公共閱讀服務設施網絡建設探究——以拓展公共圖書館總分館體系為路徑

徐同亮 羅 娟

黨的十八大報告和2014年國務院《政府工作報告》相繼對全民閱讀作出戰略部署，黨的十八屆三中全會對構建公共文化服務設施網絡提出明確要求，這些頂層安排為構建公共閱讀服務設施網絡指明了政策導向。在實踐層面，國內先進地區結合實際先行先試，涌現出蘇州市吳江區公共圖書館總分館制、佛山市禪城區聯合圖書館模式、靖江市公共圖書館總分館體系等實踐模式，為構建公共閱讀服務設施網絡積累了有益經驗。建立互聯互通、共建共享的公共閱讀服務設施網絡，符合政策導向和實踐方向。基于公共閱讀服務設施網絡建設視角，探討公共圖書館總分館體系的內涵、特征及拓展延伸路徑，對于推動公共閱讀服務體系化發展具有重要意義。

1 公共閱讀服務設施建設現狀

1.1 公共閱讀服務設施建設概述

公共閱讀服務設施是以供給公共閱讀產品和服務為主要功能的建筑及其配套設施的統稱。Paul認為公共文化服務設施具有兩個基本屬性，即消費的非競爭性、受益的非排他性[1]。公共閱讀服務設施的基本屬性則可以概括為三個方面，即價值上的公共閱讀服務取向、使用上的公共產品屬性及投資上的政府主導特性。我國公共閱讀服務設施主要由公共閱讀服務主陣地——公共圖書館，基層公共閱讀服務設施——農家書屋、社區圖書館（室）、職工書屋組成。

各類公共閱讀服務設施因起步時間、建設主體不同，致使其發展程度、建設進程也存在差異。我國公共圖書館基本上按照“一級政府建設一級圖書館、誰建設誰管理”的模式展開，2012年全國建成縣級以上獨立建制的公共圖書館3076個[2]，縣級以上公共圖書館建設已經基本實現全覆蓋。農家書屋是我國“十一五”時期啟動實施的文化惠民工程，于2005年開始試點，2012年建成統一標準的農家書屋600 449家[3]，基本實現行政村全覆蓋。社區圖書館建設則呈現出主體多元、概念多樣、階段各異的發展特點，如：文化部門于1997年起建設“社區圖書館”，民政部門于2003年起建設“社區圖書室”，新聞出版行政部門推動“社區書屋”與農家書屋同步建設，等等。職工書屋建設由中華全國總工會牽頭，于2008年起啟動實施，截至2013年已建成全國職工書屋示范點5000家，各地建設職工書屋逾5萬家[4]。總體而言，我國已經基本建成覆蓋城鄉、惠及全民的公共閱讀服務設施，呈現出整體推進、重點突破、全面提升的良好發展態勢。

1.2 公共閱讀服務設施網絡化建設面臨問題剖析

黨的十八屆三中全會提出，要統籌服務設施網絡建設，促進基本公共文化服務標準化、均等化。推動公共閱讀服務設施網絡化建設，是構建公共文化服務設施網絡的重要體現，是構建現代公共文化服務體系的內在要求。我國公共閱讀服務設施建設取得長足發展，但不可否認的是，在推進公共閱讀服務設施網絡化建設方面依然面臨一些階段性問題。

1.2.1 公共閱讀服務設施網絡建設面臨體制障礙

從行政管理層面來看，公共閱讀服務設施分散在民政、文化、新聞出版、工會等行業系統，分屬于國家、省（市、自治區）、市、縣（市、區）、鄉鎮（街道）、村（社區）等行政層級。多元建設主體和多個管理層級導致公共閱讀服務設施網絡建設面臨體制障礙。從業務管理層面來看，公共圖書館是公共閱讀服務設施網絡化建設的業務主導，總分館體系是實現公共閱讀服務設施網絡化建構的有效形式，然而“總分館建設歸根到底是一個制度問題……僅僅通過行業合作不可能建立起真正意義的總分館體系”[5]。

1.2.2 公共閱讀服務設施網絡建設缺少法律依據

國內僅有《省（自治區、市）圖書館工作條例》、《農家書屋工程建設管理暫行辦法》兩部關于公共閱讀服務設施管理的行業性法規，且內容寬泛，原則性強，不利于公共閱讀服務設施網絡化建設。其他與公共閱讀服務設施建設密切相關的立法均處于前期籌備階段，如：國務院法制辦正對《公共圖書館法》一些重點問題進行研究論證[6]；《公共文化服務保障法》、《全民閱讀促進條例》則處于征求意見階段。

1.2.3 公共閱讀服務設施重復建設矛盾日益凸顯

建設公共圖書館與農家書屋、社區圖書館（室）、職工書屋都是為了解決“讀書難”問題。各級公共財政同時維持多個并行的體系，加之缺乏科學統一的發展規劃，導致重復建設問題日益突出。如：數字化建設是當前農家書屋建設的一項重點工作，各地正在探索運用多媒體、互聯網、有線電視網絡等技術推進數字農家書屋建設[7]；中華全國總工會正組織力量開發全國職工書屋圖書數據庫，逐步搭建各級工會共享的電子職工書屋閱讀平臺[8]。這些做法有利于推動基層公共閱讀服務設施數字化建設進程，但是與文化行政部門組織實施的公共電子閱讀室、數字圖書館推廣工程、文化信息資源共享工程等在很大程度上存在功能重合。

1.2.4 基層公共閱讀服務設施持續運行面臨發展困境

農家書屋、社區圖書館（室）、職工書屋硬件設施建設取得長足發展，但建成后的運營管理卻成為共性難題。表現在：（1）管理運行缺乏有效保障，如：農家書屋閑時開門，忙時關門[9]，即使在東部發達地區也只有三分之一的農家書屋正常開放，三分之一的開放不正常，還有三分之一已經不開放[10]；（2）管理人員缺乏專業素養，現有基層公共閱讀服務設施管理人員多為兼職，大都來自非圖書館行業，圖書管理知識與技能比較欠缺，而且在培訓方面也缺乏剛性配套機制；（3）圖書資源難以充分滿足讀者需求，如職工書屋示范點的配送圖書須先由“職工書屋”圖書配送中心征集初選，經工人出版社社委會初審后，報全國工會“職工書屋”建設領導小組審定[11]，還缺乏科學有效的需求評價和反饋機制。

2 公共閱讀服務設施網絡視閾下公共圖書館總分館體系內涵探究

2.1 概念辨析

總分館體系是從國外引進的公共圖書館服務模式。以美國為例，“分館是總館的一部分，或總館的一個對外服務部門，這種模式在于建設、投資和管理主體的統一”[12]。在我國，邱冠華等首次對公共圖書館總分館體系作出界定，即由同一個建設主體資助、同一個主管機構管理的圖書館群[5]25-28。國內也有學者著眼總分館業務作出界定，認為總分館是指“采購、編目、網絡、服務、管理五個方面完全統一的圖書館聯合體”[13]。也有業界人士結合地方實踐作出界定，如：“東莞地區總分館制是以東莞圖書館新館為中心圖書館（總館），各鎮區圖書館為分館，社區（居委會）圖書館（室）及圖書流動車為補充，同時吸收企業、學校等其他系統圖書館，形成服務全市的地區圖書館網群。”[15]

基于國內公共閱讀服務設施建設現狀及網絡化發展取向，筆者嘗試對公共圖書館總分館體系作出界定，即以政府為行政主導、公共圖書館為業務主導，以基層公共閱讀服務設施為分館或服務點，為保障某一行政區域內公民基本閱讀權益而建立的一系列有關公共閱讀服務設施網絡建設的制度和系統的總稱。其中：某一層級公共圖書館作為總館，處于總分館體系核心地位；其他公共圖書館和具備條件的基層公共閱讀服務設施作為分館或服務點，在行政上或業務上接受總館管理，在總分館體系中處于從屬地位。

2.2 特征分析

圖書館界大都信奉“公共、開放、共享”的服務理念[5]10-28，這與公共圖書館總分館體系的基本特征具有內在一致性。然而基于公共閱讀服務設施網絡視閾下的公共圖書館總分館體系，應賦予其更為豐富的新內涵、更具表征的新特征。

2.2.1 服務價值的公共性

關于“公共性”的內涵和表現形式，學術界有著各種見仁見智的分析和觀點。筆者認同“公共性的意義主要體現在活動的價值導向、目的、方式和組織主體等方面”[15]。筆者認為，“公共性”是公共圖書館總分館體系的核心價值。從具體表現形式上來，它體現為行政主導即政府部門的“公共性”，業務主導即公共圖書館的“公共性”，資金來源即公共財政的“公共性”，價值取向即普遍均等價值的“公共性”。

2.2.2 服務目標的普遍均等性

實現基本公共服務均等化，為社會成員提供體現公平、正義原則的基本公共產品和服務……是我國經濟社會和諧發展的重要目標[16]。《國際圖聯公共圖書館服務指南》中指出，“公共圖書館的根本性原則是向所有人提供服務，而非忽略社區內其他群體，只面向某個特定群體提供服務”[17]。作為保障公民平等享受基本閱讀權益的一種制度安排，公共圖書館總分館體系不僅不應以任何理由排斥任何人，而且應該想方設法創造條件，為全體公民提供便捷高效的公共閱讀服務。

2.2.3 服務渠道的開放性

從世界范圍的公共文化服務供給經驗來看，有的采取了“中央集權”或“政府主導”模式，有的采取了“市場分散”或“民間主導”模式，還有的采取了政府與民間合作的“分權”模式[18]。就我國公共圖書館總分館體系建設而言，其可行模式應是“政府主導與社會參與相結合”的開放模式。一方面對分散在民政、文化、新聞出版、工會等不同行業領域的公共閱讀服務設施進行有機統籌，提高公共閱讀服務資源綜合利用效能；另一方面通過稅收政策杠桿，撬動社會力量主動提供公益性、便利化的非公共閱讀服務。

2.2.4 服務資源的共享性

在政府主導下，促使公共圖書館與符合條件的基層公共閱讀服務設施實現互聯互通、共建共享，是構建公共閱讀服務設施網絡的有效途徑，也是充分發揮各類公共閱讀服務資源效能的必然選擇。在總分館體系中，總館通過為分館或服務點提供通借通還、流轉更新等服務，實現區域內公共閱讀資源共享。這種“共享”是立體化的，既包括紙質讀物、數字讀物等閱讀資源的共享，也包括人力、資金、技術等服務資源的共享。

3 公共閱讀服務設施網絡視閾下公共圖書館總分館體系建設路徑探析

以拓展公共圖書館總分館體系為基本路徑，加快推進公共閱讀服務設施網絡建設進程，應該正確把握“近和遠、條和塊、主和次”三種關系，即處理好現有資源統籌與深化體制改革、行業系統條線與不同行政層級、閱讀主陣地與延伸服務點的關系，逐步提高公共閱讀服務資源綜合利用效能。

3.1 深化體制改革，推動公共閱讀服務設施網絡建設主體合一

推動建設和管理主體有機統一，是實現公共閱讀服務設施體系化發展的根本之策。在國家層面，將基層公共閱讀服務設施的建設管理主體與公共圖書館的主管部門合一，從體制上對農家書屋建設由國家新聞出版廣電總局負責、職工書屋由全國總工會負責、社區圖書館（室）由民政部、文化部等多部門負責，以及公共圖書館由文化部負責管理的現狀進行改革，將建設管理職能進行統一歸并，形成公共閱讀服務設施網絡建設和管理體制。在省級層面對相關體制作對應調整。在地市級、縣級政府層面，文化、廣電、新聞出版部門整合已經完成，重點是逐步實現民政部門、工會組織在公共閱讀服務設施建管方面的職能調整。

3.2 加強頂層設計，實現公共閱讀服務設施網絡建設有據可依

在全面深化體制改革完成以前，應立足當前體制現狀，重點在規劃制定、標準建設、立法保障方面進行探索推進。一是建立發展規劃。建議國家公共文化服務體系建設協調組對公共文化服務體系建設規劃、新聞出版公共服務體系建設規劃、公共圖書館事業發展規劃、社區服務體系建設規劃、職工書屋建設工程規劃等相關規劃的有效銜接作專門研究，進而制定并協同實施《公共圖書館總分館體系建設中長期規劃》。二是建立標準體系。結合基層公共閱讀服務設施建設分布情況，調整和完善《公共圖書館建設標準》，合理確定公共圖書館數量、規模和網點布局。探索建立農家書屋、社區圖書館（室）、職工書屋納入公共圖書館總分館體系的基本標準。三是建立法規體系。抓好《公共文化服務保障法》《全民閱讀促進條例》征求意見和《公共圖書館法》論證研究的契機，研究推動以法律形式對拓展延伸公共圖書館總分館體系所涉及的各類型主體、各方面問題予以調整規范。

3.3 統籌隊伍建設，促進公共閱讀服務設施網絡建設規范運轉

基層公共閱讀服務設施管理員隊伍是公共閱讀服務體系的核心資源。應制定實施發展規劃，完善編制、培訓、待遇等方面的政策措施，吸引和培育專業人才服務全民閱讀事業。目前，基層公共閱讀服務設施初步建立的專兼職的管理員隊伍，已經成為基層公共閱讀服務的重要力量。建議國家層面制定《公共閱讀服務專業人才隊伍建設中長期規劃》，引領和推動公共圖書館與農家書屋、社區圖書館（室）、職工書屋管理隊伍一體化建設。一是實施一體化培訓。建立培訓內容征詢和培訓質量控制制度，由縣級圖書館進行專業指導。二是實施一體化認證。建立基層公共閱讀服務設施管理人員編制標準、資格認證和績效考核制度，推動農家書屋、社區圖書館（室）、職工書屋管理員持證上崗和規范履職。三是實施一體化薪酬。在落實好財政補助的基礎上，逐步建立薪酬制，構建基層公共閱讀服務專業人才待遇保障機制。

3.4 鼓勵基層實踐，培育公共閱讀服務設施網絡建設典型模式

就我國而言，將基層公共閱讀服務設施納入總分館體系，應以縣級圖書館為總館，以鄉鎮（街道）圖書館（文化館）為分館，以農家書屋、社區圖書館（室）、職工書屋為服務點，構建公共閱讀服務設施網絡。《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》將“總分館制”的特點概括為“三個統一”，即“統一采購、統一編目，統一配送”。當前和今后一段時期，應通過不同合作模式使上述特點部分地或有限地體現出來。建議通過培育國家公共圖書館總分館體系建設實驗區、創建國家公共圖書館總分館體系建設示范區等途徑，選樹一批適合我國不同發展水平和地域特征的總分館模式，為構建公共閱讀服務設施網絡提供經驗借鑒和典型示范。

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