治理合法性”要弱于東部和北部邊疆。

綜上所述，較高的行政效率和較好的社會經濟發展意味著，東部和北部邊疆比西部和南部邊疆擁有更強的治理有效性，較高的國家認同意味著，東部和北部邊疆比西部和南部邊疆擁有更高的治理合法性，而較強的治理有效性與較高的治理合法性表明東部和北部邊疆比西部和南部邊疆擁有更好的治理績效。為什么邊疆多民族的治理績效會有差異?是什么幫助東部和北部邊疆擁有更好的治理效果呢?又是什么導致西部和南部邊疆形成較差的治理效果呢?這些問題的背后暗含著實現邊疆治理現代化的“密碼”，因而，對這些問題的回答不僅能夠幫助我們理解現存的治理差異，而且能夠幫助我們找到邊疆治理現代化的路徑。

三、邊疆治理差異形成的組織分析

面對邊疆多民族地區治理績效的差異，已有的研究成果主要從制度、經濟和文化的角度予以解釋。1.制度的解釋。金炳鎬教授、馬大正教授、周平教授和陳霖教授等認為，民族區域自治制度在“組織形式、實現形式、自治機關民族化和自治機關設置、民族區域自治法律制度及政策”等方面的創新不足，是形成邊疆多民族地區治理差異的原因，［14］因而，部分學者主張在維護民族區域自治制度作為國家根本制度的前提下，對以“族際主義”為特征的傳統邊疆治理政策進行調整，構建以“區域主義”為導向的邊疆治理模式。①參見周平:《中國的邊疆治理:族際主義還是區域主義?》，《思想戰線》，2008年第3 期;陳霖:《我國邊疆問題與邊疆治理探討》，《社會主義研究》，2009年第6 期。2.經濟的解釋。賀金瑞教授和李育全教授等認為，經濟發展水平低是制約部分邊疆多民族地區治理的關鍵因素，因此，要改善部分邊疆多民族地區的治理狀況，國家就必須通過政策扶持、資金投入和發展援助等手段加快邊疆地區的經濟發展，使少數民族地區及其少數民族群體成為“經濟社會發展的主要受益者”［15］。3.文化的解釋。馬戎教授、周平教授和王越平教授等認為，治理差異的形成源于邊疆多民族地區不同的國家認同，較好的治理效果往往與較強的國家認同密切相關，因而，“政治民族意識的強化”或“多元民族文化的調試”將有助于國家認同的增強，進而提高部分邊疆多民族地區的治理績效。②參見馬戎:《理解民族關系的新思路——少數族群問題的“去政治化”》，《北京大學學報(哲學社會科學版)》，2004年第11 期;周平:《邊疆治理視野中的認同問題》，《云南師范大學學報(哲學社會科學版)》，2009年第1 期;王越平:《邊疆治理與多元民族文化調適》，《西南邊疆民族研究》，2009年第5 期。

綜上所述，“制度”“經濟”和“文化”是國內學者研究邊疆多民族地區治理差異的視角，其在邊疆治理研究中具有各自的優勢和劣勢，這既為本文的進一步研究提供了基礎，也為進一步研究提供了空間。一方面，政治制度的不同將會造成治理績效的不同，但在各邊疆多民族地區所推行的民族區域自治制度和基層自治制度并沒有明顯的差異，這意味著，通過制度來解釋邊疆多民族地區的治理差異是不妥的;另一方面，經濟和文化的解釋是最具迷惑性的方法，但其對治理績效的影響并沒有學者們所預期的強，薩繆爾·亨廷頓就曾發現，“暴力、動亂和極端主義行為”在經濟較發達的地區比在經濟較落后的地區更容易發生。［16］41這意味著，經濟文化與治理績效的相關性并不強。概而言之，“制度、經濟和文化”的作用，是為邊疆多民族地區的治理提供必要的外部條件，但其對治理績效的影響是通過對治理主體的影響來實現的，這表明，制度、經濟和文化對治理績效的影響存在著滯后性和不確定性，而治理主體對治理績效的影響則更直接、更確定。

本文認為，在當代中國邊疆多民族地區，治理差異的形成主要源于各地區中間權力網絡的不同。正如邁克爾·曼所說，社會并不是一個“勻整”和“單一”的整體，而是以“混雜性”為特點的互動網絡，包含“意識形態權力組織”“政治權力組織”“軍事權力組織”和“經濟權力組織”之間的互動，影響著社會治理的效果。［17］3由前文可知，根據其利益和利益實現方式的不同，中間權力網絡可以分為“權利型中間權力網絡”“權力型中間權力網絡”和“傳統型中間權力網絡”，三者在各邊疆多民族地區的不同分布，是形成東部、北部邊疆與西部、南部邊疆治理差異的重要原因。誠然，不同類型的中間權力網絡在邊疆多民族地區都有存在，但不同類型的中間權力網絡在不同地區的分布并不相同，這形成了中間權力網絡在不同地區的組織生態，也造成了不同地區的治理差異。

從中間權力網絡的角度來看，東部和北部邊疆多民族地區比西部和南部邊疆多民族地區擁有更好的治理績效，是因為前者比后者擁有相對強大的權利型中間權力網絡，以及相對弱小的傳統型和權力型中間權力網絡。1.從組成權利型中間權力網絡的各種組織來看，政黨組織和群眾團體在各邊疆多民族地區的分布是“均質化”的，但企業在各邊疆多民族地區的分布卻呈現“差異化”(見表2)。由表2 中不難發現，無論是從規模以上工業企業的總數來看，還是從國有及國有控股、私營、外資和港澳臺資工業企業的數量來看，東部和北部邊疆的各省區都比西部和南部邊疆的各省區要多，這意味著，權利型中間權力網絡在東部和北部邊疆要比西部和南部邊疆的力量強大一些。

表2

2.從組成傳統型中間權力網絡的各種組織來看，民族和宗教組織在東部和北部邊疆的影響要弱些，而在西部和南部邊疆的影響要強些。在1950年7月21日上報的《關于西南少數民族問題》中，鄧小平就曾指出，“西南的國境線從西藏到云南、廣西，有幾千公里，在這么長的邊境上，居住的絕大多數是少數民族”，就其數量而言，“恐怕西南比西北還多，而且情況也比較復雜”，因此，“少數民族問題，在西南來說是很重要的”。［18］361以云南省為例，在1953年民族自報登記過程中，云南省上報260 多種民族名稱，在1954年的民族識別工作中共確定21 個少數民族①分別為彝族、白族、哈尼族、傣族、壯族、苗族、傈僳族、回族、拉祜族、佤族、納西族、景頗族、瑤族、藏族、布朗族、阿昌族、怒族、普米族、崩龍族(后改為德昂族)、獨龍族、蒙古族。參見馬曜主編:《云南民族工作40年》，云南民族出版社，1994年，第51 頁。和104 個未識別的群體②經過1958年和1960年的進一步識別工作，104 個群體中的56 個被歸并到其他民族，其余的48 個無法確定具體歸屬。參見云南省民族識別綜合調查組主編:《云南民族識別綜合調査報告(1960)》，云南民族學院民族研究所印，1979年，第1 頁。，在1982年第三次人口普查時又識別出水族和布依族，［19］606至此，僅云南一省的少數民族數量就已達23 個。云南省的民族狀況展現了西部和南部邊疆民族問題的復雜性，也凸顯了“民族”等傳統型中間權力網絡在西部和南部邊疆多民族地區治理中的影響和地位。與之相反的是，歷史上多次出現的民族融合，已經讓分布于東部和北部邊疆的少數民族與漢族沒有太多差別，例如，周恩來總理在1957年發表的《關于我國民族政策的幾個問題》中就曾以“滿族”為例指出過這種相似性，“滿族采納了漢族的文化，首先是文字，以后又逐漸采用了漢族的語言，把自己的語言文字丟了，好像跟漢族沒有區別了，實際上還是兩個民族”［18］503，這意味著，“民族”作為一種組織來參與東部和北部邊疆治理的可能性已經不大。

3.從權力型中間權力網絡的分布來看，其在東部和北部邊疆的影響，要弱于在西部和南部邊疆的影響。中華人民共和國公安部分別在2003年、2008年和2012年認定了三批恐怖組織和恐怖分子，其中，被認定的“恐怖組織”主要包括“東突厥斯坦”伊斯蘭運動、“東突厥斯坦”解放組織、世界維吾爾青年代表大會和“東突厥斯坦”新聞信息中心等四個組織，被認定的“恐怖分子”主要包括第一批的11 名、第二批的8 名和第三批的6 名，而這些恐怖組織和恐怖分子全都來自中國的西部邊疆多民族地區。此外，1959年流亡印度的第十四世達賴組建了以“分裂祖國、主張‘西藏獨立’”為目的的“西藏流亡政府”，并在全球多個國家和地區建立“辦事處”，不斷策劃和實施分裂國家的騷亂和暴亂，例如，少數分裂主義分子在1989年3月5日蓄意制造了“拉薩騷亂”，于2008年3月14日在拉薩又制造了“3·14”打砸搶燒事件。由此不難發現，來自于西部和南部邊疆的恐怖組織和分裂組織，對該地區的社會穩定和經濟發展都產生了消極影響;相比而言，來自東部和北部邊疆的同類組織的影響就非常小，例如，“蒙獨”組織的分裂活動僅局限于網絡宣傳和海外活動，并未能夠升級為影響地方穩定的暴亂。

四、中間權力網絡的重塑:邊疆治理現代化的組織路徑

在當代中國邊疆多民族地區的治理現代化過程中，不同中間權力網絡的應對方式截然不同，其中，傳統型中間權力網絡的“消極”和權力型中間權力網絡的“對抗”都使其無法滿足現代化治理的需要，而權利型中間權力網絡的“積極”則使其能夠成為現代化治理的組織基礎。由此不難得出以下結論，即相對于傳統型和權力型中間權力網絡而言，權利型中間權力網絡的相對優勢越大，國家治理現代化的程度就越高，相反，權利型中間權力網絡的相對優勢越小或喪失，國家治理現代化的程度就越低，因此，邊疆多民族地區治理現代化的實現有賴于建立并強化權利型中間權力網絡的組織優勢。而要在邊疆多民族地區實現上述目標，就必須從以下三個方面入手:

一是促進“傳統型”中間權力網絡的轉型和重構。宗教的世俗化和民族的現代化是傳統型中間權力網絡轉型和重構的重要體現，也代表著未來傳統型中間權力網絡的發展趨勢。正如南京政治學院汪維鈞教授所講，世俗化就是“非神圣化”的過程，這一過程將涉及“社會”和“宗教”兩個方面的變化，其中，社會的世俗化是指“人類社會各個領域逐漸擺脫宗教之羈絆”，宗教的世俗化是指“宗教不斷調節自身以適應社會向‘世俗’變化的過程”。［20］所謂現代化，就是指“從農業社會轉型為工業社會，使農業社會所具有的典型特征轉變為工業社會所具有的典型特征”，這主要包括，自然經濟轉向市場經濟、社會固態轉向社會流動、信息封閉轉向信息傳播，習俗慣例轉向規章制度、鄉村文明轉向都市文明等等。［6］因而，宗教世俗化和民族現代化的目的，并不是為了消除宗教和民族對于社會生活的支配，而是為了“以另一種形式來取代原來的支配形式”，以便能夠更有效地適應和促進現代經濟和社會的發展。［21］11正是基于這樣的認識，國家必須不斷強化對傳統型中間權力網絡進行“政策引導”，這主要包括兩個方面，即對合乎現代化治理要求的方面進行保護和對違背現代化治理要求的方面進行限制，其目的是為了使其能夠更好地適應邊疆治理現代化的發展和需要。

二是引導“權力型”中間權力網絡走向分化和瓦解。隨著邊疆多民族地區治理的現代化發展，以恐怖組織、黑社會、邪教組織為主要表現形式的權力型中間權力網絡，將逐漸被社會所邊緣化，這是由其自身特點與現代社會的內在沖突所決定的。所謂權力型中間權力網絡，是指以“暴力手段”作為獲取“政治權力”或維護“組織利益”的政治組織，其與作為合法使用暴力的壟斷組織——“國家”具有內在的沖突，與渴望文明和法治的現代社會具有不可調和的矛盾。因此，權力型中間權力網絡在未來的發展方向主要有兩個:一是分化與轉型，即權力型中間權力網絡摒棄非法、暴力的手段，轉而通過合法途徑與合法手段來表達和維護自身權益，這意味著，權力型中間權力網絡將轉型為權利型中間權力網絡或傳統型中間權力網絡;二是瓦解與式微，即權力型中間權力網絡拒絕通過合法方式來實現自身利益，在國家機關的打擊和社會成員的反對下走向衰弱，這意味著，權力型中間權力網絡將逐漸被“邊緣化”。權力型中間權力網絡的內在特點——對暴力手段的依賴和對政治權力的覬覦，使其在任何歷史階段、任何地方都無法成為邊疆治理的組織基礎，其在某一時間或者某一地域的興起并不意味著自身的強大，而僅僅是因為權利型和傳統型中間權力網絡的弱化。

三是鼓勵“權利型”中間權力網絡進一步發展。借助于國家權力的支持和幫助，權利型中間權力網絡在邊疆多民族地區占有數量上的優勢，但由于缺少明確的功能定位而在質量上略顯不足，因而，提高“組織質量”將是權利型中間權力網絡進一步發展的方向，本文以“黨的組織建設”為例予以說明。對于邊疆多民族地區的基層黨建來講，“競爭意識”的增強和“雙向耦合”的功能導向將是其進一步發展的方向。1.在邊疆多民族地區，基層黨組織應增強“競爭意識”。在實行改革開放之后，邊疆多民族地區的基層社會生態發生了重要變化，原有的一元化社會被多元化社會所取代，包括宗教、民族、黑社會、暴恐組織、社團、民主黨派等在內的組織與中國共產黨在邊疆基層治理中并存，這在客觀上形成了“組織競爭”的局面。“組織競爭”的出現意味著，任何組織的壯大不再單純地取決于政治權力的強制，而是取決于組織對社會成員的內在吸引力，任何缺少競爭優勢的組織都將被其他組織所取代或弱化。因而，“競爭意識”將能使基層組織建設時刻保持清醒，使其能夠不斷適應瞬息萬變的現代社會。2.在邊疆多民族地區，基層黨組織應以實現“雙向耦合”為目標。基層組織的外部環境大致分為“政權組織”和“基層群眾”，這意味著，基層組織建設應同時處理好與政權、群眾的關系，即“雙向耦合”，否則，基層組織建設要么出現脫離群眾的危險，要么出現弱化執政地位的危險。要處理好與群眾的關系，基層組織需要平衡針對群眾的“政治引領”和“社會服務”兩大功能;要處理好與政權的關系，基層組織需要強化針對政權的“執政意識和能力”。要實現“雙向耦合”的目標，基層組織建設應做出相應的調整，例如，基層組織隊伍不僅要吸收具有政治覺悟的先進分子，也要吸收具有專業知識的先進分子，以滿足對執掌政權和服務群眾的功能。

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