推進新型城鎮化研究——以南昌市為例

徐 靜 俞曉敏 劉 敏

（1.中共南昌市委黨校，江西 南昌 330031）

城鎮化是中國擴大內需的最大潛力所在，也是區域可持續發展的最大動力所在。中國在改革開放后，經過三十多年的高速發展，各個區域呈現出城鎮化率上升，城鄉面貌一新的普遍發展景象。與取得的巨大成就相比，城鎮化過程中也同時帶來過度土地城鎮化、環境污染、人口擁擠、新城空置等問題，對此，我們不斷反思城鎮化的科學發展思路與路徑，所以才有了傳統城鎮化要向新型城鎮化轉向之論。筆者認為，這個轉向就是：從注重土地擴張到注重發展質量，從注重經濟效益到注重社會、生態效益，從注重人口數量增加到注重人口素質提高的轉變過程。基于這個根本認識，本文以南昌為例，在分析其城鎮化發展階段及有關結構的基礎上，集聚南昌在推進新型城鎮化發展過程中的突出問題，提出相關對策建議。

一、南昌市新型城鎮化發展的現實基礎

以2000年為起點，南昌開始了城鎮化快速發展的進程，其標志性事件是市委、市政府提出了建設“一江兩岸，雙核擁江”模式。由此展開了拉開城市框架——拓展城市空間——加快城市基礎設施建設的以投資為主導的城鎮化建設。十多年的建設發展成績構成了今后新型城鎮化發展的現實基礎。

（一）城市土地城鎮化速度快，新區開發模式較為成功

2000年，南昌市中心城建成區面積為86平方公里。在《南昌市近期建設規劃（2011—2015年）》中，規劃至2015年，中心城區用地規模為236平方公里。目前，這個規模已經突破。土地城鎮化速度較快，主要原因在于城市空間的向外延展以及建設城市新區的用地。目前，南昌已經形成“一江兩岸、雙核擁江、組團布局、圈層發展”的城市空間格局。這種“雙核”“圈層”的空間格局是中國城市發展中較為普遍的空間模式，有著規模大、腹地廣、多元化發展的優勢，但也有基礎建設任務重、容易出現“攤大餅”式發展的困擾。

在新區開發方面，從2002年開始，紅谷灘新區先期采用基礎設施投入——土地出讓、盤活土地——房地產開發、公私合作的方式，拉開了新區的框架，市委市政府的搬遷對新區建設更是起著引領的作用。新區的快速發展，也帶來了過江交通、人氣不足、用地粗放、產業乏力等問題。2005年經過回顧與思考，新區迅速進入了對生活、金融、商貿、文化創意、旅游等功能提升的階段。紅谷灘規劃建設用地面積40余平方公里，規劃人口40余萬，至今新區戶籍人口已達19萬，常住人口已超40萬。有了這樣較快的發展態勢，新區進一步向九龍湖地區拓展，借鑒前期相對成功的開發模式，繼續拓展著城市空間。

（二）人口城鎮化速度適中，戶籍制度改革相對領先

南昌市2013年末戶籍總人口510.08萬人，其中，非農業人口235.96萬人，常住人口為518.42萬人，其中城鎮常住人口超過362萬人。戶籍人口城鎮化率為46.3%，常住人口城鎮化率在69.83%，遠超過了國家的同期數據。2014年4月1日南昌市開始施行《關于進一步深化戶籍制度改革的實施意見》，意見中提出“到2020年，全市要基本形成以合法穩定住所和合法穩定職業為戶口遷移基本條件，以經常居住地登記戶口為基本形式的‘ 以人為本、城鄉統一、規范有序、科學高效’ 的新型戶籍制度”，同時明確了“力爭到2018年……城鎮化率提升至72%，并在此基礎上實現基本公共服務對常住人口的全覆蓋”。據此，南昌在農業轉移人口落戶城鎮方面已做好了戶籍制度上的準備并予以落實。

（三）經濟結構不斷優化，發展速度有待加快

根據錢納里對經濟發展階段的劃分標準，從人均GDP來看南昌已步入后工業化時期、從非農勞動力比重來看，輕重工業結構來看，南昌處于工業化中期向后期過渡階段，從三產比例來看，處于工業化后期階段，同時，根據國際常用城鎮化發展階段判斷，南昌目前69.83%的城鎮化水平處于30%-70%的工業化后期階段。因此總體來看，南昌工業化與城鎮化基本處于工業化中期向后期過渡發展階段（見表一）。

表一：南昌經濟發展階段分析（2013年）

在2013年，南昌市經濟結構不斷優化，三次產業結構由2012年4.9:57.9:37.2調整為2013年的4.7:55.5:39.8。但從2010—2013年南昌的GDP總量及工業增加值占全省的比例來看，南昌的發展速度有待加快（見表二）。

表二：南昌的各經濟指標占全省比重（2010—2013）

（四）舊城改造力度加大，城鄉統籌有待加強

根據《南昌市城市棚戶區改造規劃(2013 年-2017年)》，南昌的城鎮化發展將更加注重民生與環境，在改造的基礎上，通過用地置換、調整舊城區部分用地性質、優先安排城市公用設施和綠化用地，城市更新和完善服務配套，一方面有效疏解老城區人口，降低人口密度；另一方面加快老城產業升級，實現土地的優化配置。

在城鄉統籌方面，近幾年注重小城鎮的示范作用。在優選8個建制鎮作為重點示范鎮予以集中力量進行打造的基礎上，形成了一批工業產業型、旅游開發型、交通樞紐型重鎮。這些各具特色的“點”還需要加大統籌，加強城鎮間的聯系，使“點”成“片”再成“網”，實現中心城、次中心鎮、小城鎮之間的有機聯系，顯現區域合力，增加城鎮競爭力。

二、南昌市推進新型城鎮化面臨的突出矛盾

據上所述，南昌有著較好的城市建設、產業發展等基礎，但從新型城鎮化的根本要求來嚴格審視，還有相當差距，呈現出的突出矛盾主要有：

（一）土地快速城鎮化與基礎設施建設滯后的矛盾

南昌城市空間迅速拉大，由于“雙核擁江”中的“雙核”相距一橋，實際還是“單中心”的結構，加上2010年山江湖綜合開發戰略——外圍五大組團規劃，更是強化了以中心城為核的圈層結構，而圈層的城市結構帶來的大量的交通、給排水、電力、垃圾處理以及教育、醫療、文化休閑等壓力需要投入大量的基礎設施建設。近幾年，南昌通過投融資制度陸續開始了一些大型的各類基礎設施建設，但何時能夠把南昌的綜合承載力提升到令人滿意的程度，還任重而道遠。

（二）轉移人口需求與公共服務供給、產業發展之間的矛盾

戶籍制度改革力度加大，會在一定程度上促進轉移人口的加速，但我市的財政是否承擔市民化成本，提供好就業、教育、醫療、養老、保障性住房、勞動保障、社會管理等方面的公共服務。另外，每個城市都希望轉移人口帶來更多的“勞動力紅利”，那么，南昌本身的就（創）業生活環境、產業發展環境同樣也被轉移人口所挑剔。

（三）產業集群式發展要求與現實困境之間的矛盾

工業園區是產業集群式發展的有效載體。目前南昌已形成若干產業集群，有的處于升級的過渡期，有的還處于雛形。從各個工業區的發展來看，有以下問題：區域產業分工不明，特色不強，產業趨同現象嚴重；區域內產業組合和產業鏈條不足，補鏈及延伸產業鏈難度大；龍頭企業不多，企業驅動增長能力不強；產城融合的優質園區少，園區承載能力弱；園區準入與退出的評估與監管系統無或不嚴格，產業用地集約化和企業產出效益化程度小；產業集群發展政策針對性與引導性不強等等。這些問題的解決都面臨著不小的現實困境。

（四）城鄉一體化與輻射帶動能力不足的矛盾

在城鄉一體化的發展中，中心城市、建制鎮、小城鎮的輻射帶動能力強，則一體化的進程快，反之則慢。南昌經濟規模偏小，發展相對落后，不僅難以輻射周邊設區市，也難以吸附本市的小城鎮；我市的縣、鎮綜合實力不夠強的現實，也導致對周邊農村地區的輻射較弱。

三、推進南昌市新型城鎮化發展的具體路徑

李克強總理對新型城鎮化有過重要指示，他說，要實現產業發展和城鎮建設融合，讓農民工逐步融入城鎮。因此，新型城鎮化的發展目標，從根本上來說，是通過土地、人口、產業、城鎮設施等各類要素資源的合理配置，實現產、城、人的融合。針對南昌新型城鎮化的現狀及存在的主要矛盾，本文提出以下六條具體路徑：

（一）推進以常住人口市民化為首要任務的加速路徑

常住人口市民化是目前加速中國城鎮化進程的主要問題。南昌也面臨這樣的突出矛盾。我們要認識到，市民化的過程就是增加就業、擴大公共服務以及增加城市設施承載力的過程，在這個過程中，量是主體，質是關鍵。一是擴大公共財政在民生增量上的投入。根據每年的常住人口市民化的增率積極安排財政投入，有效落實市民化成本。二是保障農民工在村級集體經濟及土地承包、宅基地等所在農村的權益，在一些地區積極展開試點，出臺相應配套政策，解決農民工在市區落戶的后顧之憂。三是以“城中村”改造為抓手，在改造中引入市場化運作模式，鼓勵“城中村”居民參與改造并共享改造成果，解決“城中村”居民的長期保障問題。四是從提高人口整體素質的目標出發，針對適齡勞動力和高素質人才的政策應突出靈活性和差異性。根據他們的需求靈活解決其在教育、醫療、住房等方面的問題。

（二）推進以實現以人為核心的人本路徑

現代城市是因為人而存在的。人口集聚帶來城市的繁榮，城市在以人為本的理念指導下的規劃、建設與管理會加速人口集聚的速度。一是關注人的需求。除了現在重點強調的民生需求外，還要關注安全包容的社會環境、潔凈的空氣和水、便利的生活設施、豐富的文化生活、便捷的交通體系、和諧的社區關系、高效的政府服務，讓南昌人生活在一個宜居宜業、豐富多彩、和諧向上的城市中。二是滿足人的需求。通過管理治安環境、治理生態環境、規劃建設綜合交通體系、發展社區文化生活、開展政府及各行業作風建設等各項工作把人的需求落到實處。三是促進人的需求。增強社會流動性，拓寬民眾向上發展的通道。投入資源，從學前至高中階段幫助弱勢學生，確保他們不輸在起跑線上。特別是要加大對困難家庭子女的教育扶助，加大對進城農民工的職業培訓。積極通過社區組織發展志愿性扶助組織，幫助需要救助的個人和家庭。

（三）推進以產城融合為核心的升級路徑

工業化進入中后期階段以后，對產城融合的要求更加迫切。南昌目前促進產城融合的重點應放在盡快統籌協調產業空間組織和整體格局上。一是推進“三規（國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用總體規劃）合一”，設定產城融合目標，以提高園區經濟效益、促進產業集聚為標準盡量整合全市產業空間布局，同時確定工業用地發展規模和城市建設用地的合理比例，形成產城融合的空間基礎。二是促進各產業園區從只提供工作與生產的地點逐漸演進成具有工作、生活、學習、娛樂、商務、居住等復合功能的綜合體。南昌的高新區和經濟開發區已經具備這樣的形態，還要進一步完善布局。三是加快重大交通基礎設施的建設，一方面通過交通的可達性加快產城融合；另一方面根據交通布局進行園區升級，開發以研發、商務科技為主的新型高端園區。這些園區的發展將直接決定南昌在工業化后期的創新能力。

（四）推進以資源、生態集約利用為核心的低碳路徑

集約、綠色、低碳是新型城鎮化中的應有之義。早在2011年，南昌就發布了《南昌市低碳城市發展規劃》，提出要在建筑、能源、產業、交通、城市結構、生態和生活等七大領域推進低碳行動計劃。除了這些具體舉措之外，南昌還應在打造低碳城市方面做好以下基礎性工作：一是建立產業發展用地規模評估與預測機制，這套機制的核心在于實現土地的集約和高效利用，可根據人口和勞動力規模以及不同產業門類的地均產值等，制定企業入駐園區的產值門檻，實現產業用地的精簡化。二是對城市中的污染源進行有效監控，通過設置禁止建設區、減排區、緩沖區以及完善的防污和污染治理設施，避免對居民生活造成影響，對環境造成破壞。三是切實推進垃圾分類和垃圾回收，在南昌市民社會中形成良好的低碳意識并落實在行動中。

（五）推進以構建大都市圈為核心的一體化路徑

南昌近年來致力于打造核心增長極，其城市空間結構已經形成大都市圈的雛形：以南昌中心城為核心，外圍組團為補充并延伸至各縣域城鎮。為了加快這一一體化進程，要進一步在提高一體化的質量上下功夫：一是加強各區域的經濟聯系。通過加快各區域的交通基礎設施以及促成各區域的產業分工與合作，使一體化地區更具經濟集合體的特征，形成團隊效應，增強南昌城市競爭力；二是增強中心城及組團、縣域中心城鎮對周邊地區的幅射和帶動作用。除了做好城鄉統籌的空間布局外，更要積極利用中心城鎮良好的交通位置、完善的產業基礎設施配套以及人口集聚的優勢，強化其產業集聚、市場引導、人才支持、技術服務等各方面的功能，形成龍頭城鎮帶領節點城鎮，輻射邊遠城鎮的網絡型城鎮體系；三是突出小城鎮和村級特色。小城鎮與村級組織要立足于本地的自然資源、產業資源制定相應的特色產業規劃，規劃要強調與周邊地區的錯位發展，形成區域合作共贏局面。小城鎮和村級的建設要注重保護當地獨特的文化和生態景觀，在保護的基礎上謀求特色發展。

（六）推進以市場決定性作用為核心的改革路徑

十八屆三中全會提出，要緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革。在城鎮化進程中，市場的決定性作用是否發揮、發揮的效率如何直接影響城鎮化的速度和質量。南昌在城鎮化建設過程中其投融資體制、產業發展機制、創業創新政策等多方面體現著市場的作用，今后應著重在增強決定性作用方面進行深化改革。一是以共享土地增值收益為目標的土地制度改革，不僅要完善城鄉統一建設用地市場機制，而且要保障農民從土地增值中受益，這是農民轉移人口的經濟保障。二是以共享城鎮建設成果為目標的投融資體制改革。擴大社會資本的準入范圍，賦予社會資本參與城鎮建設更多的靈活性，并研究制定保障私人資本參與安全的監督機制。三是以共創城市經濟活力為目標的各項制度改革。盡快完善地方法規尤其是與經濟活動相關的法規、政策和辦法等。在制度改革的基礎上，更要不遺余力地落實好，說到做到，營造能夠讓市場發揮決定性作用的軟硬件環境。