建立城鄉統一的建設用地市場研究

黃小虎

（1. 中國土地學會，北京 100035；2. 中國土地勘測規劃院，北京 100035）

建立城鄉統一的建設用地市場研究

黃小虎1,2

（1. 中國土地學會，北京 100035；2. 中國土地勘測規劃院，北京 100035）

建立城鄉統一的建設用地市場，已被確定為中國土地制度改革的方向。要推動城鄉統一的建設用地市場的建立，需要了解集體建設用地市場的現狀和存在問題，分析阻礙集體建設用地入市的原因，在此基礎上才能提出有建設性的改革建議和實施途徑。本文對城鄉建設用地市場的一些重大問題作了分析判斷，認為集體建設用地市場早在改革開放前就已存在，改革開放后更為國家的工業化、城市化做出了重要貢獻，這是中國億萬農民的偉大創造；1998年修訂的土地管理法給這一市場帶來問題，但集體建設用地市場禁而不止，仍以各種形式廣泛存在；改革的難點，在于政府直接經營土地。政府不再經營土地，是建立城鄉統一的建設用地市場的關鍵；現在最需要做的，是認真了解、總結基層的實踐和群眾的創造；要按照黨的十八屆三中全會決定的部署，穩步推進改革。提出九大方面的具體實施工作建議。

建設用地市場；集體建設用地；城鄉統一；土地制度；改革方向；實施途徑

土地具有資源和資產的雙重性質，既是人類生存的環境空間，也是重要的生產資料，既有自然特性也有經濟特性，尤其是對于社會保障還不健全的中國農村，土地更是農民生存的根本。目前，由于受市場不完善等因素的影響，尤其是受城鄉建設用地市場制度割裂的制約，土地的重要作用不能得到充分和有效的發揮。黨的十七屆三中全會提出了“逐步建立城鄉統一的建設用地市場”的改革方向，十八屆三中全會進一步明確要“建立城鄉統一的建設用地市場”。從我國的實際情況看，國有土地市場建立多年，已經有一套比較規范、成熟的管理辦法。農村集體建設用地市場盡管客觀存在，但并不被法律認可，沒有納入政府的統一管理，不能健康發展。因此，建立城鄉統一的建設用地市場的關鍵點，是從法律制度上承認，農村集體建設用地與國有建設用地具有平等的地位和權利，按照同地同權同價的原則進入市場交易，并由政府按統一的市場規則進行管理。

為推動這項改革，需要了解我國集體建設用地市場的現狀和問題，分析阻礙集體建設用地入市的原因，并提出如何實施改革的建議。

1 億萬中國農民的偉大創造

我國集體建設用地市場早已有之，于今為烈，這是客觀事實。搞清這一點，還要從鄉鎮企業及其前身社隊企業說起。

早在1958年人民公社化運動中，在毛主席要把公社辦成“農、工、商、學、兵”五位一體的綜合體的號召下，全國掀起了大辦農村工業的熱潮。1959年的統計，全國辦了70萬個農村企業，1800多萬人就業，農村工業產值100億元，占當年全國工業總產值的10%。毛主席高興地說，這是“我們偉大的、光明燦爛的希望”。但隨著后來國家經濟遇到嚴重困難，政策重新調整，農村企業停滯、萎縮了。

進入1970年代以后，農村企業特別是農村工業，又一次興起。如果說1958年的“大辦”，主要是源于自上而下的理想主義。那么這一次，則是由于“文化大革命”的沖擊，國有經濟的正常運行秩序被打亂，生產不能滿足人民的需要，而不受國家計劃直接控制的農村，自發地適應市場的需求，填補計劃經濟的空白。由于這些企業大都是農村公社或大隊、生產隊興辦的，國家統一命名為社隊企業（按這個劃分，1958年大辦的農村企業，也應該算是社隊企業），并給予許多政策扶持。1978年全國有社隊企業152.4萬個，職工2826.5萬人，總收入431.4億元，占當年農村經濟總收入的29.7%。

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改革開放以后，農業聯產承包責任制大大提高了農業生產力，大大增加了農村的資金積累，大大解放了農村的剩余勞動力，接踵而至的，便是鄉鎮企業的“異軍突起”。鄉鎮企業的來源，既有原來的社隊企業，也有私營企業，還有外商投資、合資的企業。1984年全國有鄉鎮企業607萬個，從業人數達5208萬人，總收入達1268億元，約為1978年的3倍。1987年鄉鎮企業產值首次超過了農業總產值，達農村經濟總產值的52.4%，成為農村經濟的半壁

江山。其后，又經過若干發展階段，到2012年，全國納入鄉鎮企業統計的企業數是2400多萬家，共安排1.64億人就業，全年總產值達到60萬億元，農民人均純收入中有2800元來自鄉鎮企業，約占農民人均純收入的35.4%。早在上世紀90年代末，鄉鎮企業的生產增加值已占全國國民生產總值的30%，上繳的稅收占全國稅收總額的20%，出口交貨額占全國出口總額的35%。鄉鎮企業，已經不僅僅是農村經濟的“擎天石”，同時又成為整個國民經濟的“頂梁柱”。

辦企業，就要用地。社隊企業是過去計劃經濟時期的產物，但是其資源配置卻不是由國家計劃安排。陳云同志曾概括計劃經濟體制的特點，是以計劃調節為主，以市場調節為輔。社隊企業在國家計劃里沒有戶頭，其發展完全靠市場調節。包括土地資源在內的資源配置，是由市場發揮決定性的作用。盡管當時還沒有土地市場的概念，但實際上集體土地已經在市場的調節下流轉了。可見，集體建設用地進入市場流轉，不僅早已有之，而且早于改革開放之前，就已經客觀存在了。

改革開放以后，伴隨著鄉鎮企業的“異軍突起”，和市場化改革的不斷深入，集體建設用地市場空前活躍，而且是遍地開花、愈演愈烈。集體建設用地市場，不僅支撐和助推了鄉鎮企業的大發展，而且對城市化做出重要貢獻。1978年，全國有建制鎮約3000個，1985年增加為6600個，1998年達到1.9萬個。大量新增加的小城鎮，主要是鄉鎮企業發展帶動起來的，也可以說是在集體建設用地市場基礎上形成的。在經濟發達地區，特別是“珠三角”和“長三角”等地區，鄉鎮企業的崛起，還促成了一批新興的大、中城市。例如廣東省的東莞市，原隸屬于惠陽地區，是典型的農業縣。改革開放前，縣城的建成區面積只有5km2。1978年開辦了全國第一家來料加工企業之后，以“三來一補”加工貿易為主的鄉鎮企業迅猛發展，城市的規模也不斷擴大。1985年撤縣建市，1988年進一步升格為地級市。現在東莞市建成區面積約600km2，全市常住人口830余萬，當年的小縣城已經變為名符其實的大城市了。該市市區里至今有70%的土地仍然屬于集體所有，因此可以說，這是一個在集體土地上生長起來的大城市。“珠三角”的南海、順德、佛山等，大體都是這樣發展起來的。“長三角”和其他經濟發達地區的不少城市，也不無類似的經歷。如果進一步縮小觀察的尺度，更會發現，全國有為數眾多的村莊，走了與東莞類似的道路，在集體土地上自主發展二、三產業，在富裕農民的同時，為國家的工業化、城市化做出貢獻。這樣的例子不勝枚舉，我們耳熟能詳的如江蘇的華西，浙江的橫店，河南的劉莊，天津的大邱莊，北京的鄭各莊、新發地，等等。更多更多的則是名不見經傳，鮮為人知。如果把他們一一標上地圖，即使是大比例尺的地圖也未必能標得下。這幅地圖的標記必然是星羅棋布、密密麻麻，猶如一支支火把，點燃著中國農民掙脫自然經濟和小商品經濟的束縛，實現工業化、城市化和農業現代化的希望和夢想。

集體建設用地市場助推了工業化和城市化，工業化和城市化反過來又為集體建設用地市場帶來新的商機。仍以東莞為例，該市800多萬人口中，本市戶籍人口只有約190萬，另有將近650萬人為外來務工、經商人員。龐大外來人口的居住需求，引導廣大農民在宅基地上建出租屋，既滿足了市場的需要，又增加了農民的財產性收入。幾百萬人的居住問題，靠農村土地得到解決，沒有成為政府的沉重負擔。工業化和城市化改變了本地農民的生產、生活方式，人員的流動性增強了，宅基地的買賣也時有發生，并沒有出現有人擔心的流離失所、無家可歸等社會問題。從我們調查的8個省的情況看，宅基地市場也是普遍存在，越是經濟發達的地區越活躍。特別值得一提的還有北京市，首都的外來人口數量比東莞大得多，并沒有形成印度、巴西等發展中國家大城市周邊大規模人口集聚的貧民區，主要原因在于，北京城鄉結合部的集體建設用地和農民宅基地市場，分散化解了他們的居住問題。

鄉鎮企業從誕生之日起，就是天生的“市場派”。市場千變萬化、日新月異，只要有新技術、新產品出現，老技術、老產品就面臨淘汰。企業的破產、兼并、重組，可以說是“家常便飯”。據有關研究，中國的中小企業平均壽命僅2.5年，即使是集團企業，平均壽命也僅7～8年。另據報刊報道，上海的303家“名牌”企業，有4成未能挺過8年。市場競爭的激烈程度，由此可見。企業破產、兼并、重組，意味著包括土地資源在內的生產要素的重新配置，勢必激活土地使用權轉讓、轉租及抵押、擔保之類的土地二級市場。此外，工業的集中、人口的集聚，需要運輸、銷售、金融、餐飲、商貿等各種服務。而第三產業的發展，也會要求重新配置包括土地在內的生產要素。2001年，國土資源部土地利用司副司長冷宏志帶隊，調查浙江、上海、江蘇集體建設用地市場情況。調查報告引用了湖州市南洵區的數據：該區“141個鄉鎮中共有使用集體土地的鄉鎮企業171家，涉及宗地186宗，土地面積233.4萬多平方米，其中發生出租、兼并、轉讓、入股、司法處置等致使集體土地使用權流轉的鄉鎮企業就有121家，占到總數的71%。在1991年至1998年間，南洵區平均每年發生宅基地買賣160起，出租房屋239戶，涉及的土地面積均超過1萬平方米”。這個數據，基本可以反映90年代江、浙地區乃至全國，集體建設用地市場特別是二級市場的情況。該調查報告概括集體建設用地的情況是：“流轉普遍存在；流轉的主體多元化；流轉的形式多樣化；流轉的對象以鄉鎮企業用地為主；流轉的數量與經濟發展和城鎮化水平高度相關。”總之，集體建設用地的活躍，反映和支撐了農村的產業升級和經濟結構調整。

根據以上調查分析，可以毫不夸張地說，集體建設用地進入市場，是億萬中國農民的偉大創造。

2 1998年土地管理法帶來的問題

市場的自發力量也有其天然的缺陷，需要發揮政府的作用來加以校正或彌補。農民在自己的土地上發展二、三產業，受資金、技術、人才、習慣勢力等因素制約，難免存在起點低、布局分散、產品質量差、浪費資源、污染環境、重復建設、盲目競爭等問題，這都需要政府加強管理、指導、監督、協調、服務。

早在1980年代初，各級政府普遍成立了鄉鎮企業管理局，逐步加強對鄉鎮企業的管理，90年代后期，還制定實施了《鄉鎮企業法》，進一步規范其發展。80年代中后期，成立國家土地管理局，統一管理全國城鄉地政，逐步加強了對農村土地利用（包括集體建設用地）的管理。一個十分重要的政策取向是，在支持集體建設用地進入市場前提下，探索規范、有序的管理辦法。我們調查的范圍里，江蘇蘇州市、浙江湖州市早在90年代中，就出臺了集體建設用地進入市場的管理辦法和實施細則。福建漳州的7個縣，山東的臨沂、萊蕪、煙臺，還有陜西的8個縣，也在90年代末或21世紀初出臺了類似辦法。有的地方還把宅基地入市流轉也納入管理。2001年，浙江省國土資源廳出臺《關于加強農村集體非農建設用地使用權流轉管理的意見》，及一系列管理辦法和綜合改革意見。對于地方政府的探索，原國家土地管理局和后來的國土資源部，都曾給予大力支持，并就此深入調查，總結經驗，開展試點。

但是進入21世紀以后，對于集體建設用地市場管理的政策取向逐漸發生很大變化，變化的緣起是1998年實施修訂后的《土地管理法》。該法第43條規定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”；第63條規定，“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”。這兩條規定意味著，農民不能再像過去那樣，憑借自己的土地財產權利，自主地參與工業化、城市化進程了。與這兩條規定相對應，該法還有對興辦鄉鎮企業和鄉鎮企業破產、兼并，可以例外的規定。其本意是支持農村經濟發展，但經濟社會的飛速變化，使這種規定已無太大實際意義。上世紀90年代中后期，鄉鎮企業普遍建立現代企業制度，改制后的企業差不多都割斷了與“母體”之間的“臍帶”，成為獨立的企業法人，不再與集體經濟組織有直接的隸屬關系。保留下來的，僅僅是投資、股權及土地租用等經濟關系。本來意義上的鄉鎮企業，即集體經濟組織投資50%以上或控股的企業，已經寥寥無幾。作為我國特殊發展階段產物的鄉鎮企業，已經或正在退出歷史舞臺。絕大多數鄉鎮企業已經蛻變為，在集體土地上興辦和發展起來的，或小型或中型或大型的一般性企業，嚴格衡量，法律的例外規定并不適用于他們。

我國《憲法》規定，土地所有權不得買賣，但土地使用權可以依法有償使用，具體辦法由國務院另行制定。1990年，國家出臺了國有土地有償使用管理條例，但集體土地有償使用的辦法，始終沒有制定。1998年的土地管理法反而限制集體建設用地進入市場，嚴格說是不符合憲法精神的。該法第43條和第63條的逐步實施，帶來了許多預料不到的消極后果。站在農民和農村的角度，通往工業化、城市化的道路有三條：1、在自己的土地上發展轉型；2、進城打工；3、國家建設征用土地。前兩條路是主動參與城市化進程之路，第三條則是“被城市化”之路。過去，這三條路都可以通行。東莞等地的經驗表明，在經濟區位比較好的地方特別是城郊結合部，第一條路可以依托既有的經濟基礎，充分發揮農村土地和勞動力資源的優勢，是一條比較順暢的道路。但是新土地管理法卻把這條路堵死了，三“車道”變為兩“車道”，“交通”自然擁堵。剩下的兩個“車道”又都不太順暢：農民進城打工，住房、社會保障、子女教育等問題不解決，就不能成為真正的市民，真實的身份還是農民，城市里的社會矛盾因而日益凸顯；國家征地，有關法規仍然沿用計劃經濟時期的補償辦法，不能妥善安置被征地農民的生產、生活，農村地區的社會矛盾更是越來越激化。回顧近十幾年，社會矛盾與沖突呈全面上升之勢，原因固然是多方面的，但與新土地管理法的實施，不無直接的關系。

凡事宜疏不宜堵，宜順勢而為，不宜逆勢而動，否則難免功虧一簣。在市場經濟的大背景下，禁止集體建設用地進入市場，只能是禁而不止。

首先，像“珠三角”這樣主要靠集體土地先發展起來的地區，工業化、城市化已成“氣候”，盡管用新土地管理法衡量，萬千企業和無數農民出租房的“身份”是否合法，都成了問題，但誰也沒有本事把他們統統取締；鑒于集體土地上的產業集聚，已是地方稅收的主要來源，有關地方政府也不愿意去干這種自我毀滅的傻事。于是便“法不咎既往”，聽任他們在原來的軌道上繼續發展，甚至還要或明或暗給予支持并適當引導。因此，這些地方的集體建設用地市場依然活躍。礙于法律制度環境變了，不過是只做不說而已，處于半地下半公開狀態。

其次，鄉鎮企業的早期分布，主要在沿海發達地區，中西部地區相對滯后。但隨著經濟社會的發展，中西部的市場機會也漸漸多起來，而此時的法律制度已經禁止集體土地入市了。我們調查了解，中西部的群眾乃至政府，普遍對此感到忿忿不平。市場的誘惑難以抵御，市場的機會稍縱即逝，于是仍有眾多的集體組織和農民，冒著違法的風險，尋求自己的發展夢想。在這過程中，他們也會千方百計地爭取土地管理部門以外的政府部門的支持、庇護。例如，一些農村的農戶出租房屋給投資人開辦酒

吧街、餐飲街、民俗街等，受到旅游部門、文化部門的支持。例如，隨著滑雪運動日益普及，各地山區的滑雪場越建越多，有的還形成新型度假村、鎮，其用地大都是租用集體的土地。體育部門、旅游部門對此也很支持。至于出租土地和廠房辦企業，事關農村經濟結構調整，農業和農村管理部門也是眼睜眼閉，樂見其成。這些事情一旦成了氣候，土地管理部門怎么能管得了呢？我們調查的中西部省份普遍反映，集體建設用地市場廣泛存在、十分活躍。由于與法律抵觸，被稱為“黑市”或隱形市場。法律不允許，就不可能納入政府的統計，因此對這些市場的具體數量、規模，很難搞得十分清楚。

最后，盡管法律制度不允許集體建設用地入市了，但從本世紀初以來，黨中央和國務院的文件卻多次提出，要探索集體建設用地進入市場流轉的辦法。如2003年和2004年的中央1號文件，國務院2004年的28號文、2006年的31號文，都有這樣的表述和要求。在中央精神指引下，一些省級政府積極部署開展這方面的工作。2005年6月，廣東省政府頒布了《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法（草案）》，這是我國第一個允許集體建設用地直接入市交易的省級地方性法規，實際上是把全省納入試點。這樣一來，廣東大量原本合法存在，但因1998年土地管理法實施，突然變得“妾身不明”的集體土地市場，就又由半地下轉到地上面來了，解除了各類企業發展的后顧之憂，也減輕了基層地方政府的政治壓力。這是廣東省委、省政府的一大擔當。廣東之后，安徽、江蘇、浙江、江西的省政府也都出臺了類似規定。特別應當指出的是，2008年黨的十七屆三中全會決定，進一步明確提出了要逐步建立城鄉統一的建設用地市場，極大地開闊了基層地方黨委和政府改革的眼界和思路，增強了他們尋求制度突破的信心和勇氣。各地聞風而動，紛紛開展有關試驗和探索。這些年來媒體宣傳比較多的如重慶的“地票”制度、廣東的“三舊”改造、北京的“城中村”改造、成都的統籌城鄉發展試驗、嘉興的“兩分兩換”等等，都是在十七屆三中全會精神指引下，地方政府探索集體建設用地進入市場的具體做法。我們所調查的8個省中，每一個省都有不少市、縣在2008年后進行過類似的探索。

綜上所述，盡管法律禁止，但“黑市”廣泛存在，半地下半地上的市場廣泛存在，政府主導的試點市場也廣泛存在。因此可以說，禁止性法律的效力幾乎為零。

雖然法律效果不彰，但實質性的影響還是很大的。“黑市”不被承認，自然不能納入政府的日常規范化管理，混亂、無序、長不大，是很自然的結果；即便是半公開的市場，以至于政府試點的市場，遇到抵押、上市、經濟糾紛等超出地方管轄范圍的問題，銀行、證監會、法院等依據現行法律，對相關市場主體的正當權益，也往往不予支持，導致集體建設用地市場難以像國有土地市場那樣正常發育。我們調查所到的每一個地方，上至省、市，下至縣、鄉（鎮），都強烈呼吁，必須修改任何建設只能使用國有土地，不允許集體建設用地進入市場的法律規定。

3 改革之難，主要難在政府經營土地

早期的爭議暫且不論，2008年黨的十七屆三中全會《決定》公布以后，社會各界對建立城鄉統一的建設用地市場的改革，寄予極大期望，要求修改土地管理法的呼聲日高。但直到十八大召開，這方面的改革卻是“只聞樓梯響，不見人下來”。改革之難，修法之難，難在哪里？

簡要地說，存在著法律障礙、理論障礙和制度障礙。具體一點說，允許集體建設用地進入市場，會與有關城市土地國家所有的法律規定相抵觸；會挑戰諸如“土地漲價歸公”等長期流行的理論觀念；還會與政府經營土地的職能發生沖突，改變業已形成的利益格局。顯然，牽動面之廣、之大，絕非土地管理法改幾句文字就能解決的。

三大障礙中，最根本、最深層次的問題，是政府管理部門承擔經營土地職能，集“裁判員”和“運動員”于一身，在市場上與民爭利。下面，著重探討一下這方面的問題。

政府經營土地，世界各國的法律、制度都是禁止的。我國的政府經營土地制度，是在計劃經濟向市場經濟轉軌過程中逐步形成的，有其歷史的原因。上世紀80年代中后期成立國家土地管理局，負責統管全國城鄉地政，一方面加大耕地保護的力度，另一方面在城市逐步推行有償使用土地的改革。但國家土地管理局作為副部級機構，權威不夠。在長期計劃經濟的慣性作用下，許多地方政府和一些中央政府部門，不買國土局的賬，不愿實行有償用地制度，改革進展緩慢。盡管當時已有研究提出，應把土地管理職能與土地經營職能分設，但那還只是少數人基于理論分析得出的認識，而現實中的主要矛盾，則是如何推進國有土地有償使用制度改革。在這種情況下，凡試驗或實施國有土地有償使用制度改革的地方，都順理成章地由土地管理部門承擔起國有土地的經營職能，集裁判員（管理）與運動員（經營）于一身，可以說是一種歷史的必然選擇。

1998年政府機構改革，成立了國土資源部，土地管理升格了，各地方換屆后新上來的領導干部，多沒有計劃經濟時期無償用地的歷史包袱，城市土地有償使用制度才在全國全面確立，政府經營土地的局面也隨之全面形成，有關職能也越來越強化。1994年開始的分稅制改革，使地方政府可直接支配的財力逐漸減少，而事權并沒有減少，政府仍然是城市建設投資的主體。為了保證對建設資金的需求，地方政府越來越倚重土地出讓收入，逐漸形成所謂第二財政即土地財政，后來又產生了政府以土地抵押的所謂土地金融。據國務院發展研究中心劉守英等人2006年的研

究，東部城市建設的資金構成，土地出讓收入約占30%，土地抵押融資約占60%；中西部的城市建設資金，土地出讓收入約占20%，土地收益權質押融資約占70%。為了保證政府的土地財政和土地金融收入最大化，一個合乎邏輯的選擇，是擴大征地范圍，不允許集體建設用地進入市場，這就是1998年土地管理法出臺的歷史背景和制度依據。

同樣合乎邏輯的是，現在要實施允許集體建設用地入市，進而建立城鄉統一的建設用地市場的改革，就必須徹底轉變政府經營土地的職能，使政府管理部門只做“裁判員”，不當“運動員”，不追求土地收入最大化。否則，集體土地入市改革就很難推進。2008年，黨的十七屆三中全會《決定》，重申了要推進征地制度改革，第一次在中央的文件里提出，要逐步建立城鄉統一的建設用地市場。之后，各級政府和有關方面，紛紛加大了理論務虛和實踐探索的力度。但幾年時間很快逝去，國家層面的改革最終還是沒能邁出步子。回頭反思，十七屆三中全會《決定》主要涉及農村改革，不是一個全面改革的決定，因而沒有觸及政府經營土地制度問題。結果是征地制度改革和建立城鄉統一的土地市場改革，也無法落實。

在我國從計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的過程中，政府經營土地對于城市土地市場化改革，曾經發揮過正面的推動作用；在工業化和城鎮化的浪潮中，政府經營土地也有積極的貢獻。但是隨著歷史的演進，政府經營土地制度的弊端日益突出顯現，已經成為阻礙科學發展的一個主要制度障礙。

第一，政府經營土地，是保護耕地的國策和集約利用存量土地的方針不能得到落實的最主要原因。

保護耕地作為國策，提出多年了，城市存量土地集約利用，也提出多年了，但耕地并沒有保護住，各地方的城市建設，均走的是外延擴張和大量消耗土地資源的路子。其中的最主要原因，是政府經營土地的制度，使地方政府嚴重依賴土地財政和土地金融，只能靠不斷征地、不斷賣地，才能籌集建設所需資金。征地多、賣地多的地方，“發展”就快，已是公開的秘密。表面看，是地方政府行為短期化，不顧長遠的發展，實際上，這是政府經營土地制度規范下的必然結果。任何人到地方政府的領導崗位上，都只能這樣做，而不可能有別的選擇。問題出在地方，而根子卻在國家的制度安排上。制度不改，保護耕地、節約集約利用資源的目標很難落實。

第二，政府經營土地，導致與民爭利，是社會分配不公的重要原因。

在市場經濟條件下，農民最大的財產，就是相關的土地權利。但現在農民的權利卻受到很大限制，包括農民不能分享被征收土地的增值收益，也包括不允許集體建設用地入市。原因就是政府經營土地與民爭利。社會產品的分配，以生產條件的分配為前提，農民的生產條件受到不合理的限制，在社會分配關系中的弱勢地位，也就不可能根本改變。

政府經營土地，使城市里普通市民的利益也受到損害。即使符合規劃，也不允許集體建設用地開發房地產，使開發商處于自然壟斷地位。在投機、投資需求拉動和政府拍賣土地推動下，房價虛高，大大超出了中、低收入人群的支付能力，自住性需求根本無法滿足。老百姓為了買房而節衣縮食，是普遍的現象，由此產生嚴重的民生和社會問題。盡管近年來政府加大了保障性住房的建設力度，但恐怕也難以扭轉局面。因為保障性住房使用的土地，依然要依靠征地；建設所需的資金，相當部分還是政府賣地的收入。其結果，反而會加劇原本已經存在的矛盾。

第三，土地財政和土地金融透支未來，孕育著政府信用危機和財政、金融風險。

政府出讓土地，用地者（企業或個人）要透支未來收益，才能購買幾十年的土地使用權。就是說，政府出讓土地所獲得的每一筆收入，都有若干企業或個人的負債與之相對應。因此，政府用土地財政收入搞建設，本質上是“寅吃卯糧”，加大了用地企業的市場風險，降低了用地個人的生活水平。同時，也隱含了相當的金融風險。

政府用土地向金融機構抵押或質押融資，近年來越來越流行。這種所謂土地金融，則是政府直接負債經營，用未來收益逐步償還，本質上也是“寅吃卯糧”。目前土地金融的規模已經遠遠超過了土地財政，所謂“地方債”，絕大多數屬于土地金融。其規模2009年已達11萬億元，為當年地方本級財政收入的3倍。2013年又升至近20萬億。有的一屆政府的負債，下屆甚至下幾屆政府都不一定能夠償還。許多地方政府的償債能力嚴重不足，于是靠借新債償舊債來拖延。導致這種局面的根源，是政府經營土地的制度。制度不改，難免會發生類似美歐那樣的債務、金融危機。

第四，政府經營土地，導致政府行為扭曲、失控。

政府經營土地，既是“裁判員”又是“運動員”的弊端，一是市場秩序混亂、不透明；二是為那些熱衷于以權謀私的政府官員提供了方便，助長了腐敗行為的滋生；三是使企業行為也發生扭曲，不少企業或自覺或被迫與政府官員套近乎、拉關系，甚至違法行賄。長此下去，企業之間也不能平等競爭，完善的市場經濟體制很難真正建立。

政府經營土地制度，使不同層級政府的職能發生錯位，降低了行政管理效率。中央和省級政府是不直接掌握任何土地的，其主要職能是管理。而城市政府，不論層級大小，都是直接掌管土地的，其職能是既有管理，又有經營。當經營與管理發生矛盾時，由于經營利益涉及地方發展，必然導致管理服從經營，而不是相反。我國與西方國家對經濟的宏觀調控，有很大的不同，西方國家主要是政

府調控企業和個人，而我國則更多是中央政府調控地方政府。其原因之一，即在于此。

政府經營土地制度，還使社會對政府行為的監管出現盲點，政府行為失控，不能及時得到糾正。例如，近十幾年我國城市的建設與發展，取得了偉大成績，同時也存在不容忽視的問題。其中一個突出的問題是“樓堂館所”風起云涌，嚴重脫離中國作為發展中國家的實際。“樓堂館所”中最為搶眼的，又是政府辦公樓的建設。走遍中國大地，不管是沿海發達地區，還是中西部落后地區，普遍都可以看到，位置最好、最氣派、最豪華的建筑，不是學校、醫院，而是政府辦公大樓。圍繞著政府辦公樓的大廣場、大馬路、大花園等等，也已比比皆是。奢靡之風長期盛行的一個重要的原因是，這些辦公樓建設使用的不是財政撥款，而是地方政府或部門自籌的資金。這些資金絕大部分來自于土地財政和土地金融，來自于政府經營土地的制度。由于不是財政撥款，有關上級的財政、投資、土地、建設、審計、機關事務等管理部門都疏于管理，助長了下級政府行為的失控和不正之風的漫延。也導致一些干部形成無所不能的觀念，養成為所欲為的霸氣，從根本上顛倒了“公仆”與“主人”的關系。

綜上所述，無論從哪個角度分析，要實現中央提出的各種改革任務，例如健全社會主義市場經濟體制，統一城鄉發展，保障民生，構建和諧社會，保護自然資源和生態環境，防范金融風險，以及反腐倡廉等等，都必須徹底改革政府經營土地制度，切實轉變政府管理部門經營土地的職能。這也是建立城鄉統一的建設用地市場的題中應有之意。

4 按照十八屆三中全會《決定》的部署穩步推進改革

黨的十八屆三中全會《決定》既明確了要建立城鄉統一的建設用地市場，又對改革政府經營土地制度做出了重要部署。《決定》在生態文明制度建設專題里，把土地管理納入自然資源管理，明確提出要把所有者權利和管理者權力分開，“使國有自然資源資產所有權人和國家自然資源管理者相互獨立、相互配合、相互監督”。這是國家治理思路的重大調整，總書記在全會上專門對這項改革作了說明。按此付諸實施，政府的自然資源行政監管部門，將不再經營土地，而是集中精力做好“裁判員”，主要考慮如何編制好國土規劃并依據規劃實施空間用途管制，如何平等保護各類產權，如何規范和監督市場秩序，如何開展國土整治，等等；新組建的代表國家行使國有土地所有權的部門，則專作“運動員”，在相關行政權力的監督下，與其他市場主體平等競爭。這樣一來，長期困擾人們的，征地制度改革和建立城鄉統一土地市場改革的種種難題，都會勢如破竹，迎刃而解。

但是實施這方面的改革，要有一個創造條件、逐步推進的過程。例如，政府的自然資源監管部門不再經營土地，意味著政府沒有了土地出讓收入，而政府今后加大公共產品和公共服務提供的力度，所需資金要通過深化財稅體制改革，才能加以解決。地方建設所需資金，則要通過進一步改革投融資體制，更多地依靠社會投入。就是說，取消所謂的土地財政，必須要有新的“替代物”，才能盡量避免或減輕體制機制轉換可能引起的“陣痛”。又如，農民的宅基地能不能流轉，與戶籍制度也緊密相關。就是說，建立與發展土地市場，還需要戶籍制度改革的配合。最近，黨中央審議批準了財稅體制改革方案和戶籍制度改革方案，推出速度之快，超出很多人預期。估計二三年以后，可有明顯成效。那時，再推出轉變政府經營土地職能的改革，阻力會比現在小得多。從中央對改革實施的部署中，可以看到中央的改革決心堅定不移，還可以看到改革的具體路徑是先易后難，先單項后綜合，按照清晰的“路線圖”穩步推進。

另外，實施所有者與管理者分開和一件事由一個部門來管的改革，必然對政府機構做重大調整，可能撤銷一些原有的部門，組建一些新的機構。這樣重大的、具有全局意義的機構變動，必須遵循法定程序。分析從現在到2020年的時間，2017年將召開黨的十九大，2018年政府換屆，這是值得關注的節點。我們判斷，由黨的十九大或十九大產生的中央委員會，提出關于機構改革方案的建議，然后由2018年的全國人民代表大會通過方案，交由換屆后的新一屆政府實施，是比較好的選擇。在這之前或之后，恐怕都不是實施重大機構改革的最佳時機。據此可以進一步推斷，土地制度的根本性改革，要在2018年以后才能全面展開。

改革的總體進程由中央掌控，同時有大量工作需要社會各界的積極參與。為此，提出以下建議。

第一，抓緊進行修改相關法律的準備工作。

首先，土地管理法中各項建設必須使用國有土地和農村集體土地不得用于非農業建設的表述，應改為各項建設可以使用國有土地，也可以使用集體所有的土地，以及只要符合規劃，集體土地可以用于非農業建設。土地管理法中關于政府土地管理部門可以經營（出讓、出租等）國有土地的有關表述也應撤銷，改為行政管理部門不得經營土地，按照對國有和集體的土地平等保護的原則，對統一的城鄉建設用地市場進行監管。城市房地產法、物權法等其他法律的相關論述，也都要相應修改。

其次，憲法和其他法律中關于城市土地屬于國家所有的表述，應改為隨著城市建成區的擴展，區內原屬于農村集體所有的土地，可以轉為國有，但土地使用權仍屬于原集體組織成員，由他們按規劃用途使用；也可以保留集體所有性質，由集體組織及其成員，按規劃用途使用；還可

以部分轉為國有，部分保留集體所有性質。

第二，研究設定公有制條件下的土地產權體系。

在土地私有條件下，土地所有權與土地使用權、土地經營權、土地收益權等可以適度分離，但與土地處置權卻不可分離。我國是社會主義國家，在土地公有制條件下發展市場經濟，土地所有權不能自由交易，但使用權、經營權乃至收益權，都可以在限定的條件下進入市場，具有一定的處置權利。因此，土地私有制的土地產權體系不能適應我們的發展要求，需要重新設定一套土地公有制的土地產權體系。要明確界定土地產權的類別，及每一類產權具有什么樣的權能。例如，農地的承包經營權作為土地使用權的一種，享有收益權和一定的處置權，權利人可以把經營權流轉出去。而單純的經營權雖然也有相應的收益權，但處置權則進一步受限，只有抵押、擔保權，沒有轉讓權。設定土地產權體系，對國有土地和農村集體所有的土地必須一視同仁，只要是同一類別的土地產權，不管是國有還是集體所有，都享有同樣的權能。只要是合法取得的土地產權，政府一律平等保護，不存在什么大、小產權之分。

第三，積極推進國家規劃體系和規劃體制改革。

在集體土地上發展二、三產業，必須符合規劃，實施用途管制，這是毫無疑義的。空間用途確定以后，各類資源的具體配置，由市場決定而不是政府決定，這也是毫無疑義的。現在的問題是，各部門規劃不能銜接、難以落地，加之規劃多變，因而無從實施用途管制。這種狀況亟需改變。

首先，改革規劃體系。方向是把現在各部門的規劃整合為統一的國土規劃，作為國家的中長期規劃。同時，保留和改造現在的經濟社會五年發展規劃，作為國家的近中期規劃。這兩個規劃的縣、鄉級，都要有大比例尺的規劃圖，作為實施空間用途管制的依據。這項改革的最終實現，可能要到2018年政府機構改革之后，現在首先應當做的，是要求各部門規劃采用統一的技術分類標準，解決規劃之間的協調銜接問題。

其次，改革規劃體制。我國目前的各類規劃，由政府組織編制，并允許政府按照編制程序修改規劃。結果，相當多數的地方政府在規劃頒布實施不久，就要求修改規劃，使規劃的嚴肅性和制約作用形同虛設。多頭規劃和多變的規劃，使市場主體無所遵循，無從預期，行為必然短期化。改革的方向是公眾廣泛參與規劃的制定，交由人民代表大會審議批準，實際上是把規劃上升為法律，政府只有實施規劃的義務，沒有修改規劃的權力。這樣才能為各類市場主體提供基本的行動指南，有利于市場行為的規范。

規劃體系和規劃體制改革切實到位，規劃就可以成為實施空間用途管制的唯一依據。那時，農用地轉非農用的行政性審批，以及建設用地計劃指標等，也就都可以取消了。

第四，積極探索規范集體建設用地市場的管理辦法。

我們在東莞調研了解到，2012年廣東在全省建立了農村資產交易網絡管理平臺。包括農民的承包經營權、宅基地使用權，集體建設用地使用權，以及廠房、商鋪、農機等各種固定資產的出讓、出租、轉讓、轉租、買賣等一切市場交易活動，都必須在網上申報，由鄉鎮以上政府按照管理權限審核同意后，采取競賣或競標方式進行交易，并交納少量稅費。一切有關環節都在網上操作，任何地方的任何人，只要登錄有關網絡就可查看所有的交易。由于網絡管理公平、公正、透明，能夠切實保障交易雙方的合法權益，因而深受廣大農民歡迎。廣東的這一做法，為集體建設用地市場的規范化管理，積累了寶貴經驗，值得各地借鑒。

第五，應當考慮開征地產稅（不動產稅、財產稅）。

允許集體建設用地進入市場，農民就增加了財產性收入，適時、適當收稅，合情合理，農民不會反對。當然，用所得稅的形式也可以，但所得稅是一次性的，對之后的增值無能為力。財產稅年年征，可以集小稅額為大稅源，成為穩定的地方財政收入。其缺點是征稅成本高，但充分利用互聯網技術，應可以得到克服。

第六，探索基礎設施建設吸收社會資金參與的辦法。

廣東2008年以后開展的“三舊”改造試點，建設資金的70%為社會投入；北京的“城中村改造”，60%的拆遷工作由集體經濟組織承擔。他們的經驗，值得認真總結推廣。關鍵是要制定合理分配收益的相關辦法。

第七，應當考慮建立土地開發（發展）權及其轉移、補償、交易制度。

美國的土地開發權轉移、交易制度，對于解決開發地區和限制開發地區的利益平衡問題，起了重要作用。我們可以借鑒其經驗，探索適合中國特點的開發權補償或交易辦法。資源稅的轉移支付是一個辦法，普遍設立耕地保護基金也是一個辦法，此外還可以考慮試驗開展地區與地區之間的發展權交易。

第八，下大力氣推進農村基層治理結構的改革。

允許集體建設用地進入市場，理順了政府與農村、農民的關系，但集體組織內部的利益分配關系處理不好，也會釀成嚴重的社會問題。因此，加大農村基層組織治理結構改革的力度，已是當務之急。多年來，許多基層農村已經創造了很好的經驗。例如：北京鄭各莊村理順了黨、村、企的關系，并且加以制度化。其經驗值得經濟發達地區的農村借鑒。成都地區農村的“村民議事會”，代表村民大會行使日常決策權力，村委會成為執行機構，不再負責決策，在農村內部建立起權力的監督制約機制。其做法，比較適合經濟不發達地區。這些來自基層的創造，非

常值得有關領導機關認真總結、推廣。

第九，放開集體建設用地進入市場，宜區別對待、分步推進。

2018年以前，法律還沒有修改，政府管理部門經營土地制度還不能取消。集體建設用地市場改革，還是只能以試點的方式開展，但對試點的理解不宜過于狹窄。例如，廣東自2005年頒布集體建設用地使用權流轉管理辦法以后，全省范圍其實都處于試點狀態，他們早已創造積累了許多經驗，現在要做的，不過是好好總結并進一步放寬政策而已。

在類似廣東這樣的地方，可以考慮：先允許城市規劃區范圍內的集體建設用地（多為“城中村”）入市自主交易；城市規劃區范圍外的經營性項目，采取購買、租用、入股等方式，直接使用集體建設用地，而不必把土地征為國有。這也是在一定程度上縮小了征地范圍。其效果，一方面使大量土地屬于集體所有的“城中村”和廣大城鄉結合部的農村、農民能夠憑借土地財產成為市場主體，為農村的發展注入新的活力；另一方面，也對政府經營土地構成一定的限制。

城市規劃區內的新增建設用地，可以征為國有，但要賦予被征地農民談判地位，其公益性用地征收補償費亦應主要參照土地市場價格進行補償，同時解決好住房、社保、就業等安置問題，使農民能夠較多地分享土地增值收益。同時，也應允許有關地方政府進行市區新增土地，保留集體建設用地的探索和試驗。鼓勵集體土地股份制改革，成立集體土地股份合作社或股份公司等，使農民對集體資產享有充分的股權。

把集體建設用地逐步引入統一市場，應根據公益性用地、經營性用地、宅基地等不同類型，在政策上區別對待。

（1）經營性用地，如用于工業、商業、旅游、娛樂等用地，應放開搞活，允許其進入市場流轉，可以開發房地產，同時開征物業地產稅。集體土地以出租、入股、轉讓、抵押等方式供應給企業，既降低了企業用地成本，又保證了農民可以長期分享土地增值收益，地方政府也可以獲得稅收。

（2）公益性用地，即公共設施和公益事業用地，原則上不宜進入市場進行流轉。如需開發或參與市場活動，必須符合規劃和土地用途，同時需辦理相關手續。

（3）宅基地流轉，可分區域、有差別、按步驟推進。第一步，可以先開放宅基地租賃市場，本集體經濟組織內外人員都可以承租。第二步，適當放開宅基地的抵押和轉讓市場。第三步，在農村社會保障體系完善時，可以考慮完全放開宅基地流轉市場。應盡快對農民擁有的符合規定面積標準的宅基地給予確權登記發證，超面積的宅基地實行有償使用但不列入登記發證面積，盡快制訂宅基地流轉管理辦法，使宅基地依法有序流轉。

Establishing a unified market for urban and rural construction land

HUANG Xiao-Hu1,2
(1. China Land Science Society, Beijing 100035, China; 2. China Land Surveying and Planning Institute, Beijing 100035, China)

The creation of a unified single market for urban and rural construction land has been identified as one of the aims of land system reform in China. To achieve this, it will be necessary to understand the current situation and the problems associated with the existing markets for construction land, and so identify the barriers to the formation of a single market and then implement a process to generate constructive proposals for reform. In this paper, the key problems associated with the urban and rural construction land markets are analyzed. A collective construction land market was operating by 1978; from then on, increased industrialization (nationwide) and urbanization encouraged its development, and this was driven by hundreds of millions of Chinese farmers. The problms occured with the1998 revision of the Land Administration Laws, although it was then banned, but the collective construction land market is still widely used in various forms. Reform was difficult because of the direct government control over land operations. However, the government no longer controls land operations, so the key is to establish a unified urban and rural construction land market. Today, the most important task is understand and summarize the practical approach of the population to developing and running this market. The Third Plenary Session of the 18th Central Committee of the Communist Party of China recommended a steady push towards reform, and proposed nine specific points for implementation.

construction land market; collective construction land; unified urban and rural; land system; reform direction; implemental approach

F301.1

A

2095-1329(2015)02-0001-08

2014-12-15

2015-01-05

黃小虎(1947-),男,研究員.國土資源部咨詢研究中心咨詢委員,中國土地學會副理事長.

10.3969/j.issn.2095-1329.2015.02.001