湖南省工業(yè)園區(qū)用地存在的問題及對策建議

李迎春，鄧楚雄，劉利科，雷國強

(1.湖南外貿職業(yè)學院，湖南長沙 410201;2.湖南師范大學資源與環(huán)境科學學院，湖南長沙 410081)

工業(yè)園區(qū)是招商引資的重要載體、產業(yè)集群發(fā)展的重要平臺、區(qū)域經(jīng)濟增長的重要引擎。湖南省自1988年第一個工業(yè)園區(qū)建立以來，各類工業(yè)園區(qū)數(shù)量增多，規(guī)模擴大，實力增強，成為了湖南省經(jīng)濟社會發(fā)展的重要增長極，在對外開放、招商引資、優(yōu)化環(huán)境、調整結構、產業(yè)集聚、技術創(chuàng)新等方面發(fā)揮著重要作用。但客觀來說，湖南省工業(yè)園區(qū)存在數(shù)量、規(guī)模、布局上與地方經(jīng)濟發(fā)展匹配度不高，主導產業(yè)不鮮明，產業(yè)同質、同構現(xiàn)象較為突出，各工業(yè)園區(qū)在用地規(guī)模、用地結構、用地強度、用地效益、管理績效、土地保障等方面的基本情況不清楚等問題。針對上述現(xiàn)象，在湖南省加快推進“四化兩型”社會建設進程中，在國家部署開展對全國各類開發(fā)區(qū)進行清理整改前期摸底工作的背景下，率先開展全省工業(yè)園區(qū)用地調查工作，并以《湖南統(tǒng)計年鑒2013》及調查數(shù)據(jù)為基礎評析影響園區(qū)土地利用的因素，探討湖南省工業(yè)園區(qū)用地存在的問題，提出促進湖南省工業(yè)園區(qū)土地集約利用的對策建議。

1 湖南省工業(yè)園區(qū)用地概況

湖南省自1988年建立第一個工業(yè)園區(qū)(長沙科技開發(fā)試驗區(qū))以來，經(jīng)歷20多年的發(fā)展歷程，至2012年12月底，共有經(jīng)國務院和省人民政府及地方人民政府批準的各類工業(yè)園區(qū)115個，分布在全省14個市州的108個縣市區(qū)，縣市區(qū)的覆蓋率達88.52%。其中，國家級工業(yè)園區(qū)14個，省級工業(yè)園區(qū)67個，工業(yè)集中區(qū)34個。

截至2012年12月底，全省115家工業(yè)園區(qū)共依法審批土地總面積128 686.87 hm2，已建成城鎮(zhèn)建設用地面積共92 762.76 hm2，占工業(yè)園區(qū)土地總面積的72.08%。其中，已建成住宅用地總面積11 089.79 hm2，占工業(yè)園區(qū)土地總面積的8.62%;已建成工礦倉儲用地總面積47 097.93 hm2，占工業(yè)園區(qū)土地總面積的36.60%;已建成交通運輸用地總面積15 907.79 hm2，占工業(yè)園區(qū)土地總面積的12.36%;已建成商服用地總面積2 629.86 hm2，占工業(yè)園區(qū)土地總面積的2.04%;已建成公共管理與公共服務用地總面積15 306.92 hm2，占工業(yè)園區(qū)土地總面積的11.89%;已建成其他城鎮(zhèn)建設用地總面積730.48 hm2，占工業(yè)園區(qū)土地總面積的0.57%。

2 湖南省工業(yè)園區(qū)土地利用影響因素評析

2.1 自然條件與工業(yè)園區(qū)土地利用 自然條件是影響工業(yè)園區(qū)土地利用的關鍵因素，工業(yè)園區(qū)的建立和發(fā)展都依賴于一定的自然條件，地質、地貌、氣候、水文、土壤等都會對園區(qū)土地利用產生重要影響［1］。首先，園區(qū)土地的地質條件決定著土地的承載力。地質越穩(wěn)定，土地承載力越大，單位土地面積上承載的建筑物越多，有利于土地利用強度的提高;反之，土地承載力越低，單位土地面積上承載的建筑物越少，不利于土地利用強度的提高。其次，園區(qū)所在地的地貌條件決定著土地開發(fā)的成本。平原、低丘區(qū)土地開發(fā)費用低，企業(yè)用地成本相對較低;山區(qū)土地開發(fā)費用高，企業(yè)用地成本相對較高，較低的取地成本有利于工業(yè)園區(qū)招商引資。再次，園區(qū)的氣候條件和水文條件決定著園區(qū)的舒適程度。優(yōu)越的氣候條件、豐富的水資源，可廣泛適宜工業(yè)企業(yè)各行業(yè)發(fā)展，相反，限制部分行業(yè)發(fā)展。因此，良好的自然條件可以吸聚企業(yè)集中，提高土地利用效率，促使土地利用結構優(yōu)化。

2.2 區(qū)位條件與工業(yè)園區(qū)土地利用 區(qū)位即為某一主體或事物所占據(jù)的場所，具體可標識為一定的空間坐標。區(qū)位條件則是指區(qū)位單位所在區(qū)位上的交通、人口分布、資源稟賦、市場供應等狀況，區(qū)位條件好壞直接影響到區(qū)位單位區(qū)位利益的高低。良好的區(qū)位條件擁有便捷的交通條件，有利于工業(yè)園區(qū)原材料的和產品的運輸;良好的區(qū)位條件擁有豐富的高素質勞動力和產業(yè)發(fā)展所需的原材料，有利于工業(yè)園區(qū)生產要素的集聚;良好的區(qū)位條件擁有完善的市場網(wǎng)絡和經(jīng)濟腹地，有利于工業(yè)園區(qū)將產品向更為廣闊的市場空間推送。

2.3 園區(qū)類型與工業(yè)園區(qū)土地利用 根據(jù)園區(qū)的功能特征不同，可將工業(yè)園區(qū)分為經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)、出口加工區(qū)、保稅區(qū)、邊境經(jīng)濟合作區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、特色工業(yè)園區(qū)等不同類型。根據(jù)勞動力、資本和技術3種生產要素在產業(yè)中的密集程度，可將產業(yè)劃分為技術密集型產業(yè)、資金密集型產業(yè)、勞動密集型產業(yè)。技術密集型產業(yè)和資金密集型產業(yè)對土地的依賴程度相對較低，勞動密集型產業(yè)對土地資源的剛性需求大。園區(qū)的功能定位直接決定其主導產業(yè)的類別，進而影響園區(qū)土地利用結構與效率。這在典型國家級工業(yè)園區(qū)用地效益調查中得到很好的體現(xiàn)，如株洲高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)工業(yè)用地產出效益是郴州出口加工區(qū)的1.26倍。因此，工業(yè)園應因勢利導地調整功能定位，因地制宜地選擇、培育主導產業(yè)，以優(yōu)化土地利用結構，提升土地利用效率與效益。

2.4 園區(qū)規(guī)劃與工業(yè)園區(qū)土地利用 園區(qū)規(guī)劃是指綜合運用各種理論分析工具，從當?shù)貙嶋H狀況出發(fā)，充分考慮區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢，對園區(qū)的發(fā)展定位、產業(yè)體系、用地結構、空間布局等做出的綜合部署與具體安排。按照“科學發(fā)展、規(guī)劃先行”的指導原則，園區(qū)規(guī)劃是園區(qū)建設的首要工作，是保證園區(qū)土地合理開發(fā)與高效利用的前提，是實現(xiàn)園區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展目標的綜合手段，對促進工業(yè)園區(qū)土地科學合理利用具有重要作用。走訪調查發(fā)現(xiàn)，部分工業(yè)園區(qū)規(guī)劃不切合實際或前瞻性不強，導致園區(qū)擴區(qū)、調區(qū)現(xiàn)象頻發(fā)、土地利用結構與布局不合理。因此，工業(yè)園區(qū)應根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢和主導產業(yè)的培育，結合產業(yè)轉移有選擇性地承接，因地制宜地科學合理編制園區(qū)產業(yè)規(guī)劃和用地規(guī)劃。

2.5 政府行為與工業(yè)園區(qū)土地利用 我國的工業(yè)園區(qū)是在經(jīng)濟轉型、市場經(jīng)濟不夠成熟的背景下產生的，帶有濃厚的政府行政色彩［2］。一方面，政府行為對工業(yè)園區(qū)土地利用具有積極作用，政府通過制定相關政策對工業(yè)園區(qū)土地利用提出“集約利用”的規(guī)定，如國土資源部發(fā)布《國土資源部關于開展開發(fā)區(qū)土地集約利用評價工作的通知》(國土資發(fā)〔2008〕145號)要求各地省級以上開發(fā)區(qū)開展土地集約利用評價工作，并進行2年一次的成果更新，評價工作的開展與配套激勵措施的出臺(如湖南省國土資源廳開展開發(fā)區(qū)土地集約利用評優(yōu)活動，對土地集約利用評價得分高的開發(fā)區(qū)給予一定數(shù)量的新增建設用地指標獎勵，沒有按要求開展土地集約利用評價的開發(fā)區(qū)不能參與省國土資源廳土地集約利用評優(yōu)活動、不得擴區(qū)、調區(qū)和升級)，為地方政府全面掌握工業(yè)園區(qū)土地集約利用狀況、園區(qū)加強土地利用管理基礎信息建設和園區(qū)擴區(qū)升級審核、動態(tài)監(jiān)控及有關政策制定提供了客觀依據(jù)，促進了園區(qū)土地集約利用。另一方面，政府行為對工業(yè)園區(qū)土地利用具有消極作用，由于幾乎所有的工業(yè)園區(qū)都成立了“園區(qū)管委會”或類似管理機構，且園區(qū)管委會主任通常是縣級或縣以上實職領導兼任，園區(qū)具有相對的獨立性與封閉性，相關執(zhí)法部門難以對園區(qū)的土地利用進行有效監(jiān)管，勢必造成園區(qū)土地利用出現(xiàn)違法、違規(guī)、未批先建、土地閑置等現(xiàn)象。

2.6 經(jīng)濟發(fā)展與工業(yè)園區(qū)土地利用 經(jīng)濟發(fā)展是工業(yè)園區(qū)土地利用變化的主要驅動力。經(jīng)濟發(fā)展主要反映在投資增長、主導產業(yè)的壯大、經(jīng)濟產出的增強、城鎮(zhèn)規(guī)模的擴張等方面，工業(yè)園區(qū)是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的增長極，經(jīng)濟發(fā)展與工業(yè)園區(qū)土地利用相互關聯(lián)、相互協(xié)調。隨著生產力水平的提高、經(jīng)濟的快速發(fā)展，在我國嚴格的用地政策的管控下，為優(yōu)化土地資源配置，多數(shù)工業(yè)企業(yè)勢必向園區(qū)集中，進而促使工業(yè)園區(qū)用地規(guī)模擴張和土地利用結構變化。隨著規(guī)模的擴張、生產要素集聚能力的增強、主導產業(yè)的培育壯大，園區(qū)極化能力不斷增強，作為區(qū)域增長極的工業(yè)園區(qū)將穩(wěn)步推進產業(yè)結構調整升級，引導和帶動地方經(jīng)濟的穩(wěn)健發(fā)展。但是，如果兩者之間失衡將會導致工業(yè)園區(qū)土地規(guī)模無序擴張和土地資源粗放利用，影響經(jīng)濟增長質量。

3 湖南省工業(yè)園區(qū)土地利用存在的問題

3.1 部分工業(yè)園區(qū)布局不盡合理，同質同構現(xiàn)象突出 工業(yè)園區(qū)是城市的有機組成部分之一，它的布局應與城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市總體規(guī)劃相適應，交通區(qū)位條件較為便捷，且不宜過于分散，還需根據(jù)自身的條件與優(yōu)勢及其所在城市的總體發(fā)展要求和產業(yè)政策，來確定其發(fā)展方向和選擇主導產業(yè)，使整個工業(yè)園區(qū)形成合理分工、相互關聯(lián)、協(xié)調發(fā)展的有機體系，避免出現(xiàn)缺乏特色、模式單一、結構雷同的局面。在實際調查過程中發(fā)現(xiàn)部分工業(yè)園區(qū)的布局未經(jīng)科學論證，有的布局在較為僻遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有的布局在河流上游，有的布局在城市上風向，省級以上工業(yè)園區(qū)“一園多區(qū)”的現(xiàn)象普遍存在，既沒有充分利用當?shù)氐膮^(qū)位優(yōu)勢，又浪費了大量的土地資源，還不利于生態(tài)環(huán)境的保護。并且工業(yè)園區(qū)同質同構現(xiàn)象突出，不少地方的工業(yè)園區(qū)都是“小而全”的工業(yè)園區(qū)，特色優(yōu)勢不明，如邵陽市的6家工業(yè)園區(qū)中有3家園區(qū)的主導產業(yè)為農副產品加工，郴州市的12家工業(yè)園區(qū)有9家園區(qū)主導產業(yè)為有色金屬冶煉。由于產業(yè)定位模糊，致使招商引資沒有主攻方向，工業(yè)園區(qū)的產業(yè)趨同化現(xiàn)象比比皆是，使工業(yè)園區(qū)失去了應有的經(jīng)濟效益和發(fā)展后勁。

3.2 部分工業(yè)園區(qū)規(guī)劃缺乏科學，調區(qū)擴區(qū)問題凸顯 工業(yè)園區(qū)規(guī)劃的任務是:落實國家、省市有關產業(yè)政策，合理確定園區(qū)內的產業(yè)布局、產業(yè)結構、發(fā)展方向和政策措施，對各項用地、基礎設施、環(huán)境保護等進行總體安排，確保園區(qū)建設和園區(qū)經(jīng)濟健康、快速發(fā)展。工業(yè)園區(qū)規(guī)劃與城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃是點與面的關系，工業(yè)園區(qū)規(guī)劃應符合城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，但在實際調查過程中發(fā)現(xiàn)部分工業(yè)園區(qū)由于沒有進行充分的論證，全被“長官意志”左右，使得城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃跟著園區(qū)規(guī)劃跑，或缺乏前瞻性，使得調區(qū)、擴區(qū)現(xiàn)象較為頻繁。調查資料顯示，湖南省工業(yè)園區(qū)已建成的90 695.77 hm2城鎮(zhèn)建設用地中，有近4成的土地不符合原規(guī)劃(園區(qū)規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃)，均進行了規(guī)劃調整。

3.3 部分工業(yè)園區(qū)工業(yè)用地比例偏低，偏離發(fā)展定位 工業(yè)園區(qū)作為城市在經(jīng)濟發(fā)展上的重要引擎，用地應該以工礦業(yè)、倉儲用地為主，加上適當?shù)氖姓苍O施和部分生活居住用地。但在實際調查過程中發(fā)現(xiàn)，湖南省內大多數(shù)工業(yè)園區(qū)用地除生產及生產輔助設施用地外，公共管理與公共服務、商服、住宅等非生產性用地所占比例過高，造成工業(yè)用地比例過低，使得工業(yè)園區(qū)名不符實，產業(yè)項目用地受到擠占。

3.4 部分工業(yè)園區(qū)土地利用強度不夠，集約利用水平有待提高 工業(yè)園區(qū)作為現(xiàn)代工業(yè)的集聚地，在土地資源日趨緊張的背景下，應該體現(xiàn)集約高效利用，單位面積的資金集聚度和產出效益應大于獨立工礦用地。但在實際調查過程中發(fā)現(xiàn)，省內大多數(shù)經(jīng)濟欠發(fā)達市縣，工業(yè)項目用地基本上以傳統(tǒng)的獨立式院落為主，標準廠房及多層廠房等所占的比例非常低，土地空間未得到充分利用，造成了集約利用水平偏低，土地資源浪費嚴重。

3.5 部分工業(yè)園區(qū)開發(fā)緩慢，土地建成率較低 目前，湖南省工業(yè)園區(qū)開發(fā)資金主要來源于政府財政撥款、土地出讓(轉讓)收入、社會融資、銀行貸款等，土地征拆、土地平整、園區(qū)基礎設施建設等需要大量的資金投入，多數(shù)地區(qū)苦于地方財政緊短，大量土地(以虛假項目用地批回)被抵押給銀行，多數(shù)土地以毛地出讓，導致部分園區(qū)開發(fā)、建設周期長，不乏閑置土地出現(xiàn)，土地建成率較低。實地調查發(fā)現(xiàn)，這種現(xiàn)象在欠發(fā)達地區(qū)的工業(yè)園區(qū)尤為普遍。

4 促進湖南省工業(yè)園區(qū)土地集約利用的對策建議

4.1 科學制定工業(yè)園區(qū)土地利用規(guī)劃，發(fā)揮規(guī)劃的管控作用 針對目前湖南省部分工業(yè)園區(qū)布局不盡合理，同質同構現(xiàn)象突出，以及部分工業(yè)園區(qū)規(guī)劃缺乏依據(jù)，調區(qū)擴區(qū)頻繁等問題，在國家部署開展對全國各類開發(fā)區(qū)進行清理整改前期摸底工作的背景下，應積極盡快啟動并落實相關工業(yè)園區(qū)的規(guī)劃評估修改工作，按照“規(guī)劃的節(jié)約是最大的節(jié)約”的規(guī)劃理念，嚴控各類工業(yè)園區(qū)規(guī)劃的審批，充分發(fā)揮規(guī)劃對工業(yè)園區(qū)用地的管控作用，對于發(fā)展趨勢好、增長潛力大、土地緊張的園區(qū)及時調整土地規(guī)劃，增加園區(qū)面積，對于布局不合理、發(fā)展形勢不好、土地閑置的園區(qū)，應堅決予以取締或核減園區(qū)面積;園區(qū)規(guī)劃應符合當?shù)靥厣⒛芫C合考慮布局工業(yè)、商業(yè)、交通、住宅等各類用地，較好地處理近期與遠期土地資源有效利用與生態(tài)環(huán)境保護等一系列關系，科學引導用地，促進工業(yè)園區(qū)健康、有序與可持續(xù)發(fā)展。

4.2 加強工業(yè)園區(qū)用地結構控制，科學引導用地結構優(yōu)化 針對目前湖南省部分工業(yè)園區(qū)工業(yè)用地比例偏低，偏離發(fā)展定位的問題，應立足于各級、各類工業(yè)園區(qū)不同發(fā)展階段的功能定位，按照功能以工業(yè)生產、倉儲、研發(fā)為主，用地也應以工業(yè)用地、倉儲用地與道路交通用地等生產性用地為主，市政公用設施和部分生活用地等非生產性用地為輔的原則，適當加大工礦倉儲用地比例，凸顯生產性用地的主導特征，縮減住宅、商服用地比例，提升公共綠地面積，但切忌盲目效仿國外發(fā)達國家工業(yè)園區(qū)的用地模式，打造“花園式”工業(yè)園區(qū)。

4.3 加大工業(yè)園區(qū)土地挖潛力度，創(chuàng)新集約用地新模式［3］針對目前湖南省部分工業(yè)園區(qū)土地利用強度不理想、集約利用水平不高的問題，應嚴格按照集約利用的原則，樹立“惜土如金、盡善其用”的觀念，對已建成的城鎮(zhèn)建設用地進行挖潛，提高工業(yè)用地容積率，鼓勵各類園區(qū)建筑向空中發(fā)展，推行建設中高層的標準廠房或多層廠房，并集中建設生活配套設施;積極盤活存量土地和及時處置閑置用地，鼓勵和引導企業(yè)對現(xiàn)有建設用地進行再開發(fā)、再調整、再利用，不斷提高現(xiàn)有用地利用強度，增加有效發(fā)展空間;借鑒蘇州工業(yè)園區(qū)的部分地塊短期出租模式，對于已達到供地條件但尚未供應計劃的土地，進行臨時利用，避免閑置;并根據(jù)擬定的控制指標，對各類工業(yè)園區(qū)進行綜合評定，對于達到考評標準的工業(yè)園區(qū)，給予本年度或下年度一定用地計劃指標的獎勵，對于未達到考評標準的工業(yè)園區(qū)，縮減本年度或下年度一定用地計劃指標，從而使土地利用從“松散型”走向“集約型”，提升土地集約利用的綜合競爭力。

4.4 規(guī)范工業(yè)園區(qū)用地計劃管理，避免土地利用的盲目性 各類工業(yè)園區(qū)用地應在其用地專項規(guī)劃中，充分考慮當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和城鄉(xiāng)建設的區(qū)域性、階段性特點，科學合理地確定不同時期土地需求規(guī)模，并做好用地的計劃管理工作，避免“征而不開”、“開而不發(fā)”等現(xiàn)象的發(fā)生;有條件的工業(yè)園區(qū)，應按照相關編制規(guī)范，編制未來1年或3年的土地供應計劃與土地儲備計劃，確定擬收儲規(guī)模、前期開發(fā)規(guī)模、供應規(guī)模及相應地塊的具體位置，引導土地利用，充分發(fā)揮計劃對土地儲備、土地開發(fā)、土地供應的控制作用，避免土地利用的隨意性與盲目性。

4.5 豐富工業(yè)園區(qū)開發(fā)建設融資手段，提高土地建成率 針對工業(yè)園區(qū)土地開發(fā)資金短缺，可借鑒上海張江高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)的融資模式，從湖南本土遴選具有豐富地產開發(fā)經(jīng)驗的上市公司或經(jīng)濟實力雄厚的企業(yè)，作為園區(qū)土地開發(fā)合作方，對園區(qū)土地進行一級開發(fā)，土地增值后的收益按比例分成，園區(qū)所得的土地出讓、轉讓收益用于園區(qū)滾動式開發(fā)或基礎設施建設。工業(yè)園區(qū)公用基礎設施建設項目投資規(guī)模大、建設周期長，除采用貸款、發(fā)行債券等傳統(tǒng)模式外，可外包給上市公司或知名的專業(yè)企業(yè)來投資建設，雙方簽訂長期服務協(xié)議(20、30、50年等)，以社會平均資本利潤率或行業(yè)平均利潤率為參照，合理確定利潤率，按年或分階段回報給投資建設方［4］;也可采取特許權經(jīng)營模式及其衍生模式，典型的如BOT(建設—經(jīng)營—轉讓)模式來融資，該模式一方面可以利用上市公司或其他大型企業(yè)的資本實力和融資能力，直接投資迅速啟動項目，另一方面可以解決基礎設施建設大量集中投入與園區(qū)收入逐年累積間的矛盾，還可以利用大企業(yè)的人才、技術優(yōu)勢，提高基礎設施建設運營的專業(yè)化水平。針對工業(yè)園區(qū)內的主導產業(yè)或企業(yè)，可引入風險引導基金模式、政府引導基金模式、產業(yè)基金模式等，探索金融創(chuàng)新，為園區(qū)重點扶持的產業(yè)或企業(yè)提供融資便利。

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