新形勢下完善我國現行環保行政管理體制的思考

張樂熔

（安徽省郎溪縣環境保護局，安徽 郎溪242199）

1 引言

我國開創環境保護事業已40余年，長期以來，我國沿襲著以各級地方政府對環境質量負責，以工業污染防治作為環境保護主要職責的環保行政管理體制。在計劃經濟條件下，這種管理體制為我國的環境保護事業作出了巨大貢獻，一些具體的管理方式至今也依然是極為有效的。然而，在我國已基本確立并在逐步完善社會主義市場經濟的今天，我國現行的環保行政管理體制的一些結構性矛盾卻越來越顯露出對市場條件的不適應性，甚至正成為阻礙實施有效環境管理的桎梏。因此，對現行環保行政管理體制作重大的、根本性的改革已是迫在眉睫。

2 現行環保行政管理體制的結構性矛盾

“經濟靠市場，環保靠政府”是全球公認的準則。但從環境管理的內涵、特點及我國的環境管理戰略等幾方面分析，我國現行的環保行政管理體制存在著巨大的理論偏差并與我國的環境管理實際需要相脫節，極不利于在市場經濟條件下實施有效的環境管理。

2.1 從環境管理的科學內涵看我國現行環保行政管理體制存在的理論偏差

環境管理的科學內涵可大致概括為：運用經濟、法律、技術、行政及教育等多種手段，限制（或禁止）人們損害環境質量的活動，鼓勵人們改善環境質量；通過全面規劃、綜合決策，使經濟發展與環境保護相協調，達到既能發展經濟滿足人類的基本需求，又不超出環境的容許極限的目的。其核心是遵循生態規律與經濟規律，正確處理經濟增長與環境保護的關系，使經濟與環境協調發展。從其內容看，環境保護的范圍應涵蓋以下三方面的內容。一是資源（生態）管理，主要是自然資源的合理開發與保護。二是區域環境管理，包括整個國土的環境管理，大經濟協作區的環境管理，省區的環境管理，城市環境管理，鄉村環境管理及流域環境管理等。三是部門環境管理，包括能源環境管理，工業環境管理（如化工、輕工、石油、冶金等的環境管理），交通運輸環境管理，商業及醫療環境管理等。從理論上而言，環境保護是我國的基本國策，其管理工作應當涵蓋以上的諸多內容，但從我國承擔環境管理主體工作的環保行政管理主體（國家環保部——省環保廳——地（市）環保局——縣環保局）的工作內容和我國的環保法律體系看，我國環保部門所承擔的工作主要還只能是涉及部門環境管理中工業環境管理部分。

從20世紀初至20世紀60年代，西方工業發達國家進入了公害發展與泛濫時期，這個時期，現代工業有了長足發展，但與此同時出現了一些污染嚴重的工業部門，如石油、化工、電力等，環境污染和破壞空前加劇，以至發展為社會性公害，這一時期，西方國家的環境管理重于解決突出的環境問題，即控制工業污染，而對于整個自然環境、自然資源的生態系統缺乏全面管理。這一時期也正是我國環保事業的起步時期，我國的環境管理思想深受其影響，此后制定的一系列環保法律法規都主要是針對工業“三廢”和噪聲污染的管理，而對環保部門所應承擔的資源（生態）保護職責少有明確的法律和職能的規定。在國務院批轉的全國第一次環境保護會議的報告中，我國政府將環境管理部門的任務概括為“統籌規劃，全面安排，組織實施，檢查監督”，應當說，這一概括對環境保護管理職能的定位是基本準確的。但由于缺乏科學的體制和機制保障，在后來的實際工作中，環境管理工作都重在“組織實施”，所謂的“統籌規劃”和“檢查監督”基本流于形式。

20世紀80年代中后期，特別是在1992年的聯合國環境與發展大會提出把可持續發展作為全球共同的發展戰略后，工業發達國家在環境管理思想上發生了重大轉變，把合理開發自然資源、保護自然環境、維護生態平衡作為環境管理的重要內容和相互聯系的組成部分，同時把環境保護規劃納入了社會經濟發展的整體規劃之中，提出了發展“循環經濟”、建設“生態文明”等一系列重要思想，在此影響下，我國雖也對新型的生態、環保、經濟發展理念作了積極倡導，但多重在宣傳、引導，“雷聲大，雨點小”，環保部門在實際工作中無法作實質性的切入和推動。如環保部門如何有效介入生態資源管理？對此有沒有可操作的法律依據？在機制上如何保障？恐怕是所有的環保人士都無法說出明確的答案。究其根本原因就在于我國現行環保行政管理體制的結構性矛盾，即對環境管理的內涵缺乏科學的把握和定位，同時對實施嚴格的法制化的環境管理缺乏保障機制。

當前，世界各國的環境管理都已進入了一個更為全面、深化、科學有效的全新發展階段，在我國已有不少省份提出了建設“生態省”的中長期發展目標，如果不能及時改革、調整和修正現行的環保行政管理體制，不僅將延誤發展環保事業的極好時期，痛失契機，還將嚴重阻礙經濟建設的健康發展。

2.2 現行的環保行政管理體制無法實施統一而有效的環境管理

我國新《環保法》明確規定各級地方政府對本行政區域的環境質量負責，同時，我國又制定了門類繁多的由多部門負責實施的環境管理法律法規，這些法律法規，都在相當程度上制約了環保部門實施統一而有效的環境管理。

其一是因為環境是一不可切塊分割的有機統一體。人類的生存環境是一個復雜而龐大的多層次、多單元的環境系統，而人類活動對整個環境的影響也往往是綜合性而非局部或區域性的影響，特別是我國目前還無法真正實施完全意義上的法制化的行政管理，因此，實行環境質量的地方政府負責制極不利于實施統一有效的環境管理。如在實際工作中，對跨行政區域的污染糾紛的處理往往受到多種形式的地方保護主義的干擾；大環境區域的環境管理也存在著因環境資源利益分配不均而不惜犧牲環境資源的現象。如新安江流域，其下游區域是環境獲益的主體（如生產水資源產品），而上游區域則必須為保護好區域環境付出經濟代價，但上游區域并不能因此獲得合理的環境經濟補償，顯然，這是不符合市場原則的，長久以往，難免會使上游區域的行政當局失去耐心，或出于發展地方經濟的考量，放棄所應承擔的環境保護職責，實施破壞生態環境的行為。

其二，在現行的環保法律體系中少有環保部門對農業、林業、礦藏等領域的生態資源實施統一監督管理權的規定。對野生動植物資源、礦藏資源等等的保護，環保部門所能做的工作大多只能是宣傳層面上的。同時，因環保部門自身行政管理體系并不健全，環保部門同其他管理部門的關系至多是平級關系，在有些地方甚至還沒有設立有獨立行使執法權的行政主體，像《自然保護區條例》雖明確規定環保部門有對自然保護區管理部門實施監督檢查權，但在實際工作中難以落到實處。

3 建立符合我國現階段環境管理實際需要的環保行政管理體制的思考

管理體制不是一個一成不變的概念，體制的變革、修正是與時俱進的，是生產力發展和社會進步的必然要求。筆者以為現階段的環保行政管理體制改革應著眼于解決好以下幾方面的問題。

3.1 建立較大區域范圍內垂直管理的環保行政管理體系

如上所述，由于環境是一有機統一體，在時間和空間上都無法隨意分割，實施統一和有效的環境管理的一個重要前提就是必須建立在較大區域內實施有效管理的垂直行政管理系統。環境保護實施行政垂直管理不僅是環境自身的自然和社會特性的必然要求，對開展環境保護各方面的管理工作（如在較大區域內統一實施開發、保護與治理）、協調區域環境關系、調整局部區域和大區域的環境利益都極為有效、有利和經濟，能最大程度地避免因環境利益沖突導致的環境災害。在目前條件下，可借鑒金融行政管理部門的經驗和模式，建立跨省際的垂直行政管理系統。如可設立國家總局－華東局－縣（市）基層局的模式。

3.2 科學確立環境保護行政職能部門的工作職責

在新形勢下，重新確立科學的、適合我國國情和環境管理實踐需要的環保行政部門的工作職能，是當前環保部門面臨的一項極為迫切的任務。20世紀90年代曾任環保總局局長的解振華曾指出，我國環境管理的基本職能是“宏觀指導、統籌規劃、組織協調、提供服務、監督檢查”。依此，我國環保行政部門的管理職責至少應包括以下幾方面的內容：一是能夠有權實施對環境保護戰略和有關政策的指導，即通過制定和實施環境保護戰略，對地區、部門、行業的環境保護工作進行指導，通過制定環境保護的方針、政策、法律法規、行業規章及相關的產業、經濟、技術、資源配置等政策，對有關環境保護的各項活動進行規范、控制和引導；二是能夠運用法律、政策及技術手段實施部門協調，推進各部門、各行業協同動作，相互配合，承擔好各自的環境保護職能；三是為全社會的環境保護工作提供技術、信息咨詢、市場指導等多方面的服務；四是有權對全社會的環境保護工作實施統一、有效的監督檢查。能否賦予環保行政部門有效的監督檢查權某種意義上是決定著環保部門的工作成敗關鍵因素之所在。

環保部門的監督檢查職能應包括以下內容：對全社會環境保護法律法規執行情況的監督檢查；對制定和實施環境保護規劃情況的監督檢查；對環境標準執行情況的監督檢查；對環境管理制度執行情況的監督檢查；對自然保護區建設及生物多樣性保護的監督檢查等。由于我國行政體系自身的特點和歷史承傳，由環保部門一家承擔環境保護的所有執法內容也是不科學、不現實的，但重要的是作為環境保護的主管職能部門決不能游離于生態資源環境保護等重要的環境保護管理職責之外，而我國現行的環保行政管理體制恰恰限制了環保主管部門在類似領域的作用，這一法理的邏輯悖論給我國環境保護事業造成的不利影響和危害是巨大且在短時期內無法消除的。

3.3 從法律層面和體制上保障環保部門強有力的行政監督檢查權

監督檢查權是環境行政主體對客體有關環境保護事務的監督權和檢查權。我國環保部門的監督檢查權目前還主要體現在對工業污染的管理上。隨著我國生產力水平的逐步提高、產業方向的調整、工業污染治理進程的加快，工業污染將不再是我國環境管理的主要矛盾，而生態資源的保護開發與合理利用、居民的生活污染等方面的矛盾則將日漸突出。在實際工作中，環保部門收到的此方面的群眾投訴已在日漸增多，這些矛盾的解決都離不了環保主管部門的參與，因此必須從法律層面和體制著手，對現行的環保法律法規作必要的修正，以法的形式明確環保部門在環境管理中實施統一監督檢查的權力。同時，由于我國的農、林、水、工商、公安等眾多部門都在各自領域承擔著一定的環境保護管理職責，在以法律形式明確規定環保主管部門的統一監督檢查權的同時，還必須給予環保主管部門以體制和工作機制上的保障，真正體現環保部門在實施統一監督檢查權力職責的權威性。如何實施對其他行政部門執行環保法律法規情況的監督檢查，應認真研究，建立一個合理可行的體制和工作機制，使環保部門統一監督管理權落到實處。

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