農村拆遷問題分析及對策研究

張方方，王雪嬌，司美玉，朱 瑾

(山東師范大學 管理科學與工程學院，山東濟南 250358)

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農村拆遷問題分析及對策研究

張方方，王雪嬌，司美玉，朱 瑾*

(山東師范大學 管理科學與工程學院，山東濟南 250358)

隨著城市化進程的加速和新農村建設的推進，農村拆遷問題越來越成為人們關注的熱點。農村拆遷政策的制定和實施過程事關社會、集體、農民個人三者利益，通過大量調研和文獻研究，分析了農村拆遷存在的主要問題，并給出了詳細的策略建議。

農村拆遷；征地；安置補償；社會保障

1 農民拆遷問題概述

隨著城市化進程的加快，我國作為一個有著悠久農業發展歷史的農業大國，需要征集大量的土地來推進城市化建設發展，因此大量的耕地和農民的宅基地被占用。土地是農民生存的根本，失去了土地農民就等于失去了生活的保障，這無疑給占中國大多數的農村人口帶來前所未有的壓力。同時，由于拆遷引發的上訪問題還在逐年增加，征地拆遷問題對社會、集體、個人三者的利益關系影響重大，若得不到良好解決，會對社會的和諧與穩定帶來嚴重威脅[1]。

2004年我國《憲法》規定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”[2]。2007年10月施行的《中華人民共和國物權法》明確規定 “征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件”[3]。在《國有土地上房屋征收與補償條例》中進一步規定 “被征收人可以選擇貨幣補償，也可以選擇房屋產權調換”[4]。且農村拆遷問題是指行政主體因國家城鄉一體化發展建設的需要，按照法定的程序征收農民集體土地并依法拆除農民集體土地上的建筑物房屋及其它附著物時，需依法給予被拆遷人一定的安置、補償。

雖然國家非常重視農村拆遷安置等問題，但是拆遷問題事關農民的生產生活，對農民來說是一種重大的變化，在實施中仍然存在種種問題，亟需解決。國內學者近年來充分關注農民拆遷問題，在征地補償標準、征地補償范圍、征地補償安置方式等方面做出了很多的探討和建議，但是隨著農村拆遷的推進，仍然有些問題暴露出來，需要找到解決策略。

2 農村拆遷存在的主要問題

2.1 拆遷土地征收制度不完善，流程不夠公開

當前我國土地征收制度改革的問題主要集中在土地產權問題上。由于土地產權的不明確，導致農民土地承包界定不清晰，某些基層政府存在濫用職權牟取私利的情況。此外，在以往很多的土地征收過程中，征地拆遷工作的信息得不到及時有效的公開公示，村民們總是在征地工作的落實階段才得知馬上將要征地拆遷，不利于征地拆遷工作的順利有序開展。

2.2 拆遷住房保障體制尚待建立，安置補償標準不完善

被拆遷者都為農民，生活條件較差，加之目前的拆遷補償標準偏低，這部分拆遷農民要重新購買一套商品房就比較困難，所以對于拆遷后無力購房且符合條件的被拆遷居民，需要及時安排拆遷安置房以解后顧之憂。如果政府拆遷后安置房遲遲不建設，就會導致農民不能按時回遷，租住房屋的經濟成本、鄰里的感情焦慮、對政府的不信任感就會越來越重，造成農民的逆反心理，與政府對抗的心理加強，長此以往，農民本能的排斥拆遷，導致征地拆遷成為“天下第一難”[5]。

2.3 拆遷利益關系人的民主參與程度不足

一些地方性法規規定，在拆遷人與被拆遷人達不成拆遷協議時，可以由地方政府裁決。如果當事人不履行裁決確定的義務，做出裁決的機關有權力申請法院強制執行。這種規定為具體拆遷義務的確定及其強制履行提供了法律依據，將本來屬于拆遷人與被拆遷人平等協商達成的“行政法律關系上的合同行為”轉變為政府根據當事人的申請依法做出的“行政裁決行為”。

2.4 拆遷安置小區物業服務和業主民主管理服務機制不完善

征地拆遷后，城鎮化的集中居住社區取代了原先的“熟人社會”，鄉土社會的村規民約不能適應城市社區管理服務的需要，必須為拆遷群眾提供新的公共管理服務[6]。物業管理服務的范圍十分有限，只限于對物業公共部位、公共設施的日常維護、管理和服務，至于業主之間的矛盾糾紛調處、物業公共事務的協商議決等涉及基層社會穩定秩序的重大管理服務職能，未能承擔起來。在業主民主管理服務機制“缺位”的情況下，大量日常性的基層群眾矛盾糾紛，不得不由政府直接處理，致使政府的公共職能負擔過重。

2.5 失地農民社會保障體系未健全

大部分農民的基本生活技能是依賴著土地，以種地謀生，進城之后由于缺乏就業技能，再加之文化水平等因素的制約，就業困難可想而知，特別是年紀大的農民更無就業能力。而目前失地農民的養老保障、就業保障、就醫保障、組織保障、人文關懷等保障制度還未建立和完善，構成失地農民的后顧之憂。

3 農村拆遷問題對策

3.1 完善征地拆遷制度

3.1.1 制定征地拆遷實施標準制度。為了更好地規范和制約政府隨意實施征地拆遷的行為，政府應當制定征地拆遷實施標準制度，嚴格界定公共利益，將公共利益作為征地拆遷合法性的前提和基礎，是決定征與不征、拆與不拆的重要標準和依據。避免政府盲目追求政績，權利泛濫而在沒有審批手續的情況下隨意實施征地拆遷，損害農民的切身利益。

3.1.2 完善征地拆遷土地征收制度。第一，加強征地拆遷的征地相關制度建設，首要任務是完善我國土地的征收制度。當務之急便是完善土地流轉政策，規范我國土地流轉程序；建立健全新的土地產權制度，將土地財產權賦予給農民，讓使用權永包制取代土地階段性承包制[7]。 第二，堅持土地征收過程公開化、合法化。這不僅僅維護了村民們的切身權益和利益，還有效地防控了失地農民征地拆遷群體性事件的發生，且有利于村民們行使監督基層政府及其工作人員的土地征收工作的權利，使土地征收工作公正、公開、合法地順利進行，確保失地農民利益的最大化。

3.1.3 完善征地拆遷補償機制。政府應該制定切實合理的市場化征地拆遷補償政策標準制度。引入市場機制，結合經濟發展水平，適當提高征地拆遷的補償標準。可以從以下方面著手：進一步擴大補償范圍，不斷細化補償項目；確立補償先行和價格異議制度，從制度上保障農民有與政府平等談判的法律地位；確定土地征收價格評估制度，保證土地征收補償的公開、公正和公平；建立多元化的土地征收補償機制，如采取替代補償、換地補償、農民入股補償、社會保險安置補償等全方位多層次的補償方式[8]。

3.1.4 完善征地拆遷法律程序制度。從法定程序上加大對政府征地拆遷權力的約束和監督，制定嚴格的征地拆遷法律程序制度，保障被拆遷人的參與權、知情權、監督權。第一，公開透明拆遷的政策措施、程序流程、補償標準、補償方式、安置辦法等全方位的信息，暢通與被拆遷人之間的信息渠道，與被拆遷人之間形成良性互動，增強征地拆遷政策的公開性、透明性與公正性。第二，將征地拆遷責任追究制度納入官員政績考核，對政府的侵權行為，施行嚴格的政治責任、行政責任與法律責任追究[9]。第三，建立完善的矛盾化解信訪協調機制，暢通被拆遷人訴求表達渠道，進而把矛盾解決在萌芽狀態。第四，建立健全法律救濟機制，讓有關征地拆遷糾紛能夠依據法律法規順暢解決。第五，建立健全被征地拆遷農民的社會保障制度，確保征地拆遷后農民的生產生活無后顧之憂。

3.2 完善安置補償制度

3.2.1 建立多層次的拆遷住房保障體制。第一，增加廉價住房供應量。廉價住房是住房保障制度的核心內容，可以保障那些生活水平較低的農民，也可以保證住房市場機制的性運轉，實現社會的穩定。第二，進一步加大普通房和經濟適用房的建設力度。政府在拆遷安置房建設中多投入一點錢，讓拆遷村民住得更舒適，對拆遷也是一種良性互動。第三，制定普通房和經濟適用房配套政策，完善補貼辦法。住房補貼應按照不同的收入水平，分檔次給予不同標準的補貼，使得住房補貼更趨合理。第四，在新房地產項目的開發過程中，要同時做好居住區的環境和配套設施建設工作，解決好居民的工作、上學、看病、消費等問題。

3.2.2 完善市場化安置補償標準。要實施真實的市場評估價格，就要建立起科學的、客觀的、真實的第三方評估機制，第三方評估機構既不代表政府的利益也不代表被拆遷人的利益，只作為公正的第三方對被征拆的財產進行科學的評估，只有這樣的評估結果才可以作為征地拆遷的補償依據[10]。

建立科學的評估機制，杜絕政府或是被拆遷人為了各自的利益買通評估機構：第一，科學選擇評估機構和過程。機構選擇既不能由政府決定，也不能由被拆遷人決定，而是要通過招投標的方式來確定，招投標的過程中要對評估機構的資質進行嚴格的審查，只有具備資質的評估機構才有資格參與招投標，招投標評審委員會由政府、被拆遷人代表以及紀律檢查委員會、公證機構的人員共同組成，在公開透明的情況下確定評估機構。第二，建立嚴格的監督機制。在評估機構實施評估的過程中，要有紀律檢查委員會的工作人員全程參與監督，并建立由政府和被拆遷人代表共同組成的監督檢查委員會，監督檢查委員會有權對評估機構的評估結果提出質疑和詢問，并進行抽樣檢查，以確保公正。

3.3 建立健全失地農民社會保障體系

3.3.1 遵循先安置后拆遷的原則。切實保證拆遷安置房建設進度，確保農民有房可住。要在拆遷之初就要對農民回遷問題進行明確說明，召開村民代表會商討關于安置房的建設地點、規劃設計、房屋結構、房屋產權、戶型、朝向等等，征求被拆遷人自己的意見，還要成立由被拆遷人組成的安置房建設質量監督領導小組，隨時監督安置房建設進度、質量等相關問題，解決好被拆遷人首要的住房問題，不僅僅是安置問題同時也會大大的促進拆遷工作的順利進行，得到被拆遷人的大力支持。

3.3.2 推進拆遷利益關系人的民主參與。拆遷工作不是行政命令，而是由一個個拆遷協議構成的“合約”的整體，體現的不是單方的權力，而是政府的服務承諾和公共責任。因此，拆遷工作的過程就是拆遷人與被拆遷人不斷溝通協商、尋求達成拆遷協議途徑的過程。過程中一定要注意堅持以人為本的態度，在改善拆遷問題上，鼓勵和支持農民的參與，調動農民的積極性，發揮農民的自主能力，推進居民自治良性互動的實施。

拆遷工作建立利益關系人民民主參與的程序機制，在利益主張的表達、溝通、碰撞、磨合中化解矛盾和糾紛[11]。一是拆遷協議層面的民主參與。這是民主參與程序機制的重心，絕大部分的拆遷利益矛盾和糾紛應當在這一層面得到化解，以保證拆遷協議在整體上獲得較高的簽訂率，為拆遷工作的順利推進打下堅實基礎。二是拆遷裁決層面的民主參與，盡量減少行政裁決。

3.3.3 加強集中居住的公共服務。針對當前拆遷安置小區普遍存在的業主交費困難等現實問題，政府給與扶持和資助，是十分必要的。拆遷安置時為小區業主自治功能的發揮提供必要的“公共空間”還是很有必要的，這些“公共空間”包括以下幾方面內容：①小區內部業主公共活動設施，如業主自治機構辦公場所，業主開展公共活動所需要的公共場地和宣傳欄等設施設備；②小區內部及周邊配套教育、醫療、休閑、生活服務設施，如幼兒園、小學、醫院、菜市場、商店、公園以及其他文體休閑設施；③小區外部交通、城管、治安等公共設施，便捷的外部公共設施是內部自治管理的必要補充和保障。

3.4 建立起以基本養老保險制度為核心的社會保障機制

3.4.1 建立被拆遷農民的養老保險和醫療保險長效機制。凡是被拆遷的農民，全部納入城鎮居民養老保險和醫療保險范疇，保險費用全部由拆遷后村集體資產增值部分繳納，由被拆遷農民所在的村委會和鎮政府統一辦理。

3.4.2 建立被拆遷農民的就業保障長效機制。凡是被拆遷的適齡農民全部納入城鎮社區勞動保障所就、失業登記范疇，并與城市居民享有同樣的接受就業技能培訓，個人信息納入勞動保障就業信息庫，享受就業崗位的信息資源。同時，勞動部門要組織針對農民特色的勞動技能培訓，從政府財政列支專項資金，給予農民就業技能培訓費，用于其掌握勞動技能，讓被拆遷農民都能掌握一門勞動技能，自食其力[12]。

3.4.3 把被拆遷農民的安置工作列入基層黨建工作范疇。讓原村民委員會與城市社區黨支部進行對接，農民黨員與城市黨員對接，結成對子，共同參加黨的組織生活，共同為社區建設貢獻力量，即從黨內關愛的角度讓農民融入城市生活，完成從農民到市民的轉變。

[1] 杜文芳.新疆伊寧市征地拆遷安置補償問題研究[D].烏魯木齊：新疆農業大學，2011.

[2] 全國人民代表大會.憲法[A].1982.

[3] 全國人民代表大會.中華人民共和國物權法[A].2007.

[4] 國務院.國有土地上房屋征收與補償條例[A].2011.

[5] 張春紅.平房區征地拆遷補償研究[D].哈爾濱：哈爾濱工業大學，2012.

[6] 齊苗苗.村落“單位化”社會功能及其風險性研究[D].長春：吉林大學，2012.

[7] 陳志宇.新農村建設背景下完善我國農村土地流轉機制研究[J].安徽農業科學，2012(5)：3058-3059.

[8] 李國際.我國征地補償與安置法律問題探析[J].湖北社會科學，2009(11)：152-155.

[9] 李佳齊.我國政府環境責任追究制度的問題及完善[J].沈陽工業大學學報(社會科學版)，2011(1)：74-77.

[10] 李永輝.基于案例的長沙城市房屋拆遷法律分析[D].長沙：湖南大學，2011.

[11] 朱英琛.農村拆遷工作的法治化研究[D].杭州：寧波大學，2013.

[12] 曹明賢.農村勞動技能培訓中存在的問題及對策[J].經濟視野，2014(18)：451.

Analysis on Rural Demolition Problems and Countermeasures

ZHANG Fang-fang,WANG Xue-jiao,SI Mei-yu,ZHU Jin*

(School of Management Science and Engineering, Shandong Normal University, Jinan, Shandong 250358)

With the acceleration of urbanization and the development of new rural construction, rural demolition problem is increasingly becoming the focus of attention. The formulation and implementation of rural demolition policy has significant impact on social, the collective and the individual interests. The detailed policy recommendations were proposed, the main problems of rural demolition were analyzed, through a large number of investigation and literature research.

Rural demolition; Land expropriation; Resettlement compensation; Social security

國家級大學生創新創業項目(201401248)。

張方方(1993- )，女，山東聊城人，本科，專業：電子商務。*通訊作者，副教授，博士，從事人力資源管理研究。

2015-11-18

S-9

A

0517-6611(2015)35-338-03