讓上海郊野公園回歸生態本位

馬震陸

（上海市地礦工程勘察院，上海 200072）

讓上海郊野公園回歸生態本位

馬震陸

（上海市地礦工程勘察院，上海 200072）

推進以郊野公園為重點的大型游憩空間和生態環境建設，是上海打造生態、宜居城市環境的重要內容，也是優化城鄉空間布局，促進城鄉一體化發展戰略轉變的重大舉措。本文通過對比分析上海擬建郊野公園規劃建設現狀和國外、香港等郊野公園建設情況，提出上海擬建郊野公園因建設用地占用比例過大、建筑設施過多而存在生態不足問題及其原因，并提出解決郊野公園生態不足問題的主要措施，讓上海郊野公園回歸生態本位。

郊野公園；生態本位；建設用地；土地管理

郊野公園的概念最早由英國提出（出自1968年《英國鄉村法》），是指“位于城市郊區、有良好的自然景觀、郊野植被及田園風貌，并以休閑娛樂為目的的公園。”借鑒國外經驗，結合上海人多地少的特點和城鄉間區域開發建設現狀，上海相關文件給出的郊野公園概念是：“以規劃為引領，以土地綜合整治為平臺，以城鄉建設用地增減掛鉤等為主要工具，注重生態優先、尊重自然風貌、有機整合農田林網、河湖水系等自然肌理的區域性土地綜合整治，是兼具生態、生產和休閑游憩等多功能復合的生態節點區域。”

在郊野公園建設中，英國、美國、德國、日本、法國等發達國家和我國香港地區擁有豐富的實踐經驗和理論基礎[1]。國際經驗顯示，以生態保育、自然保護、休閑游樂、健身康體為主導功能的郊野公園是提升城市生態和游憩功能的重要載體[2,3]，近年來已日益成為提升城市品質、滿足市民活動需求、優化大都市空間結構的重要資源。

1 上海郊野公園建設背景

上海是特大型城市，隨著城鎮化、工業化進程加速，城市規模不斷擴大，截至2011年底，市域建設用地占總用地比例達43.6%，重要的生態結構空間面臨被進一步蠶食的壓力。其中，城市總體規劃確定的生態敏感區、建設敏感區、楔形綠地等生態管控區域在建設過程中沒有很好地實施，從1997年到2011年這些區域內新增了大量建設用地[4,5]，城市生態安全底線受到威脅。其次，隨著城市人口規模的增長和人口素質的提高，城市游憩空間無法滿足市民日益增長的休閑需求。因此，推進以郊野公園為載體的大型游憩空間和生態環境建設是提升城市生態環境，整合上海空間資源，優化錨固城市總體空間結構，落實“創新驅動、轉型發展”總體要求的有效途徑。

2 上海郊野公園建設現狀和問題

2.1 目前上海擬建郊野公園的狀況

為進一步貫徹落實黨的十八大關于生態文明建設的總體要求，有效實施《上海市基本生態網絡規劃》，進一步錨固城市生態空間，優化城市土地和空間資源配置，促進城市的全面健康可持續發展，上海市委、市政府決定實施以郊野公園為重點的大型游憩空間和生態環境建設，擬建21個郊野公園，規模約400km2，2013年先期啟動試點青浦青西、松江松南、閔行浦江、嘉定嘉北和崇明長興島5個郊野公園建設，擬建面積約103km2（實際批準約80km2）[6～8]。目前，這5個郊野公園已完成規劃和項目報批，一期工程已開始建設，計劃2016年向公眾開放。上海擬建中的郊野公園，已經有了整體規劃和相關部署，但無論在規劃和建設中都還存在一些問題。

2.2 上海擬建郊野公園存在的問題

上海是在借鑒國外及香港郊野公園規劃和建設的基礎上提出建設郊野公園的。香港《郊野公園條例》規定，任何發展，就算蓋間小屋，都要向郊野公園總監（漁農署）提出申請[9,10]。人們不希望看到建筑，而是面對面接觸大自然。就目前而言，香港已建成的24個郊野公園內除廁所、避雨亭等設施外是沒有任何其它建筑的。

上海郊野公園規劃建設相關政策規定：通過土地整治，在對公園內現狀建設用地進行減量的前提下，可獲得

減量規模1/3的類集建區（類似集中建設區）空間獎勵，該空間可落在集建區（城鎮集中建設區）內，也可以落在公園內。類集建區除不得新建商品住宅、工業項目、對周邊環境影響較大的市政設施（如大型污水處理設施、垃圾處理設施等）以及不宜新建體量較大的醫院、學校、會展和游樂場等設施外，可建設休閑、健身、科教、體育、養老、旅館、餐飲等項目，建設用地總規模（含存量建設用地）占公園全部用地面積的比例不超過15%[11～13]。21個郊野公園內，若按此比例，建設用地規模可達約60km2，相當于近9個靜安區的規模。

由此可見，與香港相比，上海擬建的郊野公園存在建設用地規模偏大，從而導致建設項目過多而生態不足的問題。

3 上海擬建郊野公園問題產生原因

3.1 客觀存在的保留項目及設施占用了生態空間

上海的郊野公園建設是通過土地整治的途徑來實施的，即對田、水、路、林、村進行綜合治理，在此基礎上來進行公園的其它建設。按照規定，原則上公園內所有農民的宅基地和工業企業都需搬遷，后將其建設用地復墾為農田，但公園內那些傳承鄉土文化的民居和古跡、道路和輔助設施等必須保留，并可能改造或適當擴大用地用作游憩休閑設施。這不可避免地在一定程度上占用了公園的用地和生態空間。

3.2 政策上給予獎勵的類集建區空間擠兌了生態空間

為了有效推動郊野公園建設，市級層面規定：在對公園內現狀建設用地進行減量的前提下，可獲得減量規模1/3的類集建區空間獎勵（即“拆三還一”政策）。主要目的：一是解決公園建設資金平衡問題。對于公園建設，市級財政只撥付土地整治所需費用，宅基地和工業企業搬遷、農民安置以及公園內項目和配套設施建設資金大部分要依靠類集建區土地出讓或指標交易來解決（區縣自籌）；二是給予區縣政府更多自主權。區縣是郊野公園建設的實施主體，他們會結合公園的功能定位對所建項目有所考慮，以求符合當地利益、推動當地經濟和城鄉發展。因此，區縣政府對類集建區的規劃和建設都相當重視，同時，因建設用地年度指標較為緊張，區縣均不愿意將類集建區落在城鎮集建區內，導致落在公園內的類集建區必須要占用公園的生態空間。

4 促進上海郊野公園生態良性發展的對策建議

上海市政府《關于編制上海新一輪城市總體規劃的指導意見》明確了上海未來發展目標定位，即：宜居城市、宜業城市、國際文化大都市和世界級城市群的核心城市，并指出生態建設是城市核心競爭力的關鍵要素，要嚴守生態底線，推進基本生態網絡和體系建設，加強重要生態保護和修復，保障城市生態安全；通過郊野公園、城市綠道等推進載體，營造具有生態保育和休憩功能的城市空間。可見，推進郊野公園建設是上海建設生態城市的重要途徑和抓手。通過與香港郊野公園的比較及原因分析，結合郊野公園本身應具有的功能和建設目的，解決上海擬建郊野公園生態不足的問題，促進其生態良性發展，應采取以下措施：

4.1 要以法律法規加以保障

對于郊野公園規劃建設和管理，應根據黨的十八屆四中全會關于“建設法治國家”的精神和要求，出臺法律法規來進行約束，而不是一般性政府或部門文件規定。在法律法規中，必須對以下問題有明確規定：

（1）嚴格控制公園規劃建設用地

要明確規定三項內容：第一，明確公園內建設用地、生態用地（含水系、林地等）和農田的嚴格比例。第二，對可以建、不能建的相關項目要有明細清單。第三，對存量農田、道路、農村宅基地和工業企業等項目或設施的搬遷與拆除，也要有明確限定。

（2）明確公園建設管理主體和責任

第一，誰來建設、誰來運營、誰來監督、誰來管理。第二，制定和規范公園建設項目的申報和審批程序。第三，把公園建設和管理納入到各級政府績效考核指標中，要有嚴格的責任追究機制，防止無人管理、防止生態被破壞或蠶食。

（3）明確公園建設資金來源

具體可明確以下兩個方面：一是約定市級財政撥付和區縣財政自籌資金比例，加大政府支持力度，充分調動區縣積極性，防止區縣利用公園生態做文章，用項目招商來解決資金不足問題。二是對占比例大的搬遷和安置費用如何使用財政資金（如新增土地有償使用費的使用）要有明確規定，以便于實際操作，防止有錢無處用。

（4）妥善解決農民與企業安置

怎么解決農民宅基地搬遷后的住房和農業生產問題，對于企業，哪些必須淘汰、哪些可以進工業園區等，也要通過法律法規加以規范。

4.2 建立和完善多元化投入機制

探索以村鎮集體、企業、權利人等作為實施主體的多種模式，通過統一的平臺、整體統籌實現多部門合作，建立和完善“政府引導、市場推進、公眾參與”的多元化投入機制。政府充分發揮帶動作用，加大郊野公園建設的政策扶持力度，多渠道鼓勵市場化運作，鼓勵各類投資主體以各種形式參與建設，如發行彩票、進行企業捐贈和冠名等。

4.3 完善生態補償機制建設

（1）設立郊野公園建設專項基金

統一調度，專款專用，扶植郊野公園的實施，專項基

金除了政府財政支持外，還可以尋求非政府組織、私人企業甚至個人的捐贈支持等。

（2）積極探索市場化生態補償機制

在不斷增加政府生態補償力度的基礎上，加強其它經濟組織的補償機制建設，比如開發利用者、生態破壞者以及從生態用地建設中獲益的單位或個人按獲利大小進行補償。

4.4 解決好增量建設用地問題

這是最重要的措施，因為處理好建設用地的問題，才能從根本上確保公園的生態性。有兩種方案可供選擇：一是直接取消“拆三還一”獲得建設用地空間的獎勵政策，使得公園內沒有增量建設用地。郊野公園建設和管理的資金缺口應通過政府財政資金和社會資金籌措等多渠道來解決，不應通過項目招商或建設用地出讓來解決。二是保留“拆三還一”獎勵政策，但獲得的增量建設用地空間必須要落到當地城鎮集建區內或進行全市統籌、實施指標交易，這樣公園內的建設用地總量占公園用地比例可減少約10%左右。為了確保該項措施實施，需出臺建設用地指標使用相關規定。

4.5 加強郊野公園內的土地綜合整治

滿足城市人對生態環境的需求，將基本生態空間和休閑功能有效結合，在生態空間內的休閑類建設項目可綜合整治，不進行大規模拆除，以改善環境為目的，比如古鎮、農村地區開展農家樂，甚至可以權利人自主改造實施、政府捆綁建設。堅持保護原生態、原產權、原居民、原民俗，高效利用，盡量結合農村居民點和景點規劃建設休息驛站，充分盤活舊廠房、舊民居和閑置土地。

4.6 對保留的相關設施進行生態改造

具體包括：第一，整治后的農田布局要符合公園生態規劃要求，使農田的風光能與公園的生態相契合，成為其有效補充。第二，所種植的農作物在符合農業規劃的前提下，需結合公園生態要求來確定，一般以觀光農業的形態出現。第三，對保留的存量建筑設施在不改變民居特色和古跡風貌的前提下，對其進行改造，使其成為公園的配套設施，如：茶室和小賣部、休閑場所等，服務于生態。第四，穿越公園的公路，要按照公園規劃建設要求進行改造，有的直道可能要改成彎道、有的要繞道；公路兩旁植樹必須符合公園生態需求，成為“林蔭大道”。

5 結語

通過郊野公園的規劃、建設和管理，在改善區域生態環境，為市民提供休閑游憩場所的同時，重點是以點帶面，推廣創新實踐的先進經驗，從而最終改善上海市郊野地區環境和品質。但作為擁有近2400萬常住人口的特大型城市，上海土地資源緊缺、環境容量有限、生態空間匱乏、建設用地比例高的問題已經非常突出，在建設用地“零”增長甚至“負”增長的總體要求下，必須嚴格控制郊野公園內的新增建設用地面積，有效盤活存量建設用地，提高用地的綜合效益，回歸郊野公園的生態本位。

References)

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[13] 上海市規劃和國土資源管理局. 上海市郊野公園規劃建設的若干意見(試行)[R]. 2013.

Shanghai planning and land resources administration bureau. Several opinions of Shanghai countryside unit planning and construction (trial)[R]. 2013.

Ecological standards in Shanghai country park

MA Zhen-Lu
(Shanghai Institute of Geological Engineering Exploration, Shanghai 200072, China)

Promoting the development of large-scale recreation space and ecologically based construction in country parks is an important component of making Shanghai an environmentally sustainable and livable city. This strategy also optimizes the layout of urban space and promotes urban and rural integration. However, there are concerns about development in Shanghai country park, such as the excessive development of new buildings and a high construction-to-land ratio. A comparison is made with HongKong country park, and solutions are proposed to improve the environment of Shanghai country park.

country park; ecological standard; construction land; land management

F301.24

A

2095-1329(2015)02-0033-03

2014-11-19

2015-01-08

馬震陸(1970-),男,碩士,上海市地礦工程勘察研究院紀委書記.

電子郵箱: mazhenlu666@126.com

聯系電話: 021-56619770

上海市規劃和國土資源管理局科研項目

10.3969/j.issn.2095-1329.2015.02.007