杜魯門政府處置“鋼鐵公司占領事件”探析

網絡出版時間：2015-06-25 13:03網絡出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/34.1045.C.20150625.1612.024.html

杜魯門政府處置“鋼鐵公司占領事件”探析

周 德 宇

(中國人民大學歷史學院，北京100872)

摘要：“鋼鐵公司占領事件”是美國憲政史上重要事件，體現三權分立、制衡的基本原則。由于權力分散，杜魯門政府一方面受到國會立法限制，一方面又被下級各獨立部門分散權力，以至于無力應對1952年鋼鐵工人罷工問題，導致了危機的產生。為了解決危機，在不得已的情況下，杜魯門總統才決定冒違憲風險擴張行政權力。杜魯門政府處置“鋼鐵公司占領事件”對隨后的總統行政權力的使用產生了深遠影響。

關鍵詞：鋼鐵工人罷工；杜魯門總統；行政權力；分權體制

收稿日期：2014-10-04

作者簡介：周德宇，男，山東淄博人，中國人民大學歷史學院碩士研究生。

中圖分類號：D771.2

DOI：10.13757/j.cnki.cn34-1045/c.2015.03.027

1952年4月，美國鋼鐵工人由于無法與資方達成協議，對待遇不滿，宣布于4月9日舉行大罷工。此時正值朝鮮戰爭期間，美國物資緊缺，鋼鐵停產將帶來嚴重后果。在這一緊急情況下，杜魯門總統未經法律程序，動用行政權力，在罷工前一天即4月8日宣布占領未能達成勞資協議的鋼鐵公司，以此避免罷工。然而，總統這一行為被最高法院否決，最高法院認定這一行政命令缺乏法律基礎，因而無效。最高法院的這一判決，體現了對總統行政權力的制約，重申了三權分立的原則，“鋼鐵公司占領事件”遂成為美國憲政史上最引人注目的案件之一，產生了重大影響。本文將著力分析杜魯門政府介入“鋼鐵公司占領事件”的各個環節，探尋這一歷史事件的背后原因。其中既包括杜魯門總統在應對緊急局勢時做出占領決策的直接原因，同時也包括導致這一緊急局勢背后的深層原因。通過對總統行為及其各行政部門運作的考察，從中分析美國政府運行的特點及存在的問題，對美國憲政體制下各分支各部門的權力分配問題進行探討。

一、杜魯門政府對罷工事件的基本判斷

“鋼鐵公司占領事件”始于1951年。此時，朝鮮戰爭正在逐漸陷入僵局，美國的經濟形勢并不樂觀。為了防止出現通貨膨脹和物資缺乏，杜魯門政府恢復了二戰時期政府對經濟的管制，任何工資和物價的變動都需要相關部門批準。1951初，隨著舊合約到期，美國鋼鐵工人工會試圖與資方舉行談判，實現工資上漲，以彌補物價上漲帶來的損失，否則就將舉行罷工。為了避免罷工運動危及鋼鐵生產，杜魯門總統很快指示“工資穩定局”，盡快實現相應的工資穩定，參與并協調談判。工會則表示，相信政府的協調工作，自愿推遲罷工。然而，一直到1952年初，談判依然深陷僵局。政府支持工人漲工資的提議，但是出于防止通貨膨脹的考慮，不愿意讓鋼鐵公司相應漲價。“工資穩定局”最終提出的談判建議，也未被資方接受，工會只得將一再被推遲的罷工再次提上日程，將1952年4月9日定為最后期限，如果談判不成，工會便訴諸罷工。在發現談判無望后，為了避免罷工，杜魯門總統便于4月8日動用行政權力，宣布占領全美各主要鋼鐵公司，以此保障鋼鐵生產。鋼鐵公司則很快提出上訴，聲稱總統此舉非法。1952年6月2日，美國最高法院裁定，占領鋼鐵公司的命令違憲，杜魯門總統只得取消占領，罷工亦隨之發生。在經歷53天罷工后，杜魯門總統不得已對鋼鐵公司做出讓步，批準上漲工人工資和鋼鐵價格，最終于7月24日結束了這場“鋼鐵公司占領事件”。

就“鋼鐵公司占領事件”的過程看，其核心問題是杜魯門為阻止罷工而采取占領行動。盡管杜魯門為阻止罷工不惜動用占領工廠這種極端手段，但遭到最高法院的否決，而且由于無法滿足工資要求，工會還是舉行了鋼鐵工人罷工，杜魯門也并未進一步予以阻止。既然罷工遲早會發生，那么杜魯門為何不在一開始就選擇放棄干預，放任罷工？在杜魯門做出占領工廠決策之前，他對于局勢卻另有判斷。在杜魯門看來，由于鋼鐵行業極其重要，戰爭形勢愈發緊迫，放任鋼鐵停產絕對無法讓人接受。

早在1951年末，面臨鋼鐵工人舉行罷工的威脅，杜魯門就對負責處理勞資糾紛的下屬們反復強調，鋼鐵的減產將會“極大地威脅國防……造成立即而嚴重的影響”，因而設法避免罷工極為重要[1]。他的這一判斷得到了政府各部門的積極支持，幾乎所有擔任要職的官員都向杜魯門陳情鋼鐵危機的嚴重性[2]。國防部長洛維特表示，鋼鐵停產將危及朝鮮戰事；原子能委員會主席戈登·迪安則擔憂，核武器的擴充計劃將會因此受阻；國家生產局局長亨利·福勒指出，制造部門將會因缺乏原料而停工，特別在某些彈藥制造部門；商務部長索耶陳述了罷工對運輸計劃所產生的嚴重影響；內政部長奧斯克爾·查普曼強調，石油、電氣等重要部門對鋼鐵有著巨大需求；國務卿迪安·艾奇遜則與杜魯門一致認為，鋼鐵停產將會削弱對盟友的援助能力，從而危及美國對外關系，也會使蘇聯有機可乘。

在總統對鋼鐵問題的考慮中，國防部扮演了一個極其重要的角色。在面臨罷工威脅時，五角大樓召開了密集的會議詳述了鋼鐵停產將對朝鮮戰局和國防建設帶來的極為不利的影響[3]。總統特別助理墨菲在回顧這一事件時，也認為他們當時主要受到的是國防部的影響[4]。總統助理斯蒂爾曼則更尖刻地指出，正是國防部的“大聲叫嚷”，讓總統相信，如果罷工發生，國家就會崩潰，然而國防部的擔憂更多的是基于“情感”而非“事實”[5]。盡管國防部在鋼鐵問題上的態度，出自其部門利益的考量，并以此對總統施加影響，但杜魯門事實上卻很難避免這一影響。畢竟，考慮到朝鮮戰爭的僵局以及冷戰威脅，杜魯門客觀上必須重視鋼鐵行業罷工，沒有哪位總統會愿意在國防事務這類關鍵問題上失手。

從美國國內經濟來看，杜魯門不會忘記自己曾經處理過的1946年鋼鐵工人罷工。這場罷工為期將近一個月，阻礙了戰后美國經濟的復蘇，并且對物價造成了不利影響[6]。1946年末到1947年間，美國經濟面臨著很多困難，經濟增速為-0.01%，通脹率高達18.13%，其中，鋼鐵工人罷工所造成的影響雖然并未顛覆美國經濟，但還是給美國經濟管理部門留下了極其深刻的印象。如果和平時期的鋼鐵業罷工就有如此嚴重的影響，那么戰爭時期的鋼鐵業罷工顯然更具殺傷力。

因此，無論從何種角度考慮，任何一個政府部門都會傾向于阻止鋼鐵業罷工，避免給自己所管轄的領域造成損失，因為大多數政府部門都要承擔罷工將帶來的損害，但卻不用承擔阻止罷工所付出的成本。事實上，從現有文件看，在鋼鐵業罷工這個問題上，杜魯門政府的所有官員所考慮的核心問題就是，如何避免或阻止罷工，幾乎沒有人提出過放任罷工這樣的主張。

二、杜魯門對各種處置罷工事件的權衡

與許多美國總統不同，杜魯門并非是一個傾向于對抗司法的總統，他與最高法院的關系一向良好，他對于最高法院對“鋼鐵公司占領案”的判決盡管心懷不滿，但是仍然尊重司法決定，尊重憲政[7]。事實上，他對于動用行政權力占領鋼鐵公司的法律依據也并非毫無懷疑。然而，正是現實環境因素而非單純的法律考量，促使杜魯門最終做出日后引發巨大爭議的決策。

在罷工臨近時，總統及其幕僚考慮了許多方案以阻止罷工。最先被考慮的方案是“塔夫脫-哈特萊法案”，這個法案可以提供為期80天的罷工禁令。1952年3月，總統行政助理斯托提供多份備忘錄，討論是否應該援引“塔夫脫-哈特萊法案”來阻止罷工。備忘錄中分別列舉了支持和反對的數條理由，其中反對的理由更多一些[1]。支持的理由主要在于，這是“唯一明確的合法途徑”，并且可以得到國會和輿論的支持，而反對的理由則主要來自勞工方面。鑒于勞工方面已經自愿推遲了一次罷工，此時再援引禁令，不只對于勞工方面不公平，也未必能取得法律支持。更現實的問題是，這一罷工禁令并不是強制性的，工人完全可以不遵守，或者消極怠工，因而這一禁令不光無法解決問題，保障鋼鐵生產，反而還會惡化與勞工的關系，從而損害勞資雙方的談判。

杜魯門不愿意引用“塔夫脫-哈特萊法案”是有政治原因的。按照杜魯門自己的說法，“塔夫脫-哈特萊法企圖約束勞工，給雇主以極大權利[2]。”這樣一個反勞工法案自然無法得到一個傾向于勞工的民主黨總統的支持。在1947年國會通過該法案時，杜魯門曾經動用了否決權，而國會則以多數票壓倒了總統的否決權。但是杜魯門的這個否決表態，仍然使其贏得勞工的極大支持，而勞工的支持則是他贏得1948年大選的決定性因素。從這一角度看，很難想象杜魯門會愿意引用這一曾經被他所否決的法案，破壞自己和勞工之間的關系，因為勞工是杜魯門最重要的支持者。

從另一方面看，勞工對杜魯門的政策也十分配合。在整個鋼鐵業罷工期間，從政府最初的調解建議，到最后的占領行動，工會幾乎支持政府的每一項舉措。在工會領袖穆雷1952年初發表的長篇聲明中[1]，他反復強調了工會與總統之間的親密合作，并且多次展示了總統的信件。最重要的是，工會將原定在1951年12月31日舉行的罷工推遲到1952年4月9日，在此期間愿意接受政府的調解。顯然，工會自愿推遲罷工，要遠遠強于“塔夫脫-哈特萊法”所能提供的80天禁令，這也是總統不愿意動用該法案的一個主要原因，既然該法案所能賦予的所有好處都已經得到，那么就沒有必要再去做這樣一件對勞工明顯不公平的事情[1]。

于是，白宮特別助理凱爾在4月初又開始與司法部一些成員商討其它法律解決辦法。經過多番討論，他們認為《1951年普遍軍訓與兵役法》中的第18條可以賦予總統占領鋼鐵公司的權力，這一途徑具有法律基礎。然而，致命的問題是，引用“第18條”需要繁瑣的程序和文書工作，這些復雜的步驟可能使政府更易遭到合法性的質疑，即便這些程序能夠行得通，也需要至少一個月的時間做準備，而罷工已經迫在眉睫。

最終，國防部和原子能委員會的官員也參加了商討，他們都認為，援引復雜而耗時的“第18條”，無法解決緊迫的現實問題，因而更傾向于采用另一種手段，即直接動用總統的行政權力來占領鋼鐵公司[1]。在他們看來，動用行政權力占領鋼鐵公司，這在某種程度上甚至比其它兩種手段更具合法性，因為此舉所牽涉的法律程序較少，因此在法庭上更容易進行辯護。更重要的是，動用行政權力占領私人公司，在歷史上有不少先例可循，不會被認為是逾越法律之舉。在羅斯福總統執政期間，由于戰爭以及緊急狀況不斷出現，美國經歷了一個總統權力不斷擴張的時代，總統的很多行為都不具備明確的法律依據。羅斯福總統曾經先后十二次為制止罷工而簽署行政命令，占領私人公司，而法院并未就這些行動的合法性提出質疑。

杜魯門及其幕僚完全有理由相信，動用行政權力來占領鋼鐵公司的行為，即便缺乏法律基礎，仍可得到最高法院的支持。最高法院九位法官，有八位民主黨人，只有一位共和黨人。這九人中有五位是羅斯福總統任命的，有四位是杜魯門本人任命的，杜魯門與這些法官大多私交甚好。其中，道格拉斯法官甚至曾經一度是杜魯門在1948年的競選伙伴，深受信任。同時，這九位法官都曾經有在政府部門任職或擔任總統顧問的經歷，對行政權力理應有深刻理解，而且在他們過往的判決中也沒有對總統行使行政權力予以否定。事實上，在做出判決前，大多數人都不認為最高法院會裁定總統違憲，而只會回避這一問題，這也符合最高法院近二十年來的傳統。

即便不考慮先例、私交、傳統這些較為模糊的因素，杜魯門在事前所聽到的專業意見，同樣支持他采取行動。根據墨菲的回憶，當他們在事前與司法部官員討論總統的占領行為是否符合憲法時，司法部曾向他們表示，這一行為完全具有法律依據。他們最大的依據就是，司法部有一份從前的部門備忘錄，支持總統在此情況下可以動用行政權力，而這份備忘錄得到了時任司法部長湯姆·克拉克的認可[4]。而湯姆·克拉克在后來被杜魯門任命為最高法院法官，墨菲等人對他在審理“鋼鐵公司占領案”時的變卦行為耿耿于懷。杰克遜和克拉克等前任司法部長這種搖擺立場，可以被認為是一種忠于職守的表現，因為他們在司法部的工作就是為了維護總統，而在最高法院的職責則是監督政府，這在客觀上也確實給行政部門的決策帶來了巨大困擾。

從杜魯門政府的邏輯上看，既然林肯可以在內戰時期終止人身保護令，既然羅斯福可以在二戰時占領北美航空工廠，那么杜魯門總統自然可以在朝鮮戰爭時占領鋼鐵公司。然而，從最高法院的角度看，杜魯門政府所引用的這些先例，與“占領鋼鐵公司事件”有著不同的法律基礎。無論是林肯還是羅斯福，他們的行為最終都可以在憲法框架內找到解釋，國會也在立法上予以支持或者默許。但是，杜魯門的行政命令不僅未能得到國會的認可，反而破壞了國會已經確定的法令，因為國會早就否決了總統擁有占領公司的權力。如果法院此時允許總統如此行徑，無異于是在破壞國會的立法權，讓總統行政權力凌駕于一切之上，這是不能輕易容許的[8]。

此外，曾任司法部長的杰克遜法官，對于當時羅斯福總統的占領行動，也有著完全不同的解讀。在他看來，他之所以在當年支持羅斯福總統，原因在于北美航空工廠的罷工行動是一場“共產主義者領導的政治罷工”，所以有必要采取非常手段占領工廠。而1952年的鋼鐵工人罷工則是正常而且合法的，不應由政府強力干涉。從杰克遜法官的草稿看，這是一個關鍵因素，導致他在最終判決中改變了自己原先的立場，轉而反對總統行使其行政權力。非常巧合的是，1941年同羅斯福一起參與過占領決策的人，在1952年時只有杰克遜法官仍然在世，因此相關的細節只有他一人知曉[9]。這種信息上的不對稱，也造成了杜魯門政府出現誤判，讓他們認為可以通過援引相同的案例來獲得最高法院支持。

顯然，杜魯門總統對法律的理解跟法官有一定差距，不過這并不是一個嚴重問題，畢竟總統不一定要成為法律專家。杜魯門總統雖然有些過度自信，但司法部門在此時應當發揮作用，為總統提供恰當的法律支持。然而，令人遺憾的是，當時司法部的工作能力令人質疑。因為就在杜魯門決定如何處理鋼鐵工人罷工問題的同時，他也正在忙于處理另外一件棘手的事情——司法部的腐敗問題。杜魯門在1951到1952年間遭到一系列有關下屬腐敗的指控和調查，深陷腐敗丑聞的司法部長麥格拉斯在4月3日被迫辭職，這一時間正值總統試圖尋求司法部意見來阻止罷工。更糟糕的是，繼任司法部長麥格雷納里直到5月20日才上任，這意味著在“鋼鐵公司占領案”審理期間，司法部完全缺乏有效的領導和組織。在一片混亂中，只有寥寥數人負責為杜魯門提供相關的司法信息，而這些信息從事后看，不僅充滿誤判，而且也沒有考慮到克拉克法官和杰克遜法官在司法部時的微妙態度[10]。

根據杜魯門在4月8日所面對的情況和所接受的信息，他的決策是完全合理的，因為他實際上沒有什么別的路可走。時間緊迫，事態特殊，阻止罷工的可行手段只剩下了動用行政權力，而動用行政權力即便在法理上可疑，但是根據各方的意見來看，顯然可以得到最高法院支持。正如杜魯門自己在回憶錄中所述，他相信自己的行為完全符合憲法職責，在別無選擇的情況下，他需要像林肯一樣運用更多的權力，承擔起保護國家的職責，使其免遭鋼鐵行業罷工所帶來的緊迫危險[2]。

三、杜魯門在處置罷工事件中的困境分析

然而，杜魯門的這一決策即便合理，依然存在著一個問題：為何一場普通的勞資糾紛，最終會演化成憲法危機，讓總統不得不在國家危難和挑戰憲法之間做出艱難選擇？這需要對鋼鐵業罷工事件發生以來政府相關部門的行動展開回顧。

在朝鮮戰爭期間，為了防止通貨膨脹，維持經濟穩定，美國成立了一系列政府機構，對經濟進行管制，工資和物價的調整都要經過政府批準。在1951年末，為了處理鋼鐵行業的勞資糾紛，總統授權“工資穩定局”負責協調雙方的談判。

由于與“物價穩定局”缺乏合作，“工資穩定局”與工人的談判十分艱難。1952年3月，“工資穩定局”提出最終的工資建議，試圖解決勞資糾紛，但是“物價穩定局”局長阿奈爾強烈反對允許鋼鐵公司相應漲價，甚至不惜冒引起罷工的風險[1]。阿奈爾的反對自有其道理，因為他的部門職責就是維護物價穩定，反對通脹，而不是解決談判。根據其部門規章，鋼鐵公司的生產利潤仍然高于允許漲價的指導線，完全可以吸收這次工資上漲所引發的物價上漲動能，無需相應漲價。而“工資穩定局”實際上也與其它部門缺乏合作。“工資穩定局”在設置上是一個獨立機構，既包括政府官員也包括公眾代表，在理論上不隸屬于任何部門。這種獨立性使其拒絕任何外界干涉，甚至總統派來的代表也無從得知其談判進展[11]。

事實上，在整個談判期間，這些經濟管制部門都處于一種職權不明的狀態。它們的本職工作確實是穩定經濟，但是現實情況又需要其負責處理勞資糾紛。為了履行談判的職責，它們應當根據談判需要，調整經濟政策，但是經濟政策的調整又會使其背離穩定經濟這一職責。在政府原先的設想中，這一矛盾本可以避免，只要他們可以讓勞資雙方的最終談判結果不超出既定的經濟穩定政策即可。但是，政府各部門缺乏對各項職責的權衡取舍，不清楚究竟應該在談判中做出多少讓步，堅持多少原則。

在談判中，勞工的立場是要求鋼鐵公司提高薪酬和待遇，并且相信杜魯門政府會支持其訴求。勞工方面自愿推遲罷工，并且在公告中反復強調政府的作用，可以看到其對政府的信任。

就政府而言，“工資穩定局”、“物價穩定局”和經濟顧問委員會等機構的報告，都支持勞工對工資的訴求，這些機構一致認為，朝鮮戰爭為鋼鐵公司帶來了很多額外收益，其利潤應當足夠支撐這次工資上漲。而鋼鐵公司在談判中的訴求，則并非單純的限制勞工薪酬，而是希望當工資上漲時，政府允許鋼鐵價格一同上漲，從而彌補工資成本。鋼鐵公司并不認同政府的判斷，而是相信如果工資上漲而鋼鐵價格保持不變，他們將會遭受極大損失。不過盡管鋼鐵公司就利潤問題向杜魯門總統提出了抱怨，但并未得到明確回應[1]。

顯然，政府需要有一個統一明確的政策，同時需要一個強硬有力的姿態，讓勞資雙方接受其協調。因為在談判中，鋼鐵公司的策略就是以工資上漲為借口，逼迫政府同意其價格上漲，政府實際上并不是單純的協調者，而是一個談判者，政府能否在談判中取得成功，取決于其自身立場是否統一和堅定。然而，保持統一和堅定的立場，則恰恰是杜魯門政府所無法做到的。

早在1951年11月28日，在提交給杜魯門總統的備忘錄中，經濟顧問委員會就提出，政府需要有統一的政策，讓勞資雙方明確政府的立場，才能有利于解決糾紛。然而，這一建議始終未能實現。1952年1月9日，“物價穩定局”在備忘錄中痛心疾首地指出，當前政府的立場存在“混亂和沖突”。1952年3月初，斯托在其備忘錄中大聲呼吁，政府應采取堅定一致的立場[5]。1952年3月28日，經濟顧問委員會仍然就政府的政策統一問題，專門給杜魯門總統提交了備忘錄[1]。

在整個勞資談判中，政府一方并不是鐵板一塊，各個獨立部門都有自己的考量，談判各方都想利用這一點，從政府手中爭得利益。正如“物價穩定局”在其備忘錄中所分析的，鋼鐵公司清楚政府機構的權力運作，“工資穩定局”和“物價穩定局”雖然是名義上負責談判的機構，但是這些機構并非權力的最終來源，無論這些機構提出怎樣的條件，鋼鐵公司可以轉而找到這些機構的上級：“物價穩定局”的上級——“經濟穩定局”局長普特南、“經濟穩定局”的上級——國防動員署署長威爾遜以及“國防動員署”的上級——杜魯門總統。鋼鐵公司從政府各部門領導間搖擺不定的態度中認定，只要自己堅持立場，不斷向相關部門發出請求，總會有部門愿意軟化態度，同意其條件[1]。鋼鐵公司的這一策略在1946年的罷工中就曾取得過成功，當時“物價管理局”直接負責勞資談判，但是杜魯門總統為了解決罷工，最終還是指示“物價管理局”，提高其原定的工資標準[6]。

在1952年的鋼鐵危機中，情況變得更加復雜。大權在握的國防動員署署長威爾遜在談判中被鋼鐵公司視為突破口，從而引發了政府內部的矛盾。他先是支持公司的主張，反對“工資穩定局”提高工資的建議，后來又將解決危機視為第一要務，轉而試圖通過完全滿足鋼鐵公司的漲價需求來解決爭端。威爾遜的這種行為，與其它政府部門在穩定物價上的立場相悖，當杜魯門總統為此與其發生爭執時，他便直接宣布辭職。威爾遜的辭職，進一步損害了政府協調談判的能力。

杜魯門政府在整個勞資談判中表現出的無能和分裂，皆起因于政府缺乏有效的手段，對談判雙方施壓。政府設想通過占領工廠作為威脅，最終迫使鋼鐵公司接受談判條件，但是公司一直不相信這一威脅能夠實現。即便是在杜魯門決定占領鋼鐵公司的前夕，大多數人也依然認為政府不愿意冒這個風險[12]。

同樣是身處戰爭中，二戰中的羅斯福政府可以強勢介入勞資糾紛，并且得到國會和最高法院的一致認可，但是朝鮮戰爭中，杜魯門卻得不到相同待遇。國會立法重重，造就了一個相對弱勢的政府。杜魯門曾經多次試圖尋求國會支持，通過立法，賦予總統更大的權力，實行戰時經濟的管制，但是國會始終未能批準。因為國會并不像總統那樣同情工會，而是更支持公司的利益。國會與總統之間的政治糾紛主導了國會的行動[13]。國會宣稱，根據法案，總統下屬的經濟管制機構應當只有協調權，而沒有任何強制權力，這顯然難以滿足管制的需求。早在鋼鐵危機爆發前，經濟管制部門的官員就已經哀嘆，在當前狀況下，“根本不可能實施任何管制計劃”，甚至有人因為難以忍受國會的壓力和束縛，拒絕接受這些部門的職位，聲稱“寧可去朝鮮戰場上毫無痛苦地死掉”[12]。國會對總統的各項行政權力幾乎抱有一種敵意，當杜魯門下令占領鋼鐵公司后，盡管他迅速向國會提交了咨文，請求國會立法予以支持，但國會的唯一回應卻是，通過立法限制占領行動的撥款。

國會對總統的掣肘，是美國的政治傳統，也是其職責所在。但是按照常理，在國家危急時刻，國會也會對總統有所支持，而非如此抵制。究其根本，國會對于國家狀況的看法與杜魯門有著明顯差別。在杜魯門看來，國家正面臨著冷戰的考驗，朝鮮戰爭只是第一步，為了應對這場戰爭，國家需要像應對二戰一樣動員起來。而國會還在為總統未經國會就參加朝鮮戰爭而感到憤怒，他們并沒有看到總統眼中的危險，而只看到了一場美國本就不該參與的戰爭，自然認為不需要賦予總統任何權力來支持這場戰爭。于是，杜魯門總統可以做出的選擇，在一開始就注定極為有限，其行政部門只能在外界壓力和內部紛爭下舉步維艱，碌碌無為，最終導致危機爆發。

四、“鋼鐵公司占領事件”的后續結果及其影響

作為美國憲政歷史上的重要案件，“鋼鐵公司占領事件”在某種程度上和美國最高法院的許多著名判例一樣，具有極大的啟示作用。雖然整個事件的結局似乎是美國的憲政思想及其制度贏得勝利，政府專權獨斷遭遇失敗，但是該事件在更深層次反映了美國憲政體制存在的一系列問題，例如，“鋼鐵公司占領事件”是否反映了總統行政權力過度擴張？是否反映了政府權力的極度分散化？是否反映了美國憲政體制失衡？此外，“鋼鐵公司占領事件”確實反映了在美國憲政體制下的決策及其運轉現實，并非取決于單個因素，而是取決于多種因素，它們都可能在各個層面上影響并制約政府的各項決策，例如制度因素、人為因素、政治因素、環境因素等。

如果每個部門每個分支都有權力去反對另外的部門另外的分支，雖然避免了政府濫用專制權力，但是也使得整個政府沒有辦法運用正常權力。鋼鐵公司占領事件，就是一個分權體制下各分支矛盾的極端體現。

假使國會愿意與政府合作，同意賦予政府更多權力管控經濟，那么也許罷工談判可以得到強勢解決。假使各經濟管制部門能團結一致，那么也許可以更有效地協調勞資雙方訴求，從而避免罷工。假使司法部能夠在事先向總統提交正確的判斷，或者與法院有足夠的交流，那么杜魯門很可能會在事先就放棄逾越憲法之舉。假使國防部等部門能夠正確估計罷工影響，那么政府一開始就能夠放任罷工，從而避免之后的極端舉措。

“鋼鐵公司占領事件”并不是一個不可避免的事件。從危機發酵到最后爆發，假使政府部門有效運作，便可阻止事態的惡化。然而不幸的是，在危機中，幾乎所有的相關部門都表現失常。

杜魯門之所以最終不得不違背憲法，是因為在既定的憲法框架下他無所作為。作為一名見證了羅斯福時代政治輝煌的總統，這是他不能接受的。為了他所設想的國家利益，他必須突破制度對他的束縛，擴大行政權力。

正如杜魯門在其回憶錄中所描述的：“林肯有一次曾經問道，一個政府是不是必然由于太強硬而違反了其人民的自由權，還是由于太軟弱而無法維持其生存？歷史用林肯的行動記載了他的回答[2]。”歷史也記載了杜魯門的回答。盡管杜魯門相信自己的行為如同林肯一樣，是為了美國的生存所必需的，但是他沒有讓國會、法院以及民眾相信這一點。二戰以來總統權力的擴張早已引發了持續不滿，而朝鮮戰爭的危機遠遠無法掩蓋這種不滿。在這樣一個大背景下，得不到支持的杜魯門注定會失敗。

但是，杜魯門的失敗，并未解決美國政府運作中的根本矛盾。當既有的憲政體制無法滿足現實執政需求時，總統必然會面臨著突破體制或接受現狀的兩難境地。

一方面，“鋼鐵公司占領事件”之后，突破體制變成了一件不現實的事情，接受現狀顯得更為明智。在杜魯門之后，美國總統的權力再也沒有恢復到羅斯福時代的巔峰，對該案件的判決永遠否決了總統隨意解釋行政權力的可能性，再也沒有任何一任美國總統能夠無視國會和法院，直接動用行政權力。

比如，吸取了杜魯門的失敗教訓后，艾森豪威爾總統在處理罷工問題上就謹慎了很多。他避免了杜魯門政府的分裂和低效，而是在談判中堅持政府的統一立場，積極與國會合作，寧可罷工發生也不任意動用行政權力干預，從而使他任上的數次勞資糾紛都以政府的勝利而告終，而國會與法院也都支持了政府的立場[14]。

而與艾森豪威爾的克制相反，在尼克松政府時期，總統又開始頻繁主張無限制的行政特權，這種主張在“水門事件”中再一次遭到了最高法院的打擊。而“鋼鐵公司占領事件”則作為重要的先例被援引，成為最高法院做出判決的關鍵因素。可以說，“鋼鐵公司占領事件”是“水門事件”的先聲[12]。

然而，從另一方面看，“鋼鐵公司占領事件”并未完全封死總統擴張行政權力的道路，總統可以通過迂回的方式來擴張權力。杜魯門的失敗在于遭到了國會和輿論的雙重反對，因而既得不到立法支持，也無法獲得緊急狀態的諒解。因此，如果有國會的默許，抑或是事態足夠緊急，總統往往就能為自己的行政權力找到依據。

如在越南戰爭時期，盡管屢有對行政權力的起訴，但是由于國會的默許，法院都予以了回避。比如，在涉及馬薩諸塞州的一系列案件中，法院便默許了政府對越南戰爭的非正式參與，并且允許為此而征兵。法院的這一立場使得曾參與“鋼鐵公司占領事件”的道格拉斯法官哀嘆，“不管總統是試圖占領鋼鐵公司，還是試圖占領人身權利，我們都不應該服從[12]。”然而，在涉外事件上，總統一向都擁有特殊的權力。美國司法部法律顧問辦公室在1986年一份著名備忘錄中甚至明確指出，美國總統在國際事務上擁有的權威是“不受法律約束的”[15]。畢竟當美國軍隊已經在總統命令下開赴海外廝殺時，不論國會是否授權，國會和法院都不愿意冒著不愛國的風險去阻撓戰爭。第一次海灣戰爭時，布什總統就是先做出了派兵決定，再尋求國會默許，進而獲得法理依據的。在此期間，總統的行政權力實質上并無限制。由此可見，總統行政權力對憲政體系的挑戰仍然遠未結束。“鋼鐵公司占領事件”所提出的難題，依然考驗著美國憲政制度的彈性。

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責任編校：徐希軍