協商民主視野中突發事件網絡輿情導控反思及創新對策

張玉亮+路瑤

〔摘 要〕我國突發事件網絡輿情導控發展經歷了起步、激蕩與調整以及深化發展3個階段。從協商民主視野反思突發事件網絡輿情導控中存在的問題，我們發現，主要有4個方面：一是導控缺少宏觀規劃；二是目標單一、功利色彩嚴重；三是機構條塊分隔、內部協調困難；四是社會配套措施跟進緩慢。創新協商民主視域下的突發事件網絡輿情導控機制，需要科學的宏觀規劃統領全局，追求突發事件網絡輿情導控工具理性和價值理性的統一，建立多元有效的導控主體機制，建設立體性的社會配套跟進措施。

〔關鍵詞〕突發事件；網絡輿情；協商民主；導控機制

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2015.07.004

〔中圖分類號〕G2062 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1008-0821（2015）07-0019-05

〔Abstract〕In our country，the development of guidance and control about emergencys online public opinion undergoes three parts：starting，agitating and adjusting and deep developing.From the perspective of deliberative democracy to rethink the problems in guidance and control about emergencys online public opinion，the paper found four reasons.The first is the lack of macroscopic planning.The second is single target and strong utility color.The third is internal coordination difficulties from divided institutions.The fourth is the slow supporting measures.From the perspective of innovation of deliberative democracy，guidance and control about emergencys online public opinion needs the scientific micro planning to command overall arrangements，pursues the combination of instrumental rationality and value rationality，establishes multiple and effective mechanism of control subjects，and builds solid social supporting and follow-up measures.

〔Key words〕emergency；online public opinion；deliberative democracy；control mechanism

近年來，突發事件網絡輿情研究逐漸受到學界的重視，特別是2005年以來，出現了許多可貴的研究成果，研究領域不斷拓寬，涉及突發事件網絡輿情基礎理論研究、輿情演化機理研究、輿情應對措施研究等幾個方面。本文則試圖從協商民主理論對目前我國的輿情導控實踐進行簡單的梳理，以求得出一些有益的啟示。就協商民主理論來說，它強調在多元現實社會背景下，通過民眾的有效參與，實現立法和公共決策的民主協商、互利共贏。而要義在于平等、多元、協商和共識。將協商民主核心思想和突發事件網絡輿情導控實踐相結合，從協商民主的視域反思我國突發事件網絡輿情導控機制，診斷其中存在的問題，提出相應的完善措施，有利于提升我國突發事件網絡輿情導控機制的運行效率，又有利于回歸網絡社會理性、健康的輿論秩序，保證虛擬社會和現實社會的安定團結。

1 我國突發事件網絡輿情導控演進過程分析

11 起步階段（20世紀中期-2002年）

自20世紀中期到2002年，我國互聯網事業開始步入快速發展的軌道，上網計算機數量、網站數量以及網民人數都得到了很大幅度的增長。據統計，截至2002年12月底，我國上網計算機數量已經有2 083萬臺，網站數量有371萬個，網民數量更是達到5 910萬[1]。伴隨著互聯網事業的快速發展，人們的“輿論場地”也得到了擴大，為人們討論熱點問題、突發事件提供了新的平臺。易言之，突發事件網絡輿情開始顯現。在這種情況之下，為科學導控突發事件網絡輿情，有效處置突發事件，政府有關部門采取了一系列舉措，初步構建了這一時期突發事件網絡輿情導控的基本藍圖。這些措施體現在4個方面：一是確立了突發事件網絡輿情導控的基本指針。這一時期，國家有關領導人就突發事件網絡輿情導控工作做了重要指示，成為指導我國突發事件網絡輿情導控有效實施的重要指針。如2001年7月11日，中共中央在中南海懷仁堂舉辦法制講座，講座中江澤民同志強調指出，既要積極推進信息網絡基礎設施的發展，又要大力加強管理方面的建設，推動信息網絡化迅速而又健康地向前發展[2]。又如2002年，江澤民同志在《論“三個代表”》中再次指出：“現代社會各種媒體特別是信息網絡化迅速發展，輿論的作用和影響越來越大，越來越需要加強引導。”二是初步建立了導控法律機制。這一時期，我國先后出臺了一系列有關互聯網的法律法規。為互聯網的健康發展提供了堅實保障，為突發事件網絡輿情導控的規范化運行奠定了基礎，如表1所示：

三是初步確立了突發事件網絡輿情導控的主體機構。如2000年國務院新聞辦成立了網絡新聞宣傳管理局，并在各地設網絡新聞宣傳管理處，加大了人、財、物的投入。又如1997年6月成立的中國互聯網絡信息中心，負責管理和維護中國互聯網地質系統，并對每年的互聯網信息做出統計，成為我國突發事件網絡輿情導控的重要機構依托。四是建立了突發事件新聞信息審批制度，如表2所示：endprint

以上這些措施的實施，對于突發事件網絡輿情導控有著深遠意義，為下一階段的導控發展奠定了基礎。

12 激蕩與調整階段（2003-2009年）

2003-2009年，我國各類突發事件明顯增多，其中一些成了互聯網熱議話題，如2007年，“華南虎真偽事件”、“山西黑磚窯事件”等20個事件，2009年“鄧玉嬌案”、“躲貓貓案”等20個事件都在當年引起了轟動，使得這兩年成了網絡輿論年，一時間互聯網成為輿論的主流平臺，突發事件網絡輿情進入了快速發展階段，為導控工作帶來了新的挑戰。

首先導控面臨新挑戰，發展道路上遭遇了一些困難，其主要表現在以下幾個方面：第一，導控思想貫徹難，地方政府少作為。一直以來各級政府部門更多地在追求經濟建設，一定上程度忽略了公眾需求，對于突發事件網絡輿情缺乏重視，中央的政策指示沒有得到貫徹和落實，導控措施依舊守舊，少作為甚至不作為。同時地方政府之間的存在盲目競爭，缺少溝通合作，導控經驗得不到共享，導控發展受阻。第二，信息公開機制不完善。一個典型的例子，2007年的“廈門PX事件”，引起了網絡輿情大規模爆發，原因是政府部門的遮掩，沒有及時公開信息，導致事情越演越烈。這樣的現象普遍存在，缺乏信息公開意識，信息公開機制不完善，成了突發事件網絡輿情頻發的重要原因，對為社會和諧帶來了負面影響。第三，導控措施單一。隨著社會多元化的發展，單一的導控措施已無法適應現實狀況，根據國外突發事件網絡輿情先進經驗，將技術、法制、社會輔助性措施融合起來，才能為導控提供支撐，而這一時期的導控缺乏主動性，并且對現實狀況把握不準，導致未能有效的利用各種方法來完善導控措施，令導控工作處于被動局面，結果不盡人意。

面對以上這些問題，政府部門逐步在實踐中總結經驗，及時調整策略，豐富導控措施，令導控工作在激蕩中有了較大進步。首先，落實導控思想，加強政府作為。中央政府立即加強導控思想和指示的傳達，重在落實導控措施，督促和檢查各級政府導控意識的樹立，以及導控實施的正確性，令導控由消極應對變為積極引導，抓主要矛盾，解決公眾所需。其次，加強建設信息公開機制。2007年1月17日通過了《中華人民共和國政府信息公開條例》，明確了公眾有信息知情權，為信息公開提供了法律支撐。同時，各級地方政府加強新聞發言人建設，對發言時機，發言內容都做了要求。再次，注重導控措施的多元化建設。政府部門積極發展互聯網技術，加強導控輔助。利用信息分級和過濾技術，對網絡輿情信息進行分級和過濾，刪除敏感和過激的言論。利用信息檢索技術，通過智能檢索，幫助用戶進行內容識別和趨勢分析[4]。同時，積極開展電子政務建設，增強干群互動。如2006年正式開通了中央人民政府門戶網站[4]，隨后又開設網絡留言板，領導干部在線訪談，建立“網絡發言人”制度等。最后，完善導控法律體系。2006年5月10日，國務院公布《信息網絡傳播權保護條例》，2007年我國通過并實施《中華人民共和國突發事件應對法》，2008年5月1日實施《中華人民共和國政府信息公開條例》，進一步豐富和完善了導控法律體系，進一步為突發事件網絡輿情導控提供了法律支撐。

13 深化發展階段（2010-至今）

無線網絡技術的發展和應用，使得互聯網普及率快速提升，手機互聯網迅速發展，到2013年12月，互聯網普及率達到458%，手機網民人數達到5億。進一步擴大了互聯網這一輿論主場，使得突發事件網絡輿情導控相應的進入了深化發展階段。其具體表現為：第一，加強互聯網管理，進一步提升導控地位。國家領導人及政府部門給予了導控更多的重視，在《互聯網行業發展“十二五”規劃》中，將建立安全可靠、綠色健康的網絡環境作為發展目標的主要內容[5]。并且在2013年8月，習近平總書記在全國宣傳思想工作會議上發表講話，指出要把網上輿論工作作為宣傳思想工作的重中之重來抓[6]。進一步提升了突發事件網絡輿情導控的重要性，為導控發展做出了重要指示。第二，進一步豐富導控措施。這一階段，技術應用得到了深化發展，一些輿情監測軟件和設備被逐步推廣。輿情監測、信息跟蹤等技術的研發，以及信息的篩選、整理和歸納，為信息研判及決策制定提供了幫助。同時，不斷推動網民自律。從網絡安全教育、培養公民理性的角度出發，促進網民的自我管理，加強網民的自律意識。此外，推動行業自律。如制定了《中國互聯網行業自律公約》，成立了中國互聯網新聞信息服務工作委員會，進一步增強了互聯網行業的規范性和責任意識，促進了互聯網行業的健康發展[7]。第三，推行網絡問政，加強電子政務建設。在繼續發展網絡留言板等一些良好做法之外，政府開始推行微博問政，如2010年公安部系統微博不斷出現，從廣東、河北到北京，公安微博群的訪問量和粉絲數量不斷高漲，成了政府與民眾進行微博互動的典范[8]。同時，政府開積極建設政府門戶網站，將政府工作、指示精神以及公眾關心的重要信息，及時的公布在網站上，并及時回復公眾的提問，向公眾提供了良好的網絡服務。

2 協商民主視野中突發事件網絡輿情導控反思

從我國突發事件網絡輿情導控的演進過程來看，導控措施的建設和實施都在不斷地完善和進步，但隨著社會的發展，以及社會民主建設的要求，加強導控民主性建設也成了未來的發展要求。因此，我們要從當前的導控中進一步反思其中存在的問題，并結合協商民主核心思想，打開全民參與、民主協商的導控局面，提升導控效率，釋放民主民意。

21 導控缺少宏觀規劃的總體支持

導控宏觀規劃是針對導控工作，制定其指導思想、發展目標、主要任務和重大舉措，使主體明確工作重點，沿著正確的方向做好工作，是主體依法履行職責的重要基礎，也是導控發展的內核和宏偉藍圖，是主體通過運用政策、法律等手段，調動社會各方力量，來達到導控發展目標的過程。然而，目前我國突發事件網絡輿情缺少導控頂層設計，沒有宏觀規劃的支撐，導控發展的階段目標，主要方向以及導控主體、導控指導思想等更是無從談起。這就使得協商民主核心思想在導控中的貫徹缺少根基，令導控的民主性發展受到阻礙。使得建立公平公開、公眾參與、多元措施相互融合的導控機制，缺少思想上的指導，缺少宏觀規劃層面的認可和重視。這一情況主要還是由于一些原因造成的：首先，突發事件網絡輿情導控沒有引起政府的足夠重視。我國在政治、經濟等發展方面，都制定了階段性的宏觀規劃綱要，例如“十一五”、“十二五”規劃綱要等，都保障了我國社會經濟的順利發展。而公共事務的治理和發展，同政治、經濟一樣關乎民生以及社會的安定和發展，其重視程度也應提高，也需要制定宏觀規劃。突發事件網絡輿情導控作為公共事務中的一個重要部門，尤其在近幾年來更是備受關注，雖然其受重視程度不斷上升，但發展仍舊緩慢，政府部門在給予其更多的關注時，卻沒有付諸相應的實踐，導致了導控工作在缺少宏觀規劃的情況下，仍舊缺乏系統性和章程性。其次，沒有找準導控發展中存在的主要問題。在導控發展建設中，無論從理論方面還是實踐方面，問題措施都提的不少，也嘗試的不少，可是卻沒有抓住主要矛盾，沒有思考怎樣構建導控的宏觀規劃，從而怎樣真正貫徹導控的民主性建設，明確導控的思想根基以及發展方向等最主要的問題。導致至今我國的導控還缺少宏觀規劃的支撐，導控民主性無法貫徹，導控發展還未有實質性的突破。endprint

22 導控任務目標單一，功利色彩嚴重

協商民主視域下突發事件網絡輿情導控的主要目標，應該是保障公共參與，發展導控措施的多元化和民主性，從而維護社會整體利益，保障社會穩定和諧。使導控因社會發展而生，又運用于社會發展，彰顯出導控的真正價值。然而，目前突發事件網絡輿情導控則更多的是被當作一種維護網絡秩序，換取一時安定的治理工具。其出發點就是為了平復事件，進而不影響政府部門形象，對于其中反映出來的現實矛盾，沒有從公眾及社會的利益出發去解決，違背了導控的真正價值，與發展導控民主性這一目標背道而馳。造成這一現狀的原因，主要是政府部門任務目標單一，功利色彩嚴重。詳細來說，首先，是其錯誤的價值觀決定的。大多政府部門沒有樹立正確的價值觀和政績觀，其將部門考核作為單一任務目標，盲目追求經濟利益，忽視了民生建設和社會發展，沒有基于公眾及社會利益，進而造成了公眾不滿，引起社會矛盾，并且在處理矛盾時，因害怕影響政績考核，往往采取遮、掩、捂等做法，堵民眾之口，盡量不暴露出矛盾，來換取一時的穩定。其次，是由于長期以來的封閉行政。一直以來，政府部門在信息公開，國家事務的處理方面，都是比較封閉的，認為公民得到的信息越少，社會就越穩定。在導控方面也是如此，政府部門認為掩蓋事件處置過程，封鎖信息，就會使事件隨著時間漸漸平復，公民獲取不了信息，也就沒有證據，不能有所作為。其實不然，處置過程越不公開，信息越封閉，公民的好奇和恐慌心理更加蔓延，網絡輿情就越高漲，導控難度就越大。所以說，正確的導控目標，決定著導控的出發點，同時也決定著導控的方式方法。單一的、具有功利性質的任務目標，必然違背了協商民主視域下的導控目標，阻礙了導控的民主性發展。

23 機構條塊分割，內部協調困難

導控機構的科學設置，是協商民主視域下突發事件網絡輿情導控發展的內在要求和應有之義。導控機構之間相互溝通、相互協調、信息共享和通達，不僅滿足了導控民主性發展的要求，也令導控措施在實施過程中，可以凝聚力量，提高效率。首先，當前我國導控機構冗雜交錯，缺乏專業性和統一性。我國突發事件網絡輿情導控缺乏統一的領導機構，誰負責、誰指揮、誰參與、誰配合，都沒有一個清晰和完整的構架。例如：公安部、國務院新聞辦、國家廣電總局、出版署、文化部等，都在網絡管理及網絡輿情導控方面承擔著一定責任，導控機構冗雜，內部協調困難。這種碎片化、多頭介入的機構現狀，使導控在實際運行中，人力物力資源調配困難，缺乏溝通合作，信息無法暢達，導控效率低下。其次，導控機構層級多，分割嚴重。從中央到地方，突發事件網絡輿情導控機構層級多，信息上下傳遞困難，往往會耽誤導控最佳時間，影響導控效果。并且機構條塊化，分割嚴重，令各部門之間缺乏溝通交流的條件，導控工作交接和相互合作不暢。最后，導控主體機構缺少合作意識。各部門之間大多各盡其責，對于其他部門的工作內容不了解也不關心，對于整個導控機構的設置也不清楚，缺乏相互合作的意識，不會進行信息資源的共享，實際協調起來時，有距離感和陌生感，缺少合作的默契和能力。

24 社會配套措施跟進緩慢

突發事件網絡輿情導控是一項系統工程，要貫徹其民主性，不僅需要制定相應的政策、法律、制度等剛性措施，還需要有社會配套的柔性措施，比如：網絡知識的普及、網絡安全教育，道德和正確價值觀的引導等，這些精神文化層面的社會配套建設，往往比剛性措施的實施效果來得要明顯和有效率的多。目前，關于互聯網的基本知識，還沒有得到全民普及，針對如何防范網絡危機，如何正確、理性的上網，大多民眾還不夠清楚。公民的整體參與意識和自我管理意識還不強，再加上一些錯誤價值觀的沖擊和影響，使得突發事件網絡輿情導控的任務重，困難多。同時，雖然近幾年來社會配套措施的建設有一定發展，教育和宣傳活動相應開展，但從數量和力度上，同政策、法律的發展，還相差較遠，沒能做到共同進步，起到良好的輔助作用。分析其中的原因，主要有這幾個方面：首先，公民缺乏參與意識。當前公眾對國家政策、社會事務等問題的關注度還不夠，缺乏主人翁意識，缺少社會責任感，對于社會配套措施的建設缺乏支持，令一些活動的開展缺少群眾基礎，導致導控的社區教育、文化宣傳等發展緩慢。其次，多元價值觀的影響。當前社會中多元價值觀影響著人們的判斷，對正確的價值理念和道德觀，帶來了嚴峻挑戰。尤其在網絡中，人們自由表達，使一些錯誤和扭曲的價值觀影響著人們的思想，令理性上網等教育和道德宣傳在實施中，有了更大難度。最后，基層組織缺乏執行力。地方政府、社區組織等沒有完全響應號召，在導控的社會輔助建設中，缺乏耐心，缺少行動力，沒有將定期開展活動，進行宣傳作為其主要工作內容，延誤了導控中輔助措施的建設。

3 協商民主視野中突發事件網絡輿情導控創新對策

通過對我國突發事件網絡輿情導控進行反思，可以看出，目前的導控措施亟待豐富和改善，而如何結合協商民主核心思想建立適合我國國情的導控措施，有以下幾個方面的建議：

31 利用科學的宏觀規劃統領突發事件網絡輿情導控 做好導控宏觀規劃，就是明確導控的指導思想、制定導控發展目標、了解導控主要任務。詳細來說，主要有以下幾個方面：首先，確立以協商民主為核心的導控指導思想。要想發展導控民主性，就要以民主性思想作為指導思想，協商民主在出發點和理念上，目標都是社會民主建設，探討的都是如何使得決策制定以及制定過程更加的民主和諧，如何能夠維護社會整體利益，其對于突發事件網絡輿情導控具有重要的指導意義，可以使導控從主體的建立、決策的產生以及措施的實施，都能夠民主化，令導控的價值得到顯現。因此，確立協商民主的指導思想，是導控宏觀規劃的首要步驟。其次，制定正確的導控發展目標。明確導控的建設和發展是為了維護公眾及社會利益，促進社會和諧而進行的，一定要從公民出發，落實民生。確立一個整體導控發展目標。同時，也要分階段制定不同的導控目標。以3年或5年為一個階段，制定出這一階段的發展目標和前進方向，落實到這一階段導控應主要發展哪些方面，完善哪些方面的建設，完成那幾個項目工程等。在達到期限時，要查看完成情況，總結經驗，找出不足，為下一步計劃奠定基礎。最后，了解導控主要任務。從協商民主角度出發，導控的主要任務是如何加強導控民主性建設，如何制定出適應我國國情、滿足社會發展的導控模式。在每一階段的導控發展中，除了明確導控目標，還要了解這一階段的主要任務是什么，要做的重要工作是哪些方面，如何去做，學會在導控的發展中抓主要矛盾，解決主要問題。endprint

32 追求突發事件網絡輿情導控工具理性與價值理性的統一 所謂工具理性，就是“通過對外界事物的情況和其他人的舉止的期待，并利用這種期待作為‘條件或者‘手段，以期實現自己合乎理性所爭取和考慮的作為成果的目的”[9]。而價值理性則是人們對于自身實踐活動價值與意義的自覺把握，主張促進人與人、人與自然、人與社會的全面、自由、和諧發展，因而是一種“非自我利益的理性”[10]。突發事件網絡輿情導控既是社會維穩的工具，同時也具有落實民主建設，保障民生，促進社會和諧的價值意義。因此，要將二者進行統一，追求導控工具理性和價值理性的有效結合。首先，追求正確的任務目標。政府部門應扭轉錯誤的價值觀，將單純追求政績考核，轉變為切實為百姓做好當地工作，抓好社會建設。將突發事件網絡輿情導控作為社會發展的一項重要工作，以解決社會矛盾，獲取公眾滿意作為導控的正確任務目標，而不僅僅是其增加考核分數的工具。其次，扭轉封閉導控的錯誤觀念。政府應樹立信息公開，處置透明，歡迎公眾監督的導控思想。將真實信息及時公布于眾，減少公眾質疑。還要將整個導控過程公開，接受公眾的監督，徹底轉變封閉的導控思想。令導控的價值理性在其工具理性之上，從而得到充分發揮，令導控起到真正的效果。

33 建立多元有效的導控主體機制

誰來協商措施，誰來具體執行，怎樣交流合作，是建立多元有效的導控主體機制需要考慮的幾個主要內容，為貫徹協商民主在導控中的運用提供了執行保障。首先，發展多元的導控主體。一直以來，政府作為導控的負責人，肩負著導控主要工作，是導控義不容辭的主體，應擔任領導者的角色。而公眾作為導控的直接參與者，又是協商民主強調的主要對象，應作為導控的重要主體，參與導控的發展建設。而互聯網行業作為第三方，應賦予其重要的輔助角色，共同參與導控的協商民主，幫助政府和公眾進行導控建設，更重要的進行互聯網行業的自身管理。其次，明確主體職責。政府要整合導控機構，明確各機構責任，促進機構間信息溝通及互動合作，加強各類資源的調配和指揮，同時負責組織三方主體的協商，主持民主決策的執行。公眾要自行建立導控組織，發揮自身優勢，做好意見搜集和政策宣傳，教育普通網民，引導網絡領袖，發揮他們的優勢，避免重要輿論者帶來的負面影響。互聯網行業也要加強行業組織管理，自行制定辦法規定，利用技術手段保證網絡環境的健康發展，協助政府和公眾組織做好導控工作。最后，制定高效的主體協商流程。由基層選舉，根據學歷、經驗等因素，選出三方主體代表，進行民主協商，在協商過程中，三方主體享用平等的信息資源，自由表達各方觀點。經由投票表決制定出較為理性的決策。這些決策和具體指示要由各方代表做以傳達，同時也要通過導控負責機構實施，并將實施效果及時反饋給主體代表，以便更正和完善。此外，協商的具體時間以及具體地點，每次的內容，都應由導控主體進行制定，這些內容和措施，都應上升至法律層面，保障其協商民主的合法性。

34 建立立體性的社會配套跟進措施

建立立體性的社會配套跟進措施，跟進導控剛性措施的發展，做好導控的輔助工作，全面、深入地開展社會配套建設，為導控的完善提供必要支撐。其具體做法主要有以下幾點：第一，做好相應的網絡教育。我們應借鑒國外經驗，普及網絡安全知識，推動公共教育，加強對公眾的網絡知識普及，使其對網絡環境能夠認知、判斷，培養起自我管理的能力。同時要調動學校、社區、居委會、村委會等資源，向公民宣傳網絡安全知識，在引導公民關注熱點新聞、關心社會生活的同時，倡導公民遠離網絡暴力，培養公民理性，樹立安全上網、健康上網的意識。第二，宣傳正確的價值理念。協商民主核心思想中有包容、共存之意。同我國自古提倡的“和”有異曲同工之處。這些思想，對于和諧社會的建設有很大幫助。我們應加大這一思想的宣傳，倡導人們以和諧、共存的價值觀為主，摒棄那些自我、帶有層級觀念的扭曲的價值觀。并向公眾宣傳社會先進事跡和先進個人，讓正能量主導社會輿論，消除社會浮躁氣息，提升現實社會和網絡虛擬社會的和諧程度。最后，培養公民參與意識，建設基層公共協商場所。協商民主視域下的突發事件網絡輿情導控發展，強調的是公眾參與。當前公眾參政和表達觀點的欲望越發強烈，我們應順勢滿足公民這一愿望，暢通其訴求和參與渠道，提升公民的參與積極性。同時培養其參與能力，并對那些缺乏參與意識和公眾精神的人，進行宣傳和鼓勵，幫助全民樹立正確的參與意識。此外，要增加和完善公共協商場所，為基層協商民主導控建設提供條件，完善場所設施，提供良好協商環境，并且學會利用網絡，建立網絡社區，創新的公共協商場所。

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（本文責任編輯：孫國雷）endprint