基于審批角度的環境影響評價中農民參與問題及對策

林文努 (浙江海洋學院，浙江溫州325000)

我國首次出現環評公眾參與這個概念，最早是在1991年，由一個亞洲開發銀行資助的環評培訓項目中提出。后經過不斷演變，公眾參與機制逐步成為環境影響評價制度中一項關鍵內容。《環境影響評價法》在2003年9月1日正式實施，該法對公眾參與做了明確規定。我國農民人口占絕大部分，在廣大農村地區開展的建設項目對農村環境存在廣泛而深刻的影響。就整體而言，農民參與環評機制在我國還很不健全。農民參與的有效性、真實性、及時性以及監督機制均有待進一步加強。下面筆者就從審批的角度論述一下環評農民參與中存在的不足及改進建議。

1 農民公眾參與基本程序

《環境影響評價公眾參與暫行辦法》(環發﹝2006﹞28號)對公眾參與有關做了以下三點規定:一是環評中介機構在承接環評業務七日內，建設單位在擬建項目所在地(主要是建設項目周邊、當地村兩委宣傳欄)以公開張貼公告方式告知附近公眾關于建設項目建設內容及環境影響評價的相關問題。二是建設項目在完成環評報告書編制后，上報環保部門審批之前，將“環境影響報告書”簡本進行網上公示，包含建設項目對環境可能造成影響的概述、預防或者減輕不良環境影響的對策和措施的要點、環境影響報告書提出的環境影響評價結論的要點等。三是對環境可能造成重大影響，應當編制報告書的建設項目，采取發放調查表、咨詢專家意見、座談會、論證會、聽證會等形式征詢公眾意見和建議［1］。

基本程序在理論上看起來是比較健全的，但是，從農民參與的實踐角度來看，這個過程依然存在著很多問題。

2 農民公眾參與存在的主要問題

2.1 信息不對稱 項目周邊受影響農民最關心的事情是建設項目會對自身造成多大影響，能否達到國家和地方環保標準，而這也恰恰是農民很難了解的。環境評價是按照環評技術導則，根據項目的背景資料和周邊環境質量數據，按照項目的生產工藝和技術，通過模型計算得出項目對周邊環境影響程度。而農民由于文化水平有限，即使把環評文本對其全部公開，他們對其中專業的內容和計算方法也無法理解，無法判斷環評的真實性，而是從自身利益出發判斷認為環境影響被低估，如果環境評價給出的結論與農民判斷不合，農民一般都會懷疑環評機構的環境影響評價過程是否符合程序，最終反對項目建設。因此，信息不對稱是造成農民反對的一個重要原因，農民自身無法準確判斷項目造成的環境影響程度，也無法信任評價機構給出的結果，而且這種困境很難克服，使得矛盾不可調和。

2.2 公示時間和方式存在缺陷 項目兩次公示期每次僅有10個工作日，而且第一次公示由于環評工作未開展，內容較為簡單。對于關注項目建設的農民而言，無法在短期內提出對項目建設環保方面的意見。為了更好保障農民公眾參與的權力，應當按照項目類型適當延長公示時間。對于輕污染項目，可按照10天公示期執行。而對于位于環境敏感區或者重污染的項目，應該延長公示期，利于農民充分了解項目情況，充分提出意見。公示時間根據具體項目具體調整，既能保證農民充分表達意見，又有利于項目順利推進。

項目公示平臺比較單一，一般采取在社區及村委宣傳欄公示，這些位置農民關注度不高。一些項目在開展環評工作時，不能真正做到甚至有意回避讓農民充分了解項目情況，更談不上廣泛宣傳。建設項目的環評公示牌故意選擇不起眼的位置擺放，對公示內容有意或者無意進行隱瞞，刻意縮短公示時間，在開展調查時選擇性回避直接利益相關方［2］。采取這些做法的根本原因是怕農民了解信息后反對項目建設。比如一些垃圾發電廠、填埋場等項目在選址上和村莊距離過近，存在環境風險。這類項目如果向村民公開環評信息，征求農民意見，肯定引起農民反對，甚至引發群體性事件，所以只能在前期向村民隱瞞信息。但是這種做法無法真正解決問題，只是將問題的爆發期向后拖延，最終還是會引起農民反對，甚至導致項目擱置。

2.3 環評農民參與權濫用 許多受到項目建設影響的農民，往往除了受到直接的環境影響之外，還與項目建設方存在各種利益糾葛，比如土地征用、房屋拆遷安置、施工招投標等問題。在這些問題未能得到滿意解決的情況下，農民往往會把環保問題作為突破口，把對項目建設產生的不滿情緒帶入環評的公眾參與調查中，影響了項目環評公眾調查的客觀性和公正性。

在農民公眾參與的問卷調查工作中，不少案例顯示，初次調查的反對占比很高，在經過深入調查后，發現不少農民反對的事由與環保無關，大多數均來自于如土地征用、房屋拆遷等問題。如溫州市環保局2014年審批的一個道路項目，公示期間曾接到道路附近一位村民的電話，反映的問題是項目部分建設用土地歸村里所有。后經核實，根據溫州市國土局當年核發的產權文件，情況不屬實。

2.4 建設單位在農民參與操作過程中不規范，規避問題 根據《環境影響評價公眾參與暫行辦法》的規定，項目環評過程中的公眾參與可以由建設單位或者委托承擔環境影響評價工作的環境影響評價機構進行。而上述兩個單位在開展公眾參與工作時，往往帶有目標導向性。如在閱讀量不大的媒體上(一般是當地黨委主辦的XX日報)刊登公示，或者在遠離項目建設地點的地方張貼公示;在調查過程中，直接受到項目影響的地區農民不調查，遠離項目建設地點的農民調查得多，以滿足個人調查表必須達到50份的要求;在召開座談會或者聽證會時，反對項目建設的農民不邀請，僅邀請同意項目建設的農民參加。

2.5 農民參與環評的保障機制不完善 在我國現行的環評制度中，地方環保部門對環評機構公眾參與行為的處罰權力有限，對于公眾參與造假，環保部有權吊銷環評單位資質，但是地方環保部門沒有這項權力。有些地方的建設項目環境管理辦法中規定，如果發現公眾參與造假，可以撤銷批文，但這往往是事后監管，很難在事中對農民公眾參與進行監督。而項目建設單位及環評機構從自身角度出發，往往對農民公眾參與消極應付，不主動履行自己應盡的義務［3］。

以上幾種問題，導致環評農民參與的真實性、有效性和及時性不足，往往在項目審批后，一些周邊居民才來審批部門反映反對意見，而且很多情況下反對的意見與環境保護無關，讓審批部門非常被動。

3 改進建議

3.1 廣開渠道，完善信息公開制度 完善信息公開制度是對農民知情權的落實，要針對農民和農村特點，因地制宜采取措施保障農民知情權。公示的目的是讓農民從選址時就知道項目建設情況，而不是等到決定開工時才告知農民。環評公示應在農民活動時間較多的地方進行，如村民活動中心、當地村兩委、項目建設地點附近等。除在當地農村開展公眾參與外，還要充分利用各種大眾傳播媒體公布環保信息。各地政府部門應該將除國家機密以外的所有文件公開到政府網站，并要加強與農民的互動聯系，充分保障農民的環境權益。

3.2 大力發展民間環保組織，拓展農民參與渠道 我國的民間環保組織不管是大小、數量還是影響力都與發達國家存在不小差距，而且它在環保工作中也很難發揮很大作用。這主要是民間環保組織開展活動時，缺乏政策、資金的支持，活動空間不足。政府應制定專門的法律或政策，鼓勵環保社團發展。同時多方位多渠道拓展農民參與政府決策，項目建設的途徑，保障農民異議權。目前來看，最好的對策可能就是建立第三方環境評估機構，對環境影響評價結論進行評估，使農民信服。

3.3 細化公眾參與實施細則，用法律程序保障農民參與權 地方政府或者當地環保部門應制訂公共參與的實施細則，用具體條文明確政府、項目業主、普通農民在環境評價公眾參與過程中的權利和義務。明確環境訴訟制度或者建立獨立于環保部門、業主和環評機構之外的環境仲裁機構，對環境糾紛進行仲裁。建立被告方舉證責任制，降低農民公眾參與的成本［4］。

3.4 合理選擇調查對象 調查對象的代表性是影響環評中農民參與有效性的重要因素。調查對象的廣泛性有利于綜合吸收各方面意見，利于項目環保工作規范。在制定調查計劃時，以年齡、文化程度、距離項目遠近等指標先將把受調查對象分門別類，再在各種類別中按比例隨機選取調查對象，把受影響最大的農民作為調查重點，確保得到的信息能代表全部群眾的意見，并在最后結果分析時賦以不同權重。

3.5 建立公共項目公開審議制度 將農民參與階段前移，規定凡是涉及公共利益的重大項目，從選址階段開始，就必須通過社會公開討論、充分吸納農民意見，尤其是項目周邊群眾的意見，通過行業專業人員獨立、權威的環保測評后，方可立項。

4 小結

隨著我國城鎮化的發展，越來越多的農村人口會向城鎮人口發展。在發展的過程中，農民與相關的開發項目上也有著密不可分的聯系。提高農民的在環境影響評價中的參與程度，不僅能很好的解決農民與開發商之間的矛盾，更能進一步推進我國城鎮化的進程。

［1］王志剛，陳炳祿，陳新庚.環境影響評價中公眾參與的機制與有效性［J］.環境導報，2013(3):22 －24.

［2］林萍.淺析環境影響評價中公眾參與存在的問題與改進建議［J］.海峽科學，2013(6):12－18.

［3］蔡守秋.論健全環境影響評價法律制度的幾個問題［J］.環境污染與防治，2009(12):14－17.

［4］劉迎春.行政法視角下的環境影響評價制度研究［D］.北京:中國政法大學民商經濟法學院，2008:79－81.

［5］楚憲峰，馮強，田建茹，等.淺析環境影響評價公眾參與有效性提高的途徑［J］.環境科學與管理，2008，33(12):173 －176.