上海市郊野單元規劃模式劃分及比較研究

吳沅箐

（上海市城市規劃設計研究院，上海 200040）

上海市郊野單元規劃模式劃分及比較研究

吳沅箐

（上海市城市規劃設計研究院，上海 200040）

郊野單元已成為上海集建區外實施規劃和土地管理的基本地域單位。本文基于已有理論研究和規劃實踐，從地域特征、主導驅動因素、規劃目標及內容、規劃實施、主要政策配套五個方面構建了郊野單元規劃模式分類標準，發現可以劃分為城鄉統籌發展型、農業規模經營型和生態文明建設型三種，并分別以嘉定區外岡鎮郊野單元、松江區新浜鎮郊野單元和青浦區青西郊野公園單元為例對三種模式進行了比較說明。

郊野單元；規劃模式；城鄉統籌發展型；農業規模經營型；生態文明建設型

目前，上海規劃重心逐漸向郊區轉移，為促進全市域“網格化、精細化、信息化”管理，在郊野地區劃分了104個郊野單元，與998個控規單元進行無縫銜接（圖1）。郊野單元是在集中建設區外的郊野地區實施規劃和土地管理的基本地域單位，是郊野地區統籌各專項規劃的基本網格。除鎮域范圍較大，整治內容與類型也較為復雜，郊野單元原則上以鎮域為1個基本單元[1]。

圖1 全市網格化管理單元示意圖Fig.1 Map of Shanghai's grid management units

按照上海市規劃和國土資源管理局總體部署，在青西等五個試點郊野公園（郊野單元）和松江區新浜鎮等三個試點郊野單元規劃編制研究基礎上，2014年全市郊野單元規劃全面鋪開。由于自然條件和社會經濟發展水平的差異，各郊野單元規劃呈現出不同的特征。郊野單元規劃是個新生事物，現有的研究集中于理論探索[2～4]和規劃實踐層面[5～12]，缺乏對不同郊野單元規劃的比較研究。本文在現有研究和規劃實踐的基礎上，初步構建了一個比較框架，多方面對各郊野單元規劃進行總結，提煉出上海市郊野單元規劃的三種主要模式，并對不同模式進行比較研究。

1 上海市郊野單元規劃模式劃分

基于全市郊野單元規劃實踐，本文從地域特征、主導驅動因素、規劃目標及內容、規劃實施、主要政策配套五個方面構建郊野單元規劃模式分類標準（表1）。

（1）地域特征（I）：地域特征要綜合考慮自然地理條件和經濟社會特征，故從地理位置（I1）、自然資源稟賦（I2）、經濟發展水平（I3）三個因子建立細分標準。

（2）主導驅動因素（II）：郊野單元規劃受自然、經濟、社會、政策與管理等多因素的影響，不同郊野單元所受的主導驅動因素是區分不同模式的標準之一。

（3）規劃目標及內容（III）：包含主要目標（III1）和重點內容（III2）兩大因子。郊野單元作為鎮鄉級的土地整治規劃，具有多目標導向的特征，由于目標的差異性，各郊野單元在具體規劃內容上也各有側重。

（4）規劃實施（IV）：郊野單元規劃是一個重實施的管用規劃，可以通過作業方式（IV1）、組織形式（IV2）和資金籌集方式（IV3）來反映實施情況。

（5）主要政策配套（V）：郊野單元的實施需要多種政策疊加和配套，《郊野單元（含郊野公園）實施推進政策要點（一）》（滬規土資綜[2013]416號）明確了市級層面的政策，各區縣的配套政策也已經或加緊出臺中，故不同郊野單元的主要配套政策會存在部分差異。

表1 上海市郊野單元規劃類型分類Table 1 Division of Shanghai country unit planning modes

2 主要郊野單元規劃模式比較

依據上述分類標準，結合上海試點郊野單元規劃經驗，上海市郊野單元規劃模式主要為三類：城鄉統籌發展型、農業規模經營型、生態文明建設型（表2）。

2.1 城鄉統籌發展型

從區位特征來看，城鄉統籌發展型郊野單元一般處于近郊，該地區城鎮發展與農村地區發展差距相對較大，城鎮經濟相對發達，與其他兩類相比自然資源稟賦相對較差。

從單元規劃的主導驅動因素來說，該類型郊野單元受經濟和社會因素影響較大，快速城鎮化背景下鎮村集體經濟發展壯大的要求、城鄉一體化的要求以及農民“半市民化”的要求，迫切需要依托郊野單元規劃來解決上述問題。

從規劃目標來看，城鄉統籌發展型郊野單元規劃目的在于節約集約用地、預留城鎮發展空間、推動新型城鎮化提高城鎮化質量、促進城鄉一體化、改善農民生活條件、社區化管理等，因而其規劃的重點內容主要是建設用地的整治[13～15]。

從規劃實施來看，該類型郊野單元規劃作業方式主要是城鎮化引領型，通過減量化的實施使農民進鎮，實現“半市民化”，多由政府主導，在資金籌集模式上政府出資部分，其余通過節余指標流轉交易、土地出讓以及社會投資籌集。

從配套政策來看，該類型郊野單元規劃主要涉及土地政策（如拆三還一類集建區政策、雙指標騰挪）、規劃管理政策（已批控詳適度調整）、財稅政策（出讓金返還）、戶籍政策、就業政策等。

2.2 農業規模經營型

從地域特征來看，農業規模經營型郊野單元一般處于遠郊，該地區城鎮化水平較低，農田資源較為豐富，更多地承擔了全市耕地保護的任務，經濟發展相對薄弱。

從單元規劃的主導驅動因素來說，該類型郊野單元受自然和經濟因素影響較大，該地區農田集中連片，農業規模化經營起步，農民收入對農業生產依賴較大，亟需通過郊野單元規劃提高農業規模經營水平、增加農民收入。

從規劃目標來看，農業規模經營型郊野單元規劃目的在于增加耕地面積促進農業規模化經營、減少農村污染、改善農村生產生活條件以及農村生態環境，因而其規劃的重點內容主要是農用地（含未利用地）整治以及“198”工業用地騰退。

從規劃實施來看，該類型郊野單元規劃作業方式主要是農村資源整合改造，其實質是農村的一種自我更新，多由政府引導和鎮村自發相結合運作，由于區位較差、經濟薄弱，鎮內掛鉤地塊土地出讓金級差地租不明顯，多由區縣統籌收購雙指標獲得資金來源。

從配套政策開看，該類型郊野單元規劃主要涉及土地政策（如拆三還一類集建區政策、雙指標騰挪、土地承包）、財稅政策（出讓金返還）等。

2.3 生態文明建設型

從地域特征來看，生態文明建設型郊野單元一般處于遠郊，該地區自然資源稟賦條件得天獨厚，由于生態廊道以及水源保護地等要求，其發展受限，故經濟發展較為落后。

從單元規劃的主導驅動因素來說，該類型郊野單元受自然和政策因素影響較大，該地區自然基底較好、生物多樣性豐富，但是同時生態環境又非常脆弱，需通過郊野單元規劃保護改善生態環境。

從規劃目標來看，生態文明建設型郊野單元規劃目的在于促進生態文明建設、滿足游憩需求、提升生態空間功能、提高農村生活環境品質、構建城鄉生態安全格局[16,17]，因而其規劃內容較為復雜，包含了農用地（含未利用地）整治、建設用地整治、專業規劃梳理、市政、交通、游線游憩、環境保護與生態修復等其他專項規劃。

從規劃實施來看，該類型郊野單元規劃作業方式主要是實施重大項目，該類重大項目多為公益性，故由市區政府主導，資金籌集模式上除了依托政府資金還有節余指標流轉交易、土地出讓、企業經營融資等多種渠道。

從配套政策來看，該類型郊野單元規劃主要涉及土地政策（拆十還四）、財稅政策（出讓金返還）、金融政策等。

3 三種主要模式實踐案例

據前文所述，上海的郊野單元規劃可以分為城鄉統籌發展型、農業規模經營型和生態文明建設型三種主要模

式，分別以嘉定區外岡鎮、松江區新浜鎮以及青浦區青西郊野公園（郊野單元）為例，對這三種模式加以介紹。

表2 上海市主要郊野單元規劃模式及特征Table 2 Main modes and their characteristics of Shanghai country unit planning

3.1 嘉定區外岡鎮郊野單元

嘉定區外岡鎮郊野單元屬于城鄉統籌發展型的典型案例。外岡鎮位于上海市郊北部，行政隸屬于上海市嘉定區，北臨江蘇太倉和昆山，南鄰嘉定區安亭鎮，東與嘉定新城主城區相鄰。外岡鎮現狀對外交通便捷，G1501高速公路在鎮域南側設置出入口一處，滬宜公路、嘉松北路也是外岡鎮對外交通的重要干道，未來規劃郊環切線和滬通鐵路控制線從鎮域西側穿越。

外岡地處城市近郊，受城鎮化和工業化的影響較大，經濟相對發達，2013年實現規模以上工業總產值145.34億元，完成地方財政收入15.81億元。雖然有臘梅園等特色資源，但是相對其他資源稟賦較好的地區來說尚顯不足。

近年來，外岡鎮經濟發展趨勢良好，集建區內的建設用地空間接近“天花板”，亟需通過郊野單元規劃中減量化（減量化：指對集建區外散亂、廢棄、損毀、閑置、低效的現狀建設用地進行拆除復墾的集中整治活動）方案的實施獲得“類集建區”（類集建區：指利用存增轉化規模落圖的建設用地規劃空間，一般緊鄰集建區集中連片成規模建設）空間獎勵以及雙指標（新增建設用地指標和耕地占補平衡指標）的返還，通過指標的騰挪，獲得城鎮發展的空間并解決農民進鎮的問題。

外岡土地利用方式呈現出明顯的城鄉結合部特點，土地利用類型復雜，宅基地、工礦用地、農用地等混雜分布，各功能相互干擾，加上1980年代以來對農民建房的限制，農村面貌臟、亂、差，農民對宅基地置換呼聲較高，鎮村也希望通過對三高一低的“198”工業用地減量，減少污染、減少社會管理的成本，故宅基地整治和“198”工業用地整治是郊野單元規劃的重點。依托于現有市級土地整治項目、宅基地置換項目以及再生能源中心項目，郊野單元規劃實施以項目為抓手，將農民集中安置于鎮區，促進城鎮化水平的提高。至于項目實施的資金，通過類集建區地塊的出讓獲得出讓金收入，通過節余雙指標的區內收購獲得轉移收入，并創新資金籌措模式建立利益共享機制吸引社會投資，達到資金平衡。由于外岡鎮郊野單元宅基地減量化伴隨著農民的“半市民化”，故在土地、財稅等政策考慮的同時，還需要設計其他政策，如開展宅基地或承包地換社保，使得農民城鎮化后享受與城鎮居民同等的社會保障待遇，并針對市場的需求，對農民進行技能培訓，建立完善的職業培訓體系，消除農民入城后失業的風險等等。

3.2 松江區新浜鎮郊野單元

松江區新浜鎮郊野單元屬于農業規模經營型的典型案例。新浜鎮位于上海西南部，南臨金山區楓涇鎮，西北接青浦區練塘鎮，東與松江區五厙現代農業園區相鄰，為上海西南門戶。雖位于滬杭交通軸上，但由于距中心城較遠，交通區位優勢并不明顯。

新浜鎮屬于上海的欠發達地區，2013年全鎮實現國內生產總值21億元，財政收入1.39億元，農民家庭人均可支配收入17207元，均排名松江區倒數。新浜鎮位于黃浦江上游準水源生態保護區，也是松江區農業生產基地，保留有較好的江南水鄉風貌，自然資源稟賦較好。

近年來新浜鎮的農業發展較好，“種養結合”家庭農場使得農業規模化經營起步，需要進一步開展土地整治，提高規模化經營水平。同時，新浜鎮集建區外現狀工業企業多為建材、五金加工類企業，稅收低、能耗高，對鎮村收入貢獻較小，急需淘汰一批低效高污染的“198”工業企業，不僅可以通過將節省的土地指標掛鉤到土地級差較高的城鎮區域使得利益反哺減量化村集體，也可以改善農村生態環境以更好地承擔起區域保護的責任。新浜鎮郊野單元規劃的實施，實質上是對農村資源的重新整合和改造，得到了鎮村和農民的支持，但是由于新浜級差地租不高，類集建區出讓地塊所獲資金較少，大部分的資金需要依靠區里收購雙指標來平衡。農用地整治和建設用地復墾新增的耕地產權主體、使用方式等相關政策的研究與試點，也是新浜鎮的特點之一。

3.3 青浦區青西郊野公園單元

青浦區青西郊野公園單元屬于生態文明建設型的典型案例。青西郊野公園單元位于青浦區西南部，涉及金澤鎮和朱家角鎮，北臨上海最大的淡水湖淀山湖，坐擁上海獨一無二的湖泊濕地資源大蓮湖，河湖相連、水網交織，擁有“湖、灘、蕩、堤、圩、島”等多樣的水環境，是青松生態走廊的重要生態節點。由于青西郊野公園沿淀山湖和攔路港兩側屬二級水源保護區，其余屬準水源保護區，地區發展受限。

為落實國家生態文明戰略、推進上海可持續發展，在2013年上海市政府工作報告中明確啟動郊野公園項目作為政府的重點工作之一，青西郊野公園單元是五個試點郊野公園之一。通過郊野公園田、水、路、林、村等農村土地要素在功能和形態上的綜合整治[18,19]，以及環境保護與生態修復等專項規劃實施[20,21]，使青西郊野公園成為一個兼具生態、景觀、耕地保護等多功能復合的、重要的生態網絡節點，同時實現提升郊野地區生態空間功能、提高農村生活環境品質、推進農業生產規模經營等多重目標，構建以大規模農田保育區為基底的城鄉生態安全格局，推進上海的生態文明建設。作為重大公益性項目，前期建設主要依靠政府啟動資金、節余指標流轉交易費用、土地出讓金返還，公園后期建設及運營維護需要大量的資金，需要依托“統一規劃+整體建設”、“整體建設+交鑰匙模式”、“統一規劃+分散建設”等方式進行社會融資。同時，因為郊野公園獨特的實施方式，在配套政策制定時除了更優惠的土地政策、財稅政策，還需要發揮市場作用制定切實的金融政策。

4 主要結論

本研究基于上海郊野單元規劃的實踐，在理論上對各郊野單元規劃模式進行梳理和比較。從地域特征、主導驅動因素、規劃目標及內容、規劃實施、主要政策配套5個因素10個因子構建了郊野單元規劃模式分類標準。按照該標準，上海市郊野單元規劃模式劃分為城鄉統籌發展型、農業規模經營型和生態文明建設型三種，分別以嘉定區外岡鎮郊野單元、松江區新浜鎮郊野單元和青浦區青西郊野公園單元為典型。其中，城鄉統籌發展型郊野單元位于近郊，自然資源稟賦較差，經濟較為發達，經濟社會因素是其發展的主導因素，在規劃目標上主要是預留城鎮發展空間、推動新型城鎮化等，規劃重點內容在于建設用地整治，在作業方式上屬于城鎮化引領型，多由政府主導實施，政府投資和市場融資是其資金籌措的方式，需要土地政策、財稅政策、戶籍政策、就業政策等為其提供實施的保障；農業規模經營型郊野單元位于遠郊，自然資源稟賦較好，經濟欠發達，自然經濟因素是其發展的主導因素，在規劃目標上主要是增加耕地面積、促進農業規模化經營、改善農村生產生活條件以及農村生態環境，規劃重點內容在于農用地整治和“198”工業用地整治，在作業方式上屬于農村資源整合改造型，是由政府引導和鎮村自發結合組織實施，大部分需要依靠政府資金來實施，土地政策和財稅政策是其主要配套政策；生態文明建設型郊野單元位于遠郊，自然資源稟賦很好，經濟欠發達，自然政策因素是其發展的主導因素，在規劃目標上主要是促進生態文明建設、提升生態空間功能等，規劃重點內容在于農用地整治、“198”工業用地整治和環境保護與生態修復等，在作業方式上屬于重大項目實施型，是由政府主導實施，依托政府啟動資金和社會融資建設和運營，土地政策、財稅政策和金融政策是其重要的配套政策。

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Comparison of Shanghai country unit planning modes

WU Yuan-Qing
(Shanghai Urban Planning and Design Research Institute, Shanghai 200040, China)

The country unit has become the basic planning unit for land management in areas of new construction around Shanghai. This study uses research and planning theories to develop a new country unit planning classification standard. This classification standard includes geographical characteristics, key driving factors, support policies, and planning objectives and implementation. Country unit planning in Shanghai can be divided into three modes: urban–rural coordinative development, agriculture scale management, and ecological civilization construction modes. Jiading District Waigang Town Country Unit, Songjiang District Xinbang Town Country Unit, and Qingpu District Qingxi Country Park are used as case studies to compare the three modes.

country unit; planning modes; urban-rural coordinative development mode; agriculture scale-management mode; ecological civilization construction mode

F301.23

A

2095-1329(2015)02-0028-05

2015-03-22

2015-04-19

吳沅箐(1970-),女,碩士,工程師,主要從事城鄉規劃與土地整治研究.

電子郵箱: wuyuanqing915@126.com

聯系電話: 021-23130551

上海市規劃和國土資源管理局科研項目

10.3969/j.issn.2095-1329.2015.02.006