治突擊花錢可試點“結余稅”

環球時報/2015-12-18/ 第15版面/國際論壇 /作者：甘犁 譚繼軍

12月14日，財政部數據顯示，2015年前11個月全國累計一般公共預算支出為15.0萬億元，僅為總預算的87.6%。而12月的全國一般公共預算支出約2.1萬億元，需要完成的財政支出是其他月份的2倍左右，這意味著“突擊花錢”現象有可能在一些地方出現。筆者認為，減少年末“突擊花錢”最有效的制度安排，就是在允許預算結余滾動進入下一年度的前提下，開征“結余稅”。

年末“突擊花錢”現象不僅在政府部門長期存在，在事業單位和其他以財政撥款為主的機構也并不鮮見。究其原因，一是年度資金總量的不確定性和不可追加性，導致機構為保證整個年度（尤其是年末）有足夠的運作資金，紛紛在年初緊縮花銷。但更重要的原因則是現行預算編制方法以“基數加增長”為主，即下一年度預算以本年度總支出為基數，并按一定比例增加。這使得本年度預算如果沒有全部花掉，就可能影響下一年度預算經費基數，直接導致未來預算的縮水。

以上兩點原因與“年末未使用資金須全部上繳”的制度相輔相成，最終造成了一些公立機構年終的“突擊花錢”。

年終“突擊花錢”不是中國特有現象，在國際上也普遍存在。比如，哈佛大學和芝加哥大學兩年前的一項聯合研究發現，美國政府財政年度最后一周的采購支出是之前每周平均支出的4.9倍。國際范圍內，允許當年或全部以往年份結余的資金轉入下年（稱之為“留存結轉”），是各國遏制“突擊花錢”的主要制度安排，而某些發達國家甚至允許預支部分未來財政年度資金，如法國、日本、英國、美國和瑞典。

借鑒國際經驗，若只進行“留存結轉”，可能會導致結余過多。因此在允許結余資金滾動進入下年度同時，我們需對結轉到下年度的資金總量進行必要限制，配套以監管與制約政策。為減少預算編制過程中的浪費，我們可以要求各單位將結余資金按一定比例“繳稅”，其余資金則滾動進入該部門下一年度預算。

更為重要的是，財政部門應當出臺規定，保證流轉進入下一財年的資金規模大小不影響下一年度預算申請的基數，從而鼓勵各級財政減少不必要項目的支出。另一方面，部分結余資金的上繳也有利于控制結余資金總額，防止部門通過刻意大幅度縮減本年度開銷，為下一年度的浪費做前期鋪墊。由此可見，這一制度既兼顧了“突擊花錢”的合理之處，又能減少因“突擊花錢”造成的浪費，可以做到“一箭雙雕”。

該制度的難點就在于如何確定預算結余的“征稅”比例。稅率的合理將最大程度地提升支出效率，減少浪費。筆者建議，結余資金稅率的確認可先選取一些具有代表性的部門進行試點，多次考察其政策效果，動態修正稅率高低，最終測算出最佳稅率，并推廣到全國。▲（作者分別是西南財經大學中國家庭金融調查與研究中心主任和副主任）