新形勢下提升寧波外貿財政政策績效的路徑選擇

王芬

新形勢下提升寧波外貿財政政策績效的路徑選擇

王芬

（寧波市商務委員會）

文章分析了寧波現有外貿財政政策的總體情況，以及其面臨的挑戰與機遇。并在此基礎上，借鑒相關理論及國內外實踐經驗，提出了進一步明確政策重點、依托財政與金融機制轉換、形成政府與社會力量合力、完善監督評價機制，促進外貿相關資源在高度市場化下的更高效配置，提升外貿財政政策績效的相關思路。

新形勢寧波外貿財政政策政策制定

自1996年寧波市首次出臺出口產品貼息政策以來,寧波外貿財政政策經歷了從無到有、從單一到綜合的發展過程，對促進寧波外貿在全國實現優先發展起到了重要的推動作用。外貿財政政策作為政府部門促進外貿發展的重要手段，其績效情況關系到外貿發展的質量與速度，并很大程度地體現著政府部門的執政能力。當前，寧波外貿發展正面臨中國經濟“三期疊加”與世界經濟低迷期并行、國家財稅體制改革加速、外貿新業態新情況不斷涌現、全市進出口規模步入千億美元層級的新形勢，這要求我們更加重視發揮外貿財政政策績效，并以此為出發點和落腳點，進一步做好外貿財政政策研究與設計工作。

一、寧波外貿財政政策現狀

（一）寧波外貿財政政策基本情況

經過近20年的發展，截至2014年，寧波外貿財政政策已涵蓋促企業赴境內外參展、投保進出口信用保險、出口高附加值產品、擴大進口及促外貿公共服務產品提供等10余個具體項目，總體有以下特點：

1.以促進企業拓市場、降風險、擴量增效為基本政策方向。

2.以財政資金直接補助為主要投入方式。

3.直接以外貿企業為財政資金受益人。

4.以外貿主管部門為政策主要制定者和實施者。

5.政策資金布局上，境外參展及信保補助資金約占總資金量的七成。

（二）寧波外貿財政政策績效分析

1.近年來寧波外貿財政政策績效總體較好。近5年來，寧波市財政每年安排的外貿政策資金基本在1.5～2.5億元之間，其中2010年為近5年最高值，當年增幅達到687%，此后4年增幅依次為-31.75%、9.3%、-12.23%、-3.64%，總體呈逐年收縮態勢。其間，寧波外貿進出口增幅依次為36.3%、18.4%、-1.6%、3.9%、4.4%，與財政資金逐年縮減總體形成反向關系。據此計算，5年來寧波每億元外貿財政資金所對應的進出口額從2010年的329億美元上升至658億美元表明寧波外貿財政政策績效總體較好（如圖1所示）。

圖1 近5年每億元外貿財政資金所對應的進出口額

2.部分具體政策的政策績效差異較大。以信保資金為例，5年來，信保財政扶持資金基本固定在0.5億元左右規模，據此計算，每億元信保財政扶持資金所帶動的信保項下出口額從2010年的74.55億美元逐年上升至330.4億美元，表明信保資金投入的政策績效處于上升階段，政策績效發展勢頭較好。究其原因，在近年來出口風險加大的大環境下，信保政策的引導，使得企業對投保出口信保的意識和主動性大大增強，其中，信保機構特別是中國出口信用保險公司作為政策性金融機構，在促進企業投保方面起到了保障員、宣傳員、服務員的作用，是信保政策得以發揮作用的重要支撐。而5年來進口政策資金投入與進口增幅之間的相關性則反映出，該項政策的政策績效并不明顯。究其原因，近年來國際大宗商品價格波動加劇且市場需求減弱的大環境，使得企業開展進口業務難度明顯加大，而現有進口政策直接指向進口企業，很難實現彌補市場缺陷的作用，因此，并不能從根本上促使企業擴大進口業務。

3.提升寧波外貿財政政策績效尚有一定空間。其一，縱觀近二十年來的寧波外貿財政政策發展史，寧波外貿財政政策的使用方式基本為以財政全額投入對企業具體行為給予直接補助。此方式下，寧波財政每年安排的外貿財政扶持資金均會在當年或次年用完，從而形成一項財政年度固定支出。在財政收入形勢不好的年度，該支出就形成一項財政直接負擔，因此，財政扶持力度很難隨著外貿任務的增加而增長。比如，2014年寧波外貿進出口總額及有進出口實績企業較2008年分別增加369億美元和6 000家，但外貿財政扶持資金反而減少近1億元。其二，當外貿財政政策支出成為一項年度剛性支出時，相關政府部門在安排財政資金時，就會特別強調企業的短期利稅貢獻，采取財政獎勵與企業稅收貢獻掛鉤、限制或不支持企業出口外地產品等措施，導致企業的發展信心及經營策略受到影響。其三，由于外貿政策的執行需要耗費人力物力財力，而外貿主管部門的人力精力財力總體有限，并由于長期以來寧波外貿財政政策缺乏與產業政策等其他政策以及與相關機構的互動促進機制，因此政策制定者在制定政策時，嚴重受制于政策的可操作性和便利性，使得寧波外貿財政政策總體較為單薄，“力道”較為單一，影響了政策績效的發揮。

二、新形勢下寧波外貿財政政策面臨的挑戰與契機

在國內經濟進入“三期疊加”、世界經濟總體持續低迷的大環境下，作為已經步入進出口千億美元層級城市的寧波，隨著國家財稅體制改革的不斷深化、外貿新業態、新情況的不斷涌現，其外貿財政政策正面臨巨大挑戰，同時也迎來了新的契機。

（一）現有寧波外貿財政政策與國家財稅體制改革大趨勢存在偏差

隨著國家財稅體制改革的不斷深化，清理各項財政優惠政策、推進市場公平發展的戰略方向對創新寧波外貿財政政策提出了緊迫要求。十八屆三中全會明確了推進國家治理現代化、讓市場在資源配置中起決定性作用的經濟改革總目標，并強調推進市場公平是財稅體制改革的重要舉措。目前，雖然國發〔2015〕25號文放緩了國發〔2014〕62號文要求清理地方性稅收等優惠政策的步伐，但國家減少地方性稅收等優惠政策、促進市場公平發展的總思路并未改變。一旦國內經濟恢復活躍，上述舉措必被重提。同時，在此輪財稅體制改革中，財政資金以“投”代“補”、充分調動各種社會資源的方式被提到了重要位置。這種思路的實質就是運用信用對資本的積累和放大作用，以財政資金為支點，發揮其杠桿效應，提升財政績效的做法，顯然寧波目前以直接補助為主要投入方式的外貿財政政策與國家財稅體制改革的主導方向存在較大偏差。

（二）現有寧波外貿財政政策與其外貿發展需求存在距離

在寧波外貿主體和外貿規模不斷擴大，而財政可投入資金相對有限，社會各方面對財政資金績效要求越來越高的情況下，現有寧波外貿財政政策“雞肋”困局漸顯。同時，由于企業需求千差萬別，不同規模、不同行業、不同生存周期、不同經營模式的企業，對外貿財政政策的要求均不相同，而企業對外來資金的需求往往是“與生俱來”、“多多益善”的，這就與政府作為“守夜人”、“消防員”的市場地位產生了矛盾。政府在利用有限的財政資金時，必須堅守既不過度干擾市場，又可在關鍵環節起到反市場周期、彌補市場缺陷作用這一準則。此外，從國有資產保值增值的角度看，在政府財力總體有限，方方面面均需要大量財政投入的情況下，以政府財政資金為基礎，吸引和引導各類社會資金和力量，參與到外貿行業需要重點發展、重點保障的項目中，促進外貿企業運用“信用”（包括企業自身的信用和財政、政府、相關機構的信用）來減少流通費用、加速擴大再生產，是國有資產保值增值并發揮財政資金績效的最好方式，而寧波外貿財政政策在發揮信用功能方面顯然存在較大欠缺。

（三）創新寧波外貿財政政策正迎來最好時機

一是利用金融杠桿放大財政資金作用的認識正在各級政府層面得到深化。在2014年底召開的全國促進融資性擔保視頻會議上，李克強總理的重要指示及馬凱副總理的重要講話表明，國家層面對政府參與解決中小企業融資難“兩缺”（缺信用、缺信息）問題的重要性認識正在增強，會議指出“由國家提供相關融資擔保支持是世界通行慣例，并不違反WTO規則”，“財政資金通過參股或控股，或者設立代償補償資金等方式對中小企業融資給予支持，可以多倍放大財政資金績效”等意見。可以預計，今后政府層面在依托機制轉換特別是財政與金融轉換，來實現政府財力效率提升的倍加效應的相關舉措會不斷推出。二是部分省市和寧波部分政策的先行探索，為創新寧波外貿財政扶持提供了有力借鑒。近年來，北京、重慶、安徽等省市紛紛利用財政資金設立風險補償基金，對符合條件的壞賬風險給予補償。2014年《寧波市科技信貸代償補償暫行辦法》出臺，宣告了寧波財政利用金融杠桿對特定企業的特定行為給予間接扶持的開始。辦法規定，由市財政、市、縣（市）區和合作銀行三方共同出資設立科技信貸風險池，對符合條件的科技信貸業務所產生的損失給予代償。這些探索，為寧波推進建立外貿融資風險池、實施財政與金融機制性轉換提供了經驗，打開了通道。

三、新形勢下提升寧波外貿財政政策績效的路徑設計

（一）國內外相關經驗與啟示

1.馬克思信用理論對創新寧波外貿財政政策的啟示

在《資本論》第三卷中，馬克思系統闡述了信用理論，指出資本主義信用是資本積聚和積累的強大因素，是促進資本集中的強大杠桿,有利于促進資本主義生產規模擴大和加速流通運動。馬克思認為，信用的發展,有利于資本集中,加速商品生產的競爭和資本流動；信用制度的建立,降低了流通費用,提高了企業的經濟效益和社會效益，信用的形成有利于生產者之間相互賒購商品,能夠節約流通費用；信用制度的發展,有利于打破單個資本的限制,有利于有效利用社會資本；信用發展使少數人可以利用社會資本進行風險投資,有利于企業創新,發展社會經濟新的增長點,推進社會經濟健康發展。

以馬克思信用理論為借鑒制訂外貿財政政策，就是要更加重視信用的積極作用，利用信用來積聚包括資金、人力在內的所有資源，特別要在幫助企業利用和發揮自身信用方面作出政策設計，在財政資金相對有限的情況下，利用信用來促進財政資金的杠桿作用，更是突破現有財政政策困局，進一步發揮財政資金績效的必然選擇。

2.部分發達國家的扶持政策實踐對創新寧波外貿財政政策的啟示

1993年，美國首次提出了國家出口戰略，確定半導體、電腦、通訊、環境保護、咨詢軟件工業及服務業等高科技產業和知識密集型產業為6大重點出口產業,并采取了包括減除政府對技術領先產業出口的管制、開拓新興市場、提供貿易融資、設立中小企業出口協助中心、提供貿易咨詢等措施，將出口的焦點集中于具有強大競爭優勢的環境科技、服務業、科技咨詢等產業上,有力地推動了美國經濟的發展。2010年，美國在“提振經濟，重振制造業”目標下，首次提出五年出口倍增計劃，提出了重點扶持中小型企業出口、為美國公司與國外采購商牽線搭橋、出口信貸支持、促進服務業出口、全球經濟再平衡和減少貿易壁壘等8項措施。2000年，新加坡出臺了《中小企業21世紀10年發展計劃》，提出了涵蓋融資、企業能力提升、人力資源開發、稅收和政府服務等內容的一攬子扶持中小企業發展措施。其中在融資方面，新加坡政府與部分銀行、投資機構合作，向中小企業推出小型企業貸款、本地企業融資、貸款保險、商業信用保險計劃等多項債務融資計劃，以及起步公司發展計劃、企業基金等股權融資計劃。稅收政策方面，推出了直接稅費減免、市場開發的雙重抵稅優惠（對符合條件的企業拓展海外市場的費用允許雙倍扣除企業的應納稅所得額）、投資優惠。政府服務方面，新加坡通過指定機構牽頭、多機構聯合服務，打造多種服務平臺，充分發揮商協會作用等方式為中小企業提供服務。這些實踐對創新寧波外貿財政政策有極好的借鑒意義。

3.寧波外貿財政政策發展的成功經驗及啟示

近二十年來的寧波外貿財政政策發展歷程，為創新寧波外貿財政政策提供了很好的經驗。比如出口退稅賬戶托管貸款利息補貼政策，為了減輕因國家出口退稅嚴重滯后導致的企業資金壓力，2001年寧波在全國首創了出口退稅賬戶托管貸款融資品種，并安排專項資金進行貼息。至2003年，該貸款品種發展成為當時外貿企業（特別是流通型外貿企業）最重要的融資品種，對確保當時全市外貿出口穩定、快速發展起到了關鍵性推動作用。2012年，寧波設立了小微外貿企業融資幫扶資金，對小微外貿企業開展的特定融資給予利息補貼及貸款壞賬補償。盡管該政策（措施）每年耗費的財政資金不多，但其對企業融資的促進卻實實在在地帶動了企業進出口規模的擴大。以寧波藍鯨進出口公司為例，在該政策的引導下，公司自2012年起開展了出口退稅賬戶托管貸款，至2014年，公司出口額從2012年的581萬美元增至2 110萬美元。上述兩項政策舉措的實質，就是發揮政府工作優勢與財政資金優勢，圍繞促企業信用提升并利用信用功能，讓企業可以較為便利地獲得生產經營所需的資金，在這些資金的保障下，企業就可以依據自身的情況，開展包括拓展市場、開展創新、擴大規模等有助于擴大再生產的企業行為，最終促成政策目標的實現。

（二）促進寧波外貿財政政策績效提升的具體路徑

1.進一步厘清外貿發展思路，以科學明確的外貿發展重點指引寧波外貿財政政策

作為經濟外向度超過100%的沿海城市，寧波的外貿先發優勢明顯，但近年來外貿發展亮點不多，特別是外貿結構優化滯后①2014年寧波高新技術產品和機電產品進出口額占進出口總額比重較2010年分別下降2個、0.1個百分點。和外貿競爭力有所下降②據海關總署發布的“中國外貿百強城市”名單，2014年寧波外貿競爭力排名全國第十位，較2010-2011年排名后退3位。的現實，反映出寧波外貿發展正面臨巨大壓力。究其原因，近幾年來，在國際市場持續低迷的大環境下，為了使外貿這張寧波最重要的“名片”保持光芒，并在促進全市GDP增長中起到應有作用，“擴大進出口規?！边@一工作目標和任務的份量較金融危機前明顯加重，工作重心明顯傾斜于“擴量”，導致外貿粗放式發展狀況改善滯后。同時，長期以來，由于寧波外貿缺乏清晰的發展重點目標，特別是在外貿產品結構與產業結構調整定位，以及對應的政府工作協同促進方面，始終未能真正跳出追求“整體外貿數據增長”意識的束縛。進一步厘清外貿發展思路，就是要像美國、新加坡等發達國家學習，真正把握好發展外貿的最終目標是“擴大外貿所帶來的國民福利”而非僅僅是“擴大外貿規?！?；要充分重視發揮本地產業優勢、區位優勢、政策優勢、人文優勢，加強外貿促進與產業促進相關部門的工作協同，形成以強大產業和良好生態支撐的外貿結構與產業結構調整相輔相成、相互促進的外貿系統。為此，在確定外貿財政政策時，應重點著眼于推進形成外貿政策與產業政策的互動促進機制，在對寧波優勢產業③一是以石化、電力、鋼鐵、造紙、汽車、修造船為重點的臨港型工業，二是以電子信息、新材料、生物醫藥為重點的高新技術產業，三是以紡織服裝、日用家電、輸變電、注塑機、模具、金屬制品、文具、塑料制品及汽車零部件等為主體的傳統優勢產業。與國際市場發展方向、寧波外貿優勢三結合分析的基礎上，提出最適合寧波發展的重點外貿產業及模式，再圍繞這些重點進行外貿政策安排，使外貿政策與產業政策互相配套、互相促進。

2.加速推進財政與金融轉換機制實施，拓展外貿財政政策績效空間

由于寧波外貿主體具有民營企業多、中小企業多的特點，單個企業要實現大的突破性發展面臨的困難更多，要快速形成寧波本地新的外貿核心競爭力難度更大。資金是企業的血液，是外貿企業加快轉型升級面臨的首要問題。將財政資金通過金融轉換進入市場，對符合外貿發展重點目標的企業（或相關機構、平臺）的資金需求給予支持，可充分發揮市場“過濾器”和“放大器”作用，促成本地外貿發展環境的持續優化。一可設立外貿企業融資幫扶資金，以借力各類金融機構助外貿企業獲得資金，具體用于：由政府出資購買一定比例的貸款保險，在此基礎上加快發展保證保險項下的融資；建立風險資金池，由市級、縣市區財政、合作銀行共同出資，對符合條件的融資所發生的銀行壞賬給予補償；設立中小外貿企業融資性擔保公司，特別是設立中小外經貿企業融資再擔保公司；加快發展具有融資功能的各類外貿綜合服務平臺企業等；二可建立外貿產業發展基金，通過以“投”代“補”促成外貿重點戰略目標的早日實現。其中，在使用方向上，外貿產業基金應區別于其他經濟領域，重點可用于參股外貿公共平臺建設、海外倉建設、海外經貿園區建設、境內出口基地（園區）建設、戰略性進口企業（規模較大的專門進口戰略性資源、關鍵技術及設備的進口企業）、屬于外貿重點產業的初創且大額投資型企業或高成長性企業等。

3.著力推動政府與社會力量向外貿發展重點聚集，提升外貿財政政策引導力

一要突破目前主要依靠外貿主管部門力量推動、其他相關部門基本屬于“跟隨、配合”狀態的藩籬，更加重視部門協同、上下協同，形成相互配合、相互促進、共同發力的局面。比如，市級外貿財政政策應在調動縣（市）區政府部門力量方面作出安排，對不按照市外貿財政政策要求給予對應政策、資金安排的縣（市）區，不給予或少給予市級財政資金支持，對于外貿財政政策執行好、資金安排多、績效明顯的縣（市）區，則給予資金安排傾斜；支持、鼓勵市本級政府部門特別是商貿管理、產業管理、金融管理、科技管理、人才管理等本地政府部門在其部門政策、措施中體現全市外貿發展重點；加強與海關、國稅、外匯管理、銀監等相關部門的信息溝通與協作，促其政策措施更加適應于本地外貿發展重點需求等。二要創新外貿財政政策的“落地”方式，借助多方力量，放大政策影響力。比如對直接補貼至企業的財政資金，可參照新加坡政府做法，直接對符合政策的項目給予企業所得稅前雙倍費用抵扣，此舉可大大縮短資金兌現進程，縮短政策效應滯后期，形成對企業最直觀的調動作用。同時，政策設計應關注政策執行過程中對介于政府和企業之間的相關機構（如保險機構、組展機構、咨詢機構、培訓機構等）的引導力，比如通過政府購買服務、政府表彰獎勵、政府搭建相關交流合作平臺和服務平臺等方式，激發這些機構參與寧波外貿事業的積極性，使之成為高度市場化的寧波外貿發展促進體系的重要組成部分。

4.完善監督評價機制，持續促進寧波外貿財政政策科學發展

其一，對外貿財政政策內容的監督評價，應關注政策方向是否清晰，是否符合寧波外貿發展重點乃至全市經濟發展重點，政策對政策制定和執行過程的相關安排是否規范且已經最為簡便、最可調動各方資源的積聚，政策是否設置了對政策實施結果和成效的檢驗評價方式方法；其二，對政策執行過程的監督評價，應關注政策是否真正得到完整、準確、按進度、公平公正地執行，應采取各種定期與不定期、定向與不定向相結合的監督評價方式方法，確保政策執行不走樣、不存在違法違規和拖拉敷衍；其三，對政策執行效果的評價，應關注政策的實際執行效果是否實現了政策的預期目標，應避免政策制定（執行）者“自己評自己”的做法，應放眼全國乃至全球，以其先進的做法和成效為評價標準，本著從嚴、從緊的原則開展評價，確保政策績效評價結果的客觀真實有效；其四，在監督評價過程中，應把握有主有次原則，要針對政策中的重點政策（如目前寧波外貿財政政策中的信保政策、參展政策、進口政策等資金比重較大的政策）進行重點監督與評價，增加專項監督評價的頻次，以及時發現不足與問題，持續提升寧波外貿財政政策績效，促寧波外貿實現新形勢下的更好發展。

[1]原玲玲.美國對外貿易政策的啟示.理論前沿,2005(14).

[2]新加坡扶持中小企業發展的政策措施.商務部政研室.調研與參政.2008(44).

[3]馬克思.資本論(第三卷).北京：人民出版社.

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