山林權屬爭議及對策探討——以國有黃冕林場為例

彭凱

（廣西國有黃冕林場，廣西 柳州545600）

1 引言

隨著集體林權改革的開展，山林權益與廣大農民的經濟關系日益緊密，山林資源越來越受到廣大農民的重視。目前大量的山林土地得到了建設和利用，過去的荒山荒地升值明顯，村民為了獲得更大的利益，逐步形成了“寸土必爭”的局面，更有林場經營范圍遭到林地周邊村屯蠶食侵蝕情況發生。山林權屬爭議事件呈逐年上升趨勢。如果不及時調處或調處不當，就將直接影響場群關系的可持續發展。因此，積極調處山林權屬爭議，努力構建和諧林區具有十分重要的意義。筆者結合自身工作實際，對國有林場山林權屬爭議現狀、特點以及處理山林權屬爭議的對策進行了總結分析。

2 黃冕林場概況

黃冕林場位于東經109°43′46″～109°58′18″，北緯24°37′25″～24°52′11″，建立于1957年11月，前身為國營鹿寨縣黃冕林場，隸屬鹿寨縣人民政府管轄。1962年08月，鹿寨縣黃冕林場與永福縣廣福林場合并，統稱廣西壯族自治區國營黃冕林場，直屬自治區林業廳管理。1970年07月黃冕林場按原屬一分為二，分別下放至鹿寨縣、永福縣管轄。1974年04月，鹿寨縣黃冕林場與永福縣廣福林場再次合并，仍稱廣西壯族自治區國營黃冕林場，受自治區林業廳管理至今。廣西國有黃冕林場是自治區本級財政差額撥款縣處級事業單位，是廣西林業廳直屬的大型林場。林場總部設在柳州市鹿寨縣城，林場地跨桂林、柳州兩市，湘桂鐵路、桂柳高速公路直通林區，交通十分便利。林場經營總面積49.3萬畝，森林蓄積量250萬 m3，年產木材30萬 m3。

3 山林權屬爭議現狀

3.1 集體林權制度經歷四個階段

（1）土地改革時期，分山分林到戶階段。1950年6月頒布的《土地改革法》規定了大森林、大荒山和礦山歸國家所有，沒收和征收的山林、茶山、桐山、竹林、果園等可分土地應按適當比例統一分配，實行農民的土地所有制。1951年4月政務院在《關于適當地處理林權，明確管理保護責任的指示》中指出：零星分散的山林，由當地人民政府根據實際情況，按土地改革法的規定，分別進行清理和確定林權，由縣人民政府發放林權證明。

（2）農業合作化時期，山林入社階段。1953年開始，全國進入有計劃的經濟建設時期，林業和農業一起走上合作化道路。1956年6月，全國人大頒布的《高級農業生產合作社示范章程》規定，除少量零星的樹木仍屬社員所有外，幼林和苗圃、大量成片的經濟林和用材林，由社員所有轉為合作社集體所有，從互助組到初級社再到高級社，農村林業逐步由分散經營轉向集中統一經營。

（3）人民公社時期，山林集體所有、統一經營階段。1958年中共中央頒布《關于在農村建立人民公社問題的決議》，人民公社化運動迅速開展，實行政社合一管理體制。1960年《中共中央關于農村人民公社當前政策問題的緊急指示信》提出以生產隊為基礎的三級所有制，對農村勞力、土地、耕畜、農具必須實行“四固定”，固定給生產隊使用，并且登記造冊。1961年《中共中央關于確定林權保護山林和發展林業的若干政策規定（試行草案）》，要求開展確定山林權屬工作，并提出必須堅持“誰種誰有”原則。1966年開始“文革”動亂，再次將社員的少量零星樹木全部收歸集體所有。人民公社時期，山林實行集體統一經營。

（4）改革開放時期，林業“三定”階段。1981年，根據《中共中央 國務院關于保護森林發展林業若干問題的決定》，全國開展了以穩定山權林權、劃定自留山和確定林業生產責任制為主要內容的林業“三定”工作。

由于證照核發的年代久遠，經歷了多階段，加上山林管理粗放和核發證照工作中的失誤，是引發山林權屬爭議的直接因素。

3.2 黃冕林場山林權屬爭議情況

林場在自治區林業廳的正確領導下，以貫徹落實科學發展觀，構建和諧林區為指導，在場領導班子的共同努力下，不斷深入林區村屯，致力調處林權權屬爭議。通過與自治區森林公安黃冕派出所、林區所在鄉鎮黃冕鎮政府的共同努力，與各分場、各科室各部門的團結協作，堅持以“調解為主，裁決為輔”的原則，采取分級調處，形成齊抓共管的新局面，取得一定的成效。據統計，2014年全年發生山林權屬爭議13起，成功調處林地侵占5起；成功調處林地權屬爭議6起，其中古賞河水庫林地權屬爭議2起，歷經一年多的協商調處，由鹿寨縣人民政府于2014年5月5日以鹿政發［2014］2號、鹿政發［2014］3號文件作出處理決定，維護我場合法權益。2014年7月古償村民申請柳州市政府復議，柳州市政府10月份以柳政復字［2014］87號、柳政復字［2014］88號再次維護我場合法權益。2014年11月古償村民上訴到鹿寨縣人民法院，法院開庭審判后以行政判決書（［2014］鹿行初字第26號、［2014］鹿行初字第26號）維持鹿寨縣政府的處理決定。共涉及面積1 888.8畝。切實維護了我場的合法權益。截至2015年7月1日，共發生山林權屬爭議6起，成功調處林地侵占5起，其中林地侵占1起正在協商調處中。盡管每年解決了不少了山林權屬爭議案件，但由于歷史遺留和人為因素，還是有不少山林權屬爭議正在萌發。近年來，農村建設發展的開發項目不斷增多，經濟作物的售價上漲，致使林區周邊村屯農民不斷蠶食侵蝕我場森林資源。山林權屬爭議的發生是不可避免的現實問題。

4 山林權屬爭議的特點

解決山林權屬爭議的有效證據是林權證。但根據該場的實際情況，現持林權證為1989～1990年由鹿寨縣人民政府核發的《山界林權證》，已歷時25年左右。而許多山林權屬爭議案件必須參考解放初的土地證、合作化、四固定時期的相關資料、協議。有些檔案資料歷時久遠，且該場經過從成立到下放再到合并，有較多的證據收集困難，不排除有些案件檔案資料遺失，給及時調處山林權屬爭議案件帶來困難。

4.1 復雜性

山林權屬爭議案件發生的原因極其復雜，既有因過去確權定界是工作粗糙造成，也有因政策變動造成的。還有因山權、林權分離，一方管理使用權卻多年未經營管理，而另一方雖無管理使用權卻長期管理使用的。如：三里林站，經2015年7月調查發現，三里林站于2002年承包給黃冕鎮山腳村三里屯當地村民，租期15年，承包協議中明文規定在邊界種上馬甲子刺等作物，確保邊界清晰。如今已被當地村民種植桑蠶等作物，而邊界早已模糊不清；另一方面是證據不易收集或證據缺乏，或時間跨度大，證據之間相互矛盾等導致山林權屬爭議案件難以查清；同時同時山林土地糾紛往往與其他矛盾相伴而生，并多由其他矛盾誘發，特別是相鄰關系的惡化，導致很難調解結案。

4.2 集體性、長期性

山林權屬爭議主體的集體性主要體現在土地公有制的條件下，發生山林權屬爭議的雙方當事人一般是農村集體經濟組織，如隊與隊，村與村之間的爭議。如前面提到的古賞河水庫爭議案件，涉及3個鄉鎮，3個村屯，10余個大隊。調查整理該山林權屬爭議案件檔案需從1963年查閱至今，由于發生的年代久遠，經歷了幾個時代，山林權屬爭議久拖未決，調處難度大。

4.3 破壞性以及林場在林地權屬爭議中的弱勢地位

山林權屬爭議往往是林木權屬爭議和林地權屬爭議參合在一起，常常伴隨搶砍林木，造成森林資源的破壞，而通過森林公安追回所伐林木時，已屬于挽救性保護，對林場的經濟利益造成巨大損失；林場在面臨蠶食、侵蝕、搶占的現象時，往往處于弱勢地位，林場林地的正常經營常需要周邊村屯的支持，而周邊村屯都抓住林場為搞好場群關系以及營造和諧林區的心理，今天修建水渠需要贊助，明天修路需要補貼，否則就會涌現出許多的糾紛，即使通過司法途徑捍衛自身權益，裁決卻難以得到執行落實。

4.4 嚴重性

山林權屬爭議影響大，涉及面廣，如不得到及時調處，很容易激化，甚至引發群眾械斗，帶來人員傷亡，給國家、集體、個人造成不應有的損失。其后果十分嚴重。

5 建議與對策

5.1 妥善處理好各類歷史積案

山林權屬爭議是一項政策性極強的工作，既要把握好政策，尊重歷史，又要善于做好群眾思想工作，化解矛盾，因此要妥善處理好舊的山林權屬爭議案件。①要積極主動與林區所在鄉鎮政府溝通，協調，取得地方領導和相關部門的大力支持和群眾的理解。②對于已發生的山林權屬爭議案件，要做好相關材料的整理，調查取證要認真細致，查閱檔案要不遺不漏，確需上級部門裁決的要提供完整的材料，并做好后續工作。③集中力量把容易解決的山林權屬爭議優先解決，然后再把一些影響比較大、情況較復雜的案件逐步突破，防止久拖不決，使矛盾升級激化。

5.2 防止因林地權屬爭議造成資源破壞等不良后果

切實加強森林資源保護，加強林業執法工作，防止林地權屬爭議地出現各種破壞森林資源的現象，并將調處結果落到實處。對林地權屬爭議蠶食現象，要留意其是否對爭議地造成新的森林資源破壞。如果對方當事人不聽勸阻，繼續破壞森林資源，應向森林公安報案。

5.3 加強對山林權屬爭議工作的領導

林地、林木是林場的主要資源、生產材料，關系到林場的發展和經濟收益，因此加強對山林權屬爭議的監管，不僅維護林場自身的利益，也是構建和諧林區的有效保障。林場相關部門必須把其列入主要的工作任務中，克服畏難情緒，強化監管，保障林場的合法權益，促進林業產業的健康發展。

5.4 加大對林區周邊村屯普法教育和加大自身培訓力度

制定相關的森林管理監管制度，聯合林區所在鄉鎮政府，積極向林區周邊村屯村民宣傳法律知識，對已發生的林地權屬爭議進行調處時，適時輔以法律知識宣傳，增強村民法律意識。結合相關部門在每年舉辦的普法宣傳月活動中，通過普法工作營造法制氛圍，加大對林區周邊村委村屯干部的培訓力度，組織學習《森林法》、《行政訴訟法》、《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》、《行政復議條例》等法律法規及相關政策，努力提高領導干部法律意識和依法辦事能力；加大對林場自身領導干部、技術人員的培訓，培養調解技術骨干，促進自身業務水平。

5.5 做好原山林土地權屬證件的完善和補充工作

與相關部門進行交流對接，完善新版《林權證》的核發，爭取拿到最新版本的林權證；對已經向上級部門報批的征占用林地建設項目，要完善相關手續，協助縣級以上人民政府林業主管部門完善變更林地管理檔案。

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