從國際比較看地方財政收入結構與主體稅種選擇

李林木（南京財經大學財政與稅務學院 江蘇 南京 210023）李為人（中國社會科學院研究生院 北京 100102）

從國際比較看地方財政收入結構與主體稅種選擇

李林木（南京財經大學財政與稅務學院 江蘇 南京 210023）李為人（中國社會科學院研究生院 北京 100102）

不論是發達國家還是發展中國家，地方稅收收入在地方財政收入中占比大都只有40%左右，很難將地方財政收入的主要來源寄希望于單一稅種。隨著我國“營改增”的全面推進，曾經作為地方第一大稅種的營業稅急劇萎縮甚至即將消失。但不論是從貨物與勞務稅、所得稅還是財產稅來看，近中期很難從中尋找一種能夠替代營業稅主體地位的稅種。因此，在今后相當長時期內，要保障地方財政收入，除了需要繼續培育有潛力的地方稅種（尤其是財產稅）和開征新的稅種外，關鍵是在國家層面完善財政體制。

地方財政收入 地方稅收收入 貨物與勞務稅 所得稅 財產稅

1994年的分稅制改革顯著提高了中央財政收入占全國財政收入的比重，初步規范了中央和地方的分配關系，形成了目前我國地方稅體系的雛形。但在財權上移的同時，許多事權卻下移給了地方政府，使得地方政府的財力與支出責任不匹配現象相當嚴重。如何確立地方稅主體稅種，使地方政府具有穩定的法定收入來源，一直是地方稅體系建設的焦點。盡管人們對地方稅主體稅種的內涵還未取得一致意見，但普遍認為地方稅主體稅種應至少具備三個特點：稅收收入主要歸屬于地方政府、在地方稅收收入中占據穩固主導地位、地方政府具有較大的稅收征管權（主要由地方稅務機關征收）。按此界定，營業稅無疑是最主要的地方稅主體稅種。然而，隨著營業稅改征增值稅（以下簡稱“營改增”）的全面推進，作為地方第一大稅收來源的營業稅急劇萎縮甚至即將消失。因而，選擇一個或若干個新的地方稅主體稅種顯得尤為迫切。那么，可否找到這類地方稅主體稅種呢？我們通過比較素有“發達國家俱樂部”之稱的OECD成員國和印度、巴西、印度尼西亞及中國這四個人口眾多的發展中國家的地方財政收入結構和地方稅收收入結構，試圖尋找共性規律，以期為培育和確立中國地方稅主體稅種提供參考。

一、地方財政收入結構的國際比較

財政收入結構反映政府收入來源，體現政府通過各種渠道獲取收入的能力。通過對發達國家和發展中國家的財政收入結構比較（見表1）可以看出以下特點：

從發達國家看，不論是聯邦制國家還是單一制國家，平均而言，中央（聯邦）政府的財政收入約有90%來自稅收收入和社會保險費收入，兩類收入分別約占中央（聯邦）財政總收入的60%和30%。社會保險費收入在中央（聯邦）政府的收入中所占比重較大的主要原因是發達國家社會保障水平普遍比較高，且通常由中央（聯邦）政府在全國范圍內統籌。而地方政府（及聯邦制國家的州級政府）的財政收入中約有80%來自稅收收入和補助收入（主要是政府間的轉移支付），20%來自補助之外的各類非政府間的自愿轉移支付及

政府對違法行為的罰款、罰金等其它收入。其中，在聯邦制國家，稅收收入和補助收入占地方財政收入的比重平均約為45%和30%；在單一制國家，兩者的比重均約為40%。比較發達國家中央（聯邦）政府與地方政府的財政收入結構可以看出，發達國家地方政府的財政收入中本級稅收收入所占比重通常低于50%，更大量的財政收入來自其他政府（尤其是上級政府）的轉移支付和地方政府的其他收入。

表1 各級政府財政收入結構的國際比較 單位：%

從發展中國家來看，中央（聯邦）政府的財政收入中平均近90%也是來自稅收收入和社保費收入，但其中平均70%多的財政收入來自稅收，而社保費收入所占比重相對較小。其原因可能是由于發展中國家社會保障水平普遍不高，社會保險基金籌集層次差別比較大（有的國家如巴西主要由中央政府統籌，有的國家如中國則由地方政府籌集）。而地方政府的財政收入結構總體上卻與發達國家類似：地方政府的財政收入中平均80%以上來自稅收收入和補助收入（主要是政府間的轉移支付），其中稅收收入在地方政府收入中的比重同樣低于50%。一些國家（如巴西、印尼）的地方政府收入中補助收入的比重甚至大大高于稅收收入的比重。

比較發達國家和發展中國家的地方政府財政收入結構可以看出，地方政府的財政收入除了依靠稅收收入，更大量的是來自于政府間（尤其是上級政府）的轉移支付和地方政府的其它收入。因而，指望通過地方本級收入（稅收與非稅收入）來滿足地方公共支出需要，無論在發達國家還是發展中國家，也無論是在聯邦制國家還是單一制國家，總體上是與現實不符的。其中的主要原因是：中央（聯邦）政府要實現全國范圍內的宏觀調控和保持對下級政府的控制，必然要集中相當大的一部分財力尤其是稅收收入。

二、地方稅收入結構與主體稅種的國際比較

即使按照國際貨幣基金組織（IMF）將社保費收入剔除在稅收收入之外的傳統統計口徑，不論是在發達國家還是在發展中國家，在各國中央（聯邦）政府的財政收入中，稅收仍然是占主導地位的收入來源。而在大多數國家地方政府的財政收入中，稅收收入要么是占最大比重的收入來源，要么是僅次于補助收入的第二大收入來源（見表2）。

從發達國家看，不論是聯邦制國家還是單一制國家，中央（聯邦）政府的稅收收入平均90%以上來自兩大稅類：所得稅（主要是個人所得稅和公司所得稅）及貨物與勞務稅（尤其是增值稅），其中兩大稅類在中央（聯邦）政府的稅收收入所占比重通常都各在40%以上。而地方政府（及聯邦制國家的州級政府）稅收收入中約95%來自三大稅類：所得稅、財產稅及貨物與勞務稅，其中來自所得稅和財產稅的收入約占地方稅收收入的80%，兩者各占40%左右。

相比之下，在發展中國家中的印度、巴西、印尼和中國，盡管中央（聯邦）政府的稅收收入80%以上也是來自所得稅及貨物與勞務稅，地方政府的稅收收入約90%也是來自所得稅、財產稅及貨物與勞務稅，但三者在地方稅收收入中的比重與發達國家差異顯著：平均70%多的地方稅收收入來自貨物與勞務類稅收，而所得稅和財產稅合計僅約占地方稅收收入的1/4。

通過比較發達國家和發展中國家的稅收收入結構可以看出，發達國家的地方稅收收入以所得稅和財產

稅為主體，以貨物與勞務稅為補充；而發展中國家基本相反，以貨物與勞務稅為主體，以所得稅和財產稅為補充。之所以有這種差別，主要取決于不同的經濟發展水平：在經濟發展水平和國民收入不高的發展中國家，所得稅和財產稅的稅基不夠充裕，貨物與勞務稅自然在稅收收入中占據主體地位。以在發展中國家經濟發展水平較高的巴西為例，2013年其人均GDP為12 291美元（中國為6 629美元），但其地方稅收收入中60%多仍然來自貨物與勞務稅。

表2 各級政府稅收收入結構的國際比較 單位：%

三、我國地方主體稅種選擇：困境與突破

（一）單一稅種不能也不必要承擔地方主體稅種的責任

通過國際比較，我們認為，不論是發達國家還是發展中國家，由于地方稅收收入在地方財政收入中所占比重大都只有40%左右，而地方稅收體系往往又是由所得稅、財產稅及貨物與勞務稅等多個稅類構成，每個稅類又包含多個稅種，因此，很難指望某個稅種能長期穩定地在地方財政收入中占據較大份額，成為地方財政收入的主要來源。

從我國的情況看（見表3），地方稅收收入的約80%來自6個中央和地方共享稅：營業稅、增值稅、企業所得稅、個人所得稅、城市維護建設稅和資源稅。其中，“營改增”前所占比重最大的稅種是營業稅（約占地方稅收收入的1/3）。但隨著“營改增”的全面推進，這一主體稅種將與增值稅合并。那么，可否找到一種能夠替代營業稅主體地位的稅種？我們從各個稅種可以歸屬的三大稅基（所得、消費和財產）作一簡要分析，就不難得出結論。

首先，從消費類（或貨物與勞務類）稅收看，無論是增值稅、消費稅還是其他的貨物與勞務稅都不大可能成為地方主體稅種。其中，增值稅作為我國第一大稅種，在地方政府的稅收收入中占較大比重，一直由國稅部門征收，主要收入歸屬于中央政府，今后幾乎不可能劃歸地方征管，可能實現的目標就是調整地方分成比例。而消費稅一直是中央稅，是國家實施宏觀調控的重要稅種，其稅基在地區之間差別很大，但除成品油、煙、酒、小汽車稅目外的稅收收入在稅收總收入中所占比重不大，即使將其中的一部分劃給地方征收，在地方稅收收入中所占比重也是很小的。其它的貨物與勞務稅，要么在地方稅收收入中占比很小（如資源稅、煙葉稅），要么本來就是中央稅（如由海關征收的關稅），都不可能成為地方主體稅種。

其次，從所得類稅收看，盡管所得類稅收（包括個人所得稅和企業所得稅的地方分成部分及土地增值稅）約占我國地方政府稅收收入的1/4多，但其中不論哪個稅種都不大可能成為地方稅主體稅種，這是因為：個人所得稅和企業所得稅的稅基是全國性的甚至是全球性的，在實行分稅制的國家，它們既可以是純粹的中央（聯邦）稅，也可以是中央與地方共享稅，但不管其收益權如何劃分，大都由國稅機關來主導征管。而土地增值稅

雖然是地方稅，但在地方稅收收入中所占比重也只有5%左右，且該稅征管難度大，穩定性不夠。

再次，從財產類稅收看，盡管其稅基流動性弱、與地方公共服務水平密切相關，是公認的天然地方稅種，但我國各類財產稅的稅基并不寬裕，各類財產稅在地方稅收收入中的比重不可能高。從目前看，專屬地方的財產稅雖然稅種較多（包括房產稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅、契稅和車船稅），但總共占地方稅收收入的比重也只有約20%（見表2），其中單個稅種的收入所占比重更是很小。無論想以其中哪個稅種（如房地產稅）作為地方主體稅種，在短期內都不可行。當然，隨著居民財產的不斷增加，長期來看，財產稅無疑是地方稅收收入中最有增長潛力的稅種。

表3 2003-2013年中國地方稅收收入中各稅種占比 單位：%

綜上所述，不論是從貨物與勞務稅、所得稅還是財產稅來看，要尋找一種能夠替代地方稅收入中營業稅主體地位的稅種，在近中期是不可能的。因為主體稅種的形成不僅受到稅收管理體制（或稅權劃分）和稅制設計的影響，還取決于經濟社會發展水平，并非主觀意愿的選擇。換言之，地方稅的主體稅種并不是事先設置好的一個或幾個稅種，而是一個逐步培育和形成的過程。

（二）調整共享稅分成比例與完善轉移支付制度是保障地方財政收入穩定的突破口

由于我國地方政府的稅收收入大部分來自中央和地方共享稅，因而在今后相當長時期內，要保障地方財政收入，滿足地方公共支出需要，除了需要繼續培育有潛力的地方稅種（尤其是房地產稅）和開征新的稅種（如將排污費等環保收費改為環保稅）外，關鍵是在國家層面完善財政體制。一方面，需要完善分稅制。為充分發揮地方積極性，“營改增”完成后，增值稅分成比例可作適當調整，以確保地方財政支出能力，同時兼顧企業所得稅、個人所得稅分成比例調整，將車輛購置稅劃歸地方。另一方面，要健全轉移支付制度，盡早將一般性轉移支付提高到國務院要求的60%以上，相應縮小專項轉移支付的比重。對涉及教育、醫療衛生、社會保障等基本公共服務的，必須納入一般性轉移支付，用因素法分配資金，根據各級行政區人均的財政收入、GDP、居民收入、各項基本公共服務供給水平及農業人口市民化程度等客觀因素確定。對那些需求彈性較大、分配對象市場化程度較高的領域，宜納入專項轉移支付，其中需直接分配到具體項目的，用競爭性分配方式。

責任編輯：高 陽

The Selection of Local Fiscal Revenue Structure and the Main Tax Category from the Perspective of International Comparison

Linmu li & Weiren Li

Not only in developing countries, but also in developed countries, the local tax revenue takes only about 40% of local fiscal revenue. Therefore, any single tax can hardly be expected as the main source of the local revenue. With the reform of "Converting Business Tax into VAT" fully implemented, as the main tax previously, business tax is shrinking drastically and will even vanish soon. From the perspective of the goods and service tax system, income tax system and property tax system, it is difficult to find a tax category to replace business tax as the main tax in the short and medium term. Therefore, in the long-term future, improving fiscal system at national level is the key to secure local fiscal revenue besides that the potential tax categories (especially property tax) shall be fostered continually and introduce new tax categories.

Local fiscal revenue Local tax revenue Goods and service tax Income tax Property tax

F810.42

B

2095-6126(2015)06-0053-04