上海市郊野單元規劃實施難點與應對途徑

方 圓

（上海市地礦工程勘察院，上海 200072）

上海市郊野單元規劃實施難點與應對途徑

方 圓

（上海市地礦工程勘察院，上海 200072）

上海的郊野地區是建設用地增效減量的主戰場，郊野單元規劃是統籌郊野地區土地利用、空間布局的綜合性實施規劃。針對目前郊野單元規劃實施推進工作中存在的難點問題，提出了規劃編制和實施需要深化研究的技術途徑與工作方向。

土地規劃；郊野單元規劃；建設用地減量化；實施途徑

上海作為國際化大都市，正處于高速發展的關鍵時期，自貿區的設立、長三角區域一體化進程加快，上海迎來了新一輪的發展機遇，但也面臨著土地資源緊缺的壓力。在用地總量上，2013底全市現狀建設用地已接近國務院批準的《上海市土地利用總體規劃》2020年的規劃目標[1]，若按照以往的新增建設用地增長速度，將提前突破建設用地的“天花板”；在用地效率上，上海現狀的建設用地地均GDP產出僅為巴黎的1/3、東京的1/9[2]，而上海的中心城地均GDP是全市均值的4倍多，土地產出差距主要在郊區[3]。

在郊野地區，現狀建設用地絕大部分為工業用地和農民宅基地[4～6]，現狀布局零星，基礎設施配套不全，土地利用效率較低；土地權屬和實際使用情況復雜[7]，低素質外來人口集聚，導致農村地區在環保、安全、社會穩定等方面存在一定隱患。尤其是集建區外的工業用地絕大部分為高投入、高能耗、高污染、低效和布局零散的工業項目，給農民生產、生活帶來了很大的影響。在全市郊野地區開展郊野單元規劃是保障上海可持續發展、促進城鄉一體化的必要手段，也是促進新型城鎮化和新農村建設的重要突破口。

1 郊野單元規劃核心要點

2012年，上海市規劃和國土資源管理局提出“郊野單元規劃”，以土地綜合整治為平臺，以提升郊野地區生態效益和用地效率為首要目標，是對上海郊野地區開展全覆蓋單元網格化管理的新思路。

郊野單元規劃一般以鎮域為規劃編制單元，主要任務是落實總體規劃要求，整合相關專業規劃，依托土地綜合整治平臺，集聚相關政策資源，推進農村地區現狀低效建設用地減量化，促進建設用地布局優化和利用效益提升、生態環境改善以及農村經濟發展，是破解土地資源供需瓶頸、激發郊區發展內生動力、加快城鄉統籌和美麗鄉村建設、實現城鄉一體化和新型城鎮化發展的新途徑。

郊野單元規劃的定位，其向上承接落實土地利用規劃和城鄉總體規劃任務要求，向下關注集體經濟組織和農民收入長效增長需求，以集建區外現狀建設用地減量化為前提，促進集建區內外土地節約集約利用、郊野地區生態環境改善和農業規模經營水平提高，指導集建區外土地綜合整治和各類項目建設，是統籌集建區外郊野地區發展的綜合性規劃。

郊野單元規劃的核心內容，包括以田、水、路、林等農用地和未利用地的綜合整理、耕地質量建設（含設施農用地布局規劃等）和高標準基本農田建設等基本內容的農用地（含未利用地）整治[8]；通過確定集建區外現狀建設用地的分類處置方向和新增建設用地的規模、結構和布局，重點通過對集建區外的現狀零星農村建設用地、低效工業用地等進行拆除復墾實現減量化的建設用地整治；通過統籌協調集建區外農村建設所涉及的各類專業規劃的整合三部分內容[9,10]。

2 開展郊野單元規劃的難點問題

從2012年底開始，上海市規劃和國土資源管理局分別以嘉北、青西、松南、浦江、長興島5個郊野公園和松江新浜、嘉定江橋、崇明三星等3個處于不同城鎮化進程的郊區鎮，開展郊野單元規劃試點探索[11]。結合試點郊野單元的規劃實施，各區（縣）反映了工作推進的難點：

2.1 資金壓力大

郊野單元規劃的核心是建設用地減量化。減量化過程

中涉及到工業企業的搬遷、宅基地歸并及村集體經濟組織的利益補償問題。減量后失去的原有企業的租金和稅收，主要依靠減量后掛鉤的地塊進行出讓予以反哺，不足部分由項目當地政府承擔。一些級差地租不明顯的鎮出讓地塊效益較低，很難填補失去的效益空缺；且目前享受市級出讓金返還的政策對象只是宅基地，沒有擴大至工業用地，區（縣）認為做到資金平衡客觀上存在很大困難。

2.2 街鎮積極性不高

對于減量化工作，市區兩級層面思想較為統一，但街鎮為實施主體，政策設計對街鎮層面短時間內難以帶來明顯受益，總體積極性不高。街鎮認為減量化推進對集體經濟組織收益影響大，集建區外建設用地還是以存量工業用地為主，集建區外的集體經濟組織的大部分可支配收入來自于這部分土地的經營收益，減量化將極大影響村級經濟的發展；且街鎮普遍認為減量化后的釋放量不足以彌補經濟收入損失量。

2.3 就業和社會穩定問題

減量化工作前期搬遷安置過程中不確定因素較多，加上搬遷成本較高，時間跨度較長，從而影響整個減量化項目進度推進，尤其是個別減量化項目與市、區重大項目捆綁實施等其他因素，導致項目進度無法控制。對于原存量工業用地的職工，就業問題難以保證；對于農村居民點，減量化工作需要充分尊重當地每一戶居民意愿，把握項目推進進度比較困難，對社會穩定會帶來一定的隱患。

2.4 形成合力難

減量化工作涉及面廣，涉及到發改委、農委、綠化市容局、經信委、水務局、旅游局等多個相關部門，需要在各部門支持下共同開展推進。但目前減量化工作的開展仍以規土部門為主，合力效果不明顯。

3 郊野單元規劃關鍵途徑

郊野單元規劃順利推進的關鍵，一是靠大力推進建設用地減量化；二是研究出臺相關配套政策。

3.1 大力推進建設用地減量化

減量化是指對集建區外散亂、廢棄、損毀、閑置、低效的現狀建設用地進行拆除復墾，以達到現狀低效建設用地減量的整治活動。減量化的對象是集中建設區范圍（包括集建區和其他建設用地區）以外，“二調”底版上的建設用地地類（含工業用地、農村宅基地以及其他建設用地）。近期減量化工作的重點是對集建區外高能耗、高污染、低效率的現狀工業用地（簡稱“198”工業用地）進行拆除復墾。

通過大力推進減量化，可以實現騰挪土地空間、盤活農村集體土地、壯大集體經濟組織的目標，能夠為上海郊野地區發展提供內生動力，讓廣大農民在不改變原來農民身份的同時，均等享受城市建設的成果。

3.2 配套政策創新

針對目前推進過程中的問題，上海市規劃和國土資源管理局出臺的政策主要著眼于五個方面[12]：

（1）類集建區政策，對低效建設用地減量化建立空間補償機制。具體包括：減量化后給予減量化面積1/3的類集建區規劃空間獎勵，同時明確了類集建區的選址布局原則、用地功能的準建和限制要求；

（2）增減掛鉤升級版的指標和資金疊加政策。包括增減掛鉤雙指標騰挪、農村宅基地置換建新出讓地塊市級出讓金返還、放棄類集建區空間的指標獎勵，以及簡化增減掛鉤相關規劃的審批流程；

（3）類集建區靈活的土地供應方式政策，利于造血機制形成。如采取定向招拍掛給集體經濟組織或授權區屬國有公司，或以限定地價、無償或平價提供經營性物業給實施減量化的集體經濟組織的土地供應方式，為集體經濟組織建立長效“造血機制”；

（4）研究適當調整控規，強化和加速造血功能。包括適當調整已批控詳中的規劃參數、用地性質，以產生盡可能多的開發帶動效益等；

（5）建立引逼機制。將年度建設用地減量化計劃和新增建設用地計劃、新增補充耕地計劃一起分解下達到區縣，將減量化工作考核納入年度計劃管理等。

除此之外，市級也加大了政策聚焦和組合力度：一是整合產業、環保等多部門的政策和資源，以調整促減量。二是加大對“198”區域的綜合執法和業態管理，開展對違法用地和違章建筑的排查，對工商、稅務、環保、勞動用工等法律法規要求的企業加大打擊力度。三是加大市級資金政策支持力度，緩解減量化前期啟動資金不足的問題。四是強化區縣政府責任主體意識，統籌區縣各方面資源，加大區（縣）的資金投入和配套政策力度，各區縣建立農民長效增收機制。

以上的關鍵技術，將有效解決區縣面臨的問題，為全市更好的推進郊野單元規劃打下良好基礎。

4 結語

集建區外建設用地是上海市總建設用地的重要組成部分，郊野地區是上海未來發展的主戰場。在“總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高”的方針指導下，郊野單元規劃評估了既有規劃，保障了集中建設區外現狀低效建設用地的減量，優化了存量用地的規模、布局、結構，將存量用地的減少轉化為新增用地流量的增加，進而提高了用地質量。隨著全市郊野單元規劃的全面鋪開和規劃實施，郊野單元規劃作為郊野地區重要的管理依據，在規劃實施和配套政策等方面尚需進一步深化研究。

References)

[1] 上海市規劃和國土資源管理局. 土地利用總體規劃(2009～2020年)[R]. 2012. Shanghai planning and land resource administration bureau. Shanghai land use planning (2009-2020)[R]. 2012.

[2] 石憶邵,周蕾. 國內外城市生態用地與城市競爭力關系的實證分析[J]. 上海國土資源,2015,36(1):5-9. Shi Y S, Zhou L. Empirical analysis of urban ecological land and urban competitiveness at China and abroad[J]. Shanghai Land & Resources, 2015,36(1):5-9.

[3] 莊少勤,史家明,管韜萍,等. 以土地綜合整治助推新型城鎮化發展—談上海市土地整治工作的定位與戰略思考[J]. 上海城市規劃,2013,(6):7-11. Zhuang S Q, Shi J M, Guan T P, et al. Promoting the development of new-type urbanization with land comprehensive remediation: Discussion on the location and strategic thought of land comprehensive remediation of Shanghai[J]. Shanghai Urban Planning Review, 2013,(6):7-11.

[4] 張坤,譚雪蘭,黃婷,等. 基于景觀生態學的農村居民點布局特征分析[J]. 上海國土資源,2013,34(2):24-27. Zhang K, Tan X L, Huang T, et al. Analysis of the pattern of rural settlement using landscape ecology methods[J]. Shanghai Land & Resources, 2013,34(2):24-27.

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[6] 劉俊. 上海市郊野單元規劃實踐—以松江區新浜鎮郊野單元規劃為例[J]. 上海城市規劃,2014,(1):66-72. Liu J. Shanghai countryside unit planning practice: A case study of Songjiang Xinbang countryside unit planning[J]. Shanghai Urban Planning Review, 2014,(1):66-72.

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[9] 上海市規劃和國土資源管理局. 郊野單元規劃編制審批和管理若干意見(試行)[R]. 2013. Shanghai planning and land resource administration bureau. Several opinions of approval and management for countryside unit planning (trial)[R]. 2013.

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[11] 上海市規劃和國土資源管理局. 上海郊野單元規劃實施三年行動計劃及配套規劃土地政策研究[R]. 2014. Shanghai planning and land resource administration bureau. The three year action plan of Shanghai countryside unit planning implementation and the study on matching policy of planning and land resource[R]. 2014.

[12] 上海市規劃和國土資源管理局. 郊野單元(含郊野公園)實施推進政策要點(1)[R]. 2013. Shanghai planning and land resource administration bureau. Countryside unit (including country park) to promote the implementation of policy points (1)[R]. 2013.

The key technology of country unit planning in Shanghai

FANG Yuan
(Shanghai Institute of Geological Engineering Exploration, Shanghai 200072, China)

Development of the countryside is a contentious way to improve efficiency and reduce the amount of construction in Shanghai. Country unit planning is a comprehensive development strategy, which guides overall land use and spatial layout in the countryside. This study describes existing problems in the countryside, outlines key technology, and presents further research directions to help in the preparation and implementation of country unit planning.

land planning; country unit planning; minimization of construction land; implement approach

F301.23

A

2095-1329(2015)02-0039-03

2015-02-06

2015-05-09

方圓(1985-),女,碩士,主要從事土地規劃與土地整治研究.

電子郵箱: fiiana@163.com

聯系電話: 021-63192209×18011

上海市規劃和國土資源管理局科研項目“上海郊野單元規劃實施三年行動計劃及配套規劃土地政策研究”(gtz2014008-3)

10.3969/j.issn.2095-1329.2015.02.009