鄂爾多斯市露天煤礦采礦臨時用地改革試點成效及展望

徐艷紅， 王友鳳， 徐進才，郝夢潔

(內蒙古自治區土地調查規劃院，內蒙古呼和浩特 010010)

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鄂爾多斯市露天煤礦采礦臨時用地改革試點成效及展望

徐艷紅， 王友鳳*， 徐進才，郝夢潔

(內蒙古自治區土地調查規劃院，內蒙古呼和浩特 010010)

2011年鄂爾多斯市成為全國采礦臨時用地改革政策試驗示范首批試點，改革的基本思路是“臨時用地，移土采礦，及時復墾，還地于民”。該研究介紹了此次改革的主要內容及取得的成效，指出鄂爾多斯采礦臨時用地改革中存在的一些問題，如政策試點的市場風險測評與應對機制不完善，后期管護得不到保障，試點礦區審批系統性不強。鑒于此，根據國土資源部采礦用地方式改革其他試點的工作經驗，提出了改革現行采礦用地供應方式、用地審批制度、用地補償方式、用地退出機制，加強采礦用地改革的規范建設等對策，為更好地進行采礦臨時用地改革提供參考。

露天煤礦；采礦用地；改革試點；鄂爾多斯

內蒙古自治區鄂爾多斯市是我國重要的能源產業基地，隨著經濟社會的快速發展，建設用地供需矛盾尤為突出。為解決建設用地指標緊張、用地成本高、采礦后土地閑置等問題，2011年經國土資源部、內蒙古自治區國土資源廳批準實施了露天煤礦采礦臨時用地方式改革試點工作，對試點范圍內的采礦用地采取分期實施、分期供地、到期歸還方案，臨時使用農民集體土地，試點的實施取得了一定成效。筆者介紹了鄂爾多斯露天煤礦采礦用地方式改革試點基本情況及取得的成效，分析了此次試點采礦臨時用地改革存在的問題，通過對我國其他省區采礦用地方式改革經驗的分析總結，為促進鄂爾多斯市試點工作更好地開展提供參考。

1 鄂爾多斯市露天煤礦采礦用地總體概況

1.1 采礦用地基本情況

內蒙古自治區鄂爾多斯市是我國重要的能源基地，鄂爾多斯市擁有我國最大的世界級整裝氣田——蘇里格氣田，探明天然氣儲量7 504億m3，占全國的31.8%。煤層氣、天然堿、食鹽、芒硝、石膏、石灰石、高嶺土等礦產資源儲量也十分豐富。其中煤炭探明儲量1 244 億t，占全區的1/2，占全國的1/6。采礦用地面積26 945.63 hm2，占鄂爾多斯市總面積的6.60%。目前，鄂爾多斯市共有露天煤礦140座，礦區面積1 016 km2。但長期以來，由于建設用地指標緊張，征地周期長、成本高，礦業用地矛盾突出。

1.2 采礦用地方式改革基本情況

根據鄂爾多斯市煤炭資源儲量大、賦存高、露頭多、易復墾以及開采工藝簡單、用地周期短等特點，從提高審批效率、降低企業成本、搶占市場機遇、確保農牧民利益、生態環境恢復治理以及緩解建設用地指標壓力等實際出發，2007年內蒙古自治區人民政府決定率先在鄂爾多斯市開展采礦臨時用地改革試點，積極轉變發展方式，創新礦產資源開發利用管理思路。為進一步深化改革成果，2011年鄂爾多斯市申請國土資源部批準，成為全國采礦臨時用地改革政策試驗示范的首批試點。

2007年經自治區人民政府同意，自治區國土資源廳以《關于對鄂爾多斯市人民政府開展露天開采煤炭資源臨時用地試點方案的復函》(內國土資函〔2007〕100號)批復同意在鄂爾多斯開展露天開采煤炭資源臨時用地試點工作，試點范圍涉及東勝區、達拉特旗、準格爾旗、鄂托克旗和伊金霍洛旗，包括已取得采礦許可證且開采方式為露天開采的煤礦和需進行火區治理的煤礦，臨時用地時限為2年。

2011年10月，國土資源部辦公廳以《關于內蒙古鄂爾多斯市露天煤礦采礦用地方式改革試點的復函》(國土資源廳函〔2011〕949號)批復鄂爾多斯市伊金霍洛旗、達拉特旗、東勝區、鄂托克旗和準格爾旗5個旗區的80座露天煤礦作為采礦臨時用地改革試點，總面積232.94 km2[1],分布于這5個旗區的17個鄉鎮，涉及55個村和20個國有單位，共104宗地。采礦臨時用地時限為5年，其中，3年開采期，2年復墾恢復期。

1.3 改革的主要內容

鄂爾多斯市露天采礦臨時用地方式改革，旨在不改變農村土地所有權性質、不改變土地利用總體規劃用途的前提下，以臨時用地方式滿足露天采礦用地需求，基本思路是“臨時用地，移土采礦，及時復墾，還地于民”。

1.3.1 供應方式改革。對試點范圍內的采礦用地，采取分期實施、分期供地、到期歸還的做法，以臨時用地方式使用農民集體土地。每期采礦用地期限不超過2年，完成采礦和土地復墾的實施周期不得超過5年。一期用地完畢可申報二期用地，一期復墾完并通過驗收方可申請3期用地。

1.3.2 審批制度改革。在試點范圍內，采礦用地涉及占用農村集體土地的，不再實施征收，不轉變土地用途，集體土地所有權性質不發生改變。用地審批程序經旗縣、市級國土資源局審查，報市人民政府審批，共16個工作日。具體為：用地單位首先按照批準的設計生產能力、煤層賦存特點向當地旗區國土資源局提出用地申請；由旗區國土資源局核實露天采礦用地申請范圍，在依法批準的采區范圍內，依法履行法定告知、聽證程序；組織農村集體經濟組織與露天開采企業簽訂露天采礦用地合同，兌現補償費用；監督用地管理單位繳納土地復墾保證金；組織露天采礦用地材料組件并初審上報市國土資源局；市國土資源局審查、復核露天采礦申報要件，審核土地復墾方案，會審無誤后，提出審查意見報市人民政府審批。

1.3.3 補償方式改革。參照當地土地征收補償標準，按照采礦和土地復墾期限確定補償方案，由露天采礦用地單位給予被使用土地農村集體經濟組織和土地承包經營戶補償。同時，通過調整承包土地、農牧民就業(包養機械)、發展第三產業等措施安排被使用土地農牧民的生產和生活。

目前，鄂爾多斯市大多旗區人民政府參照《內蒙古自治區征地統一年產值標準和征地區片綜合地價》制定了采礦臨時用地補償標準。列舉如下：準格爾旗人民政府制定了《建設項目征收土地補償安置暫行辦法的通知》(準政發〔2007〕249號)，標準為水澆地36萬元/hm2，塔地30萬元/hm2，梁耕地18萬元/hm2，人工草地3.15萬元/hm2，沙柳地2.85萬元/hm2，檸條地2.4萬元/hm2，天然草地1.95萬元/hm2，青苗補償費9 000～18 000萬元/hm2。

東勝區臨時用地補償標準依據《鄂爾多斯市東勝區人民政府關于批轉東勝區煤礦露天開采征地補償安置方案的通知》(東政發〔2008〕87號)、《鄂爾多斯市東勝區人民政府會議紀要》(東政發〔2009〕80號)、《鄂爾多斯市人民政府關于同意<鄂爾多斯市東勝區礦區移民安置補償辦法>的批復》(東政發〔2012〕74號)執行，將礦區移民搬遷與新農村建設結合起來統籌規劃和建設。在合理補償的前提下，落實“提供一套住房、找到一份工作、落實一份社保、發放一份補貼”的“四個一”移民政策。

1.3.4 復墾保證金制度。鄂爾多斯市出臺的《露天采礦用地復墾驗收還地管理辦法》對試點地區露天礦臨時用地復墾、驗收、還地進行了規定。各旗(區)國土資源局根據自己實際，收取土地復墾費保證金(3萬～15萬元/hm2)，用地單位完成臨時用地復墾后，向當地旗(區)國土局提出初驗，驗收合格后申報鄂爾多斯市國土資源局驗收，經驗收合格，旗(區)國土資源局將土地復墾保證金交還用地單位；不通過驗收的，提出復墾中存在的主要問題和整改意見；整改后仍不合格的，扣除以繳納的土地復墾保證金，由旗區國土資源主管部門代為組織復墾。

1.3.5 采礦用地退出機制改革。用地單位在采礦結束后完成土地復墾，經驗收符合標準，將土地交還原所屬集體經濟組織，不改變農村集體經濟組織土地所有權和使用權。截至目前，各旗區已完成土地復墾面積為7 983.44 hm2，累計復墾土地驗收總面積2 931.30 hm2，復墾完成率為46.19%，復墾驗收率為16.96%。

1.4 試點成效

自開展臨時采礦用地試點以來，鄂爾多斯市人民政府和國土資源局先后出臺了《關于加快推進露天煤礦用地方式改革試點工作的通知》《露天煤礦臨時用地管理工作辦法》《臨時用地復墾驗收管理暫行辦法》《土地復墾督查管理辦法》《露天采礦用地試點報件審查會簽有關問題的通知》等文件，規范了采礦臨時用地行為，采礦用地的土地利用方式得到了轉變，促進了鄂爾多斯礦產資源的開發利用，農牧民的土地權益得到了維護，同時也支持了煤炭企業的發展。鄂爾多斯社會經濟得到了又快又好的發展，形成了政府、農牧民、企業、社會多方共贏、多方滿意的局面。

1.4.1 有效保障了農牧民土地權益，改善了農牧民生活條件。試點政策規定采礦臨時用地不改變土地權屬，按臨時使用土地的地類復墾，切實地保護了農民的合法土地權益。鄂爾多斯市礦區范圍內的村、嘎查普遍立地條件較差，耕地絕大部分為旱耕地，靠天吃飯，人均年收入1 000～2 000元，年景不好的時候，剛夠維持生活。臨時采礦用地政策實施后，涉及被臨時占用土地的農牧民得到了相當于永久征用土地的補償款，同時，礦區還實施了移民政策，使農牧民的居住環境得到了很大改善。農牧戶年均年收入大幅度提高。其中，超過的50%左右的農牧戶年均收入達到7 000～10 000元；約15%的農牧戶年均收入達到2萬～3萬元；少部分農牧戶年均收入達到5萬元。

1.4.2 加快了礦區生態環境恢復治理。采礦權人按照試點政策申請采礦臨時用地，較永久性征地，手續簡化，極大地縮短了企業用地的時間。采用“邊開發、邊復墾”的開采模式，從征地—開挖—排土—采礦—復墾，平均3～5年，縮短了土地使用周期，用地效率大大提高，加快了礦區土地生態環境的恢復治理進度。

1.4.3 降低了企業投資成本，支持礦山企業又好又快發展。通過實行露天采礦臨時用地試點，有效降低了企業對土地的取得成本和管護成本，支持企業又好又快發展。按照工業用地價格標準，鄂爾多斯市工業用地土地取得90萬元/hm2；根據采礦臨時用地試點實施方案，企業需付的補償金約45萬元/hm2，用地成本的降低直接減少了產煤成本，有利于增強企業在煤炭市場中的競爭力。抽樣調查受訪的35家煤礦企業普遍認為臨時采礦用地政策的實施給企業節約了極大的用地成本，減輕了企業負擔，使企業的生產積極性得以提高。同時，采礦企業通過繳納稅收支持了當地經濟的發展。

1.4.4 提高了用地審批效率，利于企業搶占市場機遇。礦山企業在申請取得采礦用地時，必須按照取得建設用地的程序進行審查報批，必須履行相應的建設用地審批程序。涉及占用農民集體所有土地的，還須由國家進行征收，履行法律規定的土地征收相關程序。試點政策實施后，企業用地由可按臨時用地程序審批，不用經過征轉用手續，用地審批時效大大提高。在煤炭市場持續低迷的這幾年，時間就是金錢，快速投入生產，搶占市場機遇成為企業得以生存的法寶。

1.4.5 緩解了建設用地指標壓力，為鄂爾多斯市經濟發展注入活力。鄂爾多斯市自2001年撤盟改市以來，經濟發展實現了歷史性的跨越，創造了“鄂爾多斯發展模式”。2009年鄂爾多斯市生產總值增長速度、工業增加值、固定資產投資、地方財政總收入均躍居全區首位，生產總值連續7年保持20%以上。然而，隨著經濟的快速發展，煤炭開采量的不斷提高，建設用地供需矛盾日益凸顯。2009～2020年鄂爾多斯市土地利用總體規劃下達的新增建設用地總規模為136 796.56 hm2，其中城鎮工礦用地總規模為50 086.48 hm2，僅能滿足城鎮建設用地基本需求。因此，2011年國土資源部批復采礦臨時用地試點政策的實施，將國有大型露天煤礦采礦用地納入試點范圍，提高了試點的效力層級，有利于緩解鄂爾多斯市的建設用地指標壓力，有利于保障重點工程、城市基礎設施、民生項目用地需求。

1.5 試點工作難點

試點工作的開展需要當地農民的大力支持，政府部門需對征地、還地等關系農民權益的環節做出詳細解釋說明，如何使農民清楚試點開展對改善其生活、保障其土地權益的積極作用是試點開展的難點之一；試點范圍內各礦區煤炭礦藏差異較大，開采難度、開采年限、企業技術力量并不統一，如何合理安排開采、復墾時間是各企業需解決的難點；試點規劃煤炭企業5年內完成開采和復墾工作，而各企業開采區域礦藏開采難度、企業技術力量不一，如何確保按規劃完成復墾還地是試點運行的另一難點。

2 鄂爾多斯市露天煤礦采礦臨時用地改革試點存在的問題

2.1 政策試點的市場風險測評與應對機制不完善

2012年以來，煤炭市場持續低迷，煤炭價格不斷下跌，許多企業的生產成本已高于銷售價格，多數企業處于停產狀態。雖然企業效益下降甚至虧損，但每年需繳納使用臨時用地的各項稅費、申請新一期臨時用地需繳納的復墾保證金等費用并不因此減免，已完成開采的區域也需要投入大量資金進行復墾，許多企業已入不敷出。此外，農牧民要求還地的呼聲越來越高，資金短缺的現狀使企業復墾進度拖沓，復墾土地質量較低，又無力支付農牧民額外補償金。一些企業難堪重負，已到破產的邊緣，而企業破產將把礦區復墾和還地的難題留給政府。試點政策推行過程中，缺乏對煤炭市場環境的分析，市場環境發生嚴重波動也未能及時做出調整，試點急需建立市場風險測評與應對機制，扭轉目前試點的“半癱瘓”狀態。

2.2 后期管護得不到保障

土地復墾后無人管護，復墾土地利用率較低。由于礦區征地后絕大部分農民已搬離礦區所在的村鎮，且進城務工的收入遠大于獲取復墾土地務農的收入，因此土地復墾還地后無人管護，土地荒廢，復墾土地用途得不到保證[7]。加之鄂爾多斯地區降雨并不豐富，許多礦區靠近沙漠極其干旱，復墾后土地無人管護，單依靠降水地上植物需水量難以滿足，地表植物缺水死亡，如經長年風蝕土地荒漠化可能性較高。土地復墾投入的人力、物力對于土地的高效集約利用未起到積極的促進作用。

2.3 多部門管理，試點礦區審批系統性不強

試點審批涉及多個部門，各部門間銜接明顯不足。試點批復后，鄂爾多斯市出臺的試點實施方案及具體措施，大多局限于國土部門的土地審批監管，其他與試點審批相關的部門對試點情況缺乏了解，試點礦區審批手續辦理的系統性不足[2]。

3 國土資源部采礦用地方式改革試點工作經驗

國土資源部法律中心從2005年就開展礦業用地政策研究相關工作，2009年完成了《礦產資源法》涉及礦業用地章節的起草工作，2010年完成了《關于進一步加強石油天然氣設施用地管理的意見(建議稿)》。2013年通過全面收集、整理礦業用地相關規定，分析礦業用地開采特點及存在突出問題，在借鑒國外礦業用地有關規定基礎上，結合國土資源部近幾年開展的有關試點實踐以及國家新的政策發展方向，形成《礦業用地政策研究報告》，對完善礦業用地管理及推進有關立法提出了建設性意見，并且草擬了《短期采礦用地管理辦法(建議稿)》及起草說明。

國家分4批共有5個省、自治區開展了采礦用地方式改革試點。從試點實施情況來看，自2005年廣西平果縣開展鋁土礦采礦用地方式改革試點以來，采礦用地由原來的征收方式改為臨時征用方式，企業采礦后對土地進行復墾，再將復墾土地歸還農民，從而既保證了礦區農民生活的穩定性，又達到了保護耕地和集約用地的目的。2010年國土資源部第35次部長辦公會原則通過了《采礦用地方式改革擴大試點方案》，分別在遼寧、云南、山西等省擴大試點，在創新采礦用地供應方式、審批制度、補償方式、用地退出機制等方面也取得了顯著成效，但是鄂爾多斯市露天煤礦與其他地區相比較有煤層埋深較深、開采年限長、破壞面積大、破壞程度深、開采年限超過臨時用地年限等特點，所以在采礦用地方式改革上又有別于其他省區。

3.1 改革現行采礦用地供應方式

廣西、山西、內蒙古、云南、遼寧、四川等地在采礦用地供應方式上都進行了積極探索，即在試點范圍內的采礦用地，改變現行必須申請使用國有建設用地的做法，采取分期實施、分期供地、到期歸還的做法，以臨時用地方式使用農民集體土地。但在適用范圍和條件上，都有所不同。廣西平果鋁與云南昆明磷礦埋深都淺，埋深2～5 m，開采周期短1～2年，采用臨時用地使用時間短；山西平塑煤礦礦埋深大約在80 m左右；而鄂爾多斯露天煤礦埋深則從30～170 m不等。淺層煤在開挖的過程中對土地破壞較小，只要做好表土剝離，土地就能恢復到原態。但對于埋深較深的露天礦在開采完畢后，對土地破壞較大，復墾投資成本高、技術難度大。

3.2 改革采礦用地現行審批制度

試點地區都在采礦用地審批制度方面也進行了改革。對試點地區采礦用地涉及占用農村集體土地的，不再實施征收，不轉變土地用途，維持集體土地所有權性質和農村土地承包經營關系不變。采礦用地的申報審批，由采礦企業依據礦區規劃和分期實施規劃制定年度采礦用地計劃和復墾規劃，報省、自治區批準，但各地在內容略有不同。例如在臨時用地使用期限上，廣西規定的是原則上完成采礦和土地復墾的實施周期不超過5年，其中每期采礦用地的使用期限不超過2年，超過2年的，依法重新辦理臨時用地手續；山西則規定露天采礦臨時用地使用期限為5年，自批準之日起,在5年內完成采礦、復墾和還地。

3.3 改革現行采礦用地補償方式

試點區內采礦用地的補償參照征地補償標準的計算方式，按照采礦和土地復墾的期限確定補償方案，在當地市縣人民政府的統一組織協調下，由采礦企業與農村集體經濟組織或土地承包經營權人按照平等協商的原則簽訂補償合同(協議)，按照合同(協議)約定進行補償。試點地區臨時用地的補償標準都是參照征地補償標準的計算方式，按照采礦和土地復墾的期限進行測算的。不同的是簽訂補償合同的主體，山西省規定臨時用地補償參照征地補償標準的計算方式(占用林地的可參照統一年產值標準和林業部門的相關規定計算補償)，按照采礦和土地復墾的期限確定案，在當地縣(市、區)人民政府的統一組織協調下，由露天采礦企業與農村集體經濟組織或土地經營權人按照平等協商的原則簽訂補償合同(所占土地有土地承包經營權人承包經營的，露天采礦企業與承包經營權人簽訂補償合同)，按照合同約定進行補償。遼寧省規定補償合同是由采礦企業與農民簽訂，并按合同約定進行補償。

3.4 建立采礦用地退出機制

試點地區都建立采礦用地退出機制。采礦作業完成后，采礦企業負責對臨時占用的土地在規定的期限內完成復墾，經驗收符合標準，農業用地特別是耕地恢復原用途后，交還給原農村集體經濟組織或土地承包經營權人。廣西自治區采礦用地退出由采礦企業自檢自驗，然后分別申請由縣、市國土部門組織專家驗收，并認真組織整改完善，最后再申請自治區國土資源廳組織驗收；山西省對于復墾驗收，要求由縣級國土資源管理部門根據占地合同約定組織初驗，驗收合格后報省國土資源廳驗收，對于采礦用地規模大、試點實施周期長的，可申請分期驗收。

3.5 采礦用地方式改革的規范建設

各試點區根據試點工作需要，結合當地實際，依據國家和地方的法律法規，制定了采礦用地方式改革的管理辦法、標準和操作程序等相關規定和規范，為試點地區工作的順利開展提供了技術基礎，也為采礦用地制度改革法律法規建設提供了實踐依據。廣西根據試點工作開展情況，除了操作程序和復墾驗收標準，還出臺了《廣西平果鋁土礦采礦用地管理辦法》和《露天采礦用地管理辦法(草案)》；山西省出臺了《露天采礦臨時用地管理暫行辦法》《露天采礦臨時用地復墾驗收管理暫行辦法》《露天采礦臨時用地還地管理暫行辦法》等3個辦法和《露天采礦臨時用地協議書》《露天采礦臨時用地還地協議書》。

4 結論與展望

鄂爾多斯市露天煤礦采礦用地方式改革試點于2011年經國土資源部、內蒙古自治區國土資源廳批準，2012年開始實行。試點礦區煤炭礦藏儲量大、賦存高、埋藏淺、露頭多、易復墾，開采工藝較為簡單，用地周期較短，臨時使用土地能夠滿足煤炭企業生產需要，同時解決了建設用地指標緊張、用地成本高、采礦后土地閑置等問題，保障了當地農民的土地權益，因此試點具有積極的意義。針對當地采礦臨時用地改革試點存在的問題與不足，可有效借鑒廣西、山西等地試點經驗，進一步完善管理體制，促進部門間協作；加大監管力度，加強法規建設；創新采礦用地方式，深化差別化供地制度；遵循“誰復墾，誰受益”的原則，復墾義務人享有優先申請復墾后土地的使用權；通過土地整治，發展規模化農業生產，創造更多就業崗位，改善農民居住環境，吸引遷出農民遷回原址生活，形成鄂爾多斯市農村可持續發展模式[3-5]。

[1] 國土資源部.國土資源部辦公廳關于內蒙古鄂爾多斯市露天煤礦采礦用地方式改革試點的復函.國土資源廳函[2011]949號[A].2011.

[2] 鄂爾多斯市國土資源局.鄂爾多斯市國土資源局關于加快推進露天采礦用地方式改革試點工作的通知[Z].2012-05-02.

[3] 王再嵐,吳蘇海,智穎飆，等.鄂爾多斯煤炭資源開發可持續發展研究[J].科學管理研究，2005(6)：36-38.

[4] 霍改蘭，喬文光，劉占敏. 內蒙古大雁礦區采礦損毀土地整治措施[J].安徽農業科學，2014，42(8)：2427-2428.

[5] 鄧瑞. 煤礦區土地復墾的問題及對策研究[J].安徽農業科學，2013，41(21)：9087-9088，9135.

徐艷紅(1975- )，女，河南禹州人，工程師，從事土地政策研究。*通訊作者，工程師，碩士，從事土地政策研究。

2015-11-20

S 28

A

0517-6611(2015)35-304-04