聯合國第三次世界減災會議綜述＊

李杰飛顧林生龍海云張晉輝趙 萍中國地震臺網中心，北京100045四川大學－香港理工大學災后重建與管理學院，成都610207

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會議信息與概況

聯合國第三次世界減災會議綜述＊

李杰飛1）顧林生2）龍海云1）張晉輝1）趙 萍1）
1）中國地震臺網中心，北京100045
2）四川大學－香港理工大學災后重建與管理學院，成都610207

1　全球共商減災大事

2015年3月14日，第三次聯合國世界減災大會在日本仙臺市國際會議中心隆重召開，仙臺市曾是2011年3月11日發生過日本東北大地震的重災區。186個國家和地區大約7千多人出席了本屆十年一次的第三次聯合國世界減災大會。聯合國秘書長潘基文在開幕式上再次強調：“防災是實現可持續發展的世界性的重要里程碑，世界各國人民擁有防災意識是非常必要的。因此，雖然大規模的自然災害給世界各國人民帶來了巨大損失，但是，通過加強早期預警預報系統建設等減災措施和對策，可以挽救更多的生命和減少更多的經濟損失。因此，在這個領域進行長期投資是非常重要的”（圖1）。本屆會議上達成的《后兵庫行動綱領》（又稱《仙臺框架》），將在今年9月召開的聯合國千年發展目標的后續目標制定會議的聯合國峰會，和預計年底召開的《聯合國氣候變化框架公約》第21次締約方會議上進一步落實。中華人民共和國派出了以民政部李立國部長為團長的代表團出席了本屆大會。

圖1　潘基文秘書長在開幕式上講話（照片由顧林生提供）

2　全球減災與發展目標明確

近年來，地震、海嘯、火災、水災等全球性巨大災害頻發，給人類帶來很大傷害，防災減災已經成為國際社會共同關注的問題。根據2013年聯合國大會有關國際減災戰略的決議規定，本次減災大會的主要目標是：①完成對《兵庫行動框架》實施情況的評估和審查；②思考從區域和國家減災戰略、制度中汲取的經驗和建議，以及在實施《兵庫行動框架》期間達成的相關區域協議；③通過2015年后減災框架；④基于對實施2015年后減災框架做出的承諾，確定合作方式；⑤確定定期審查方式，審查2015年后減災框架的實施情況。參加本次大會的代表來自各國政府、議會、民間團體、國際紅十字和紅新月會、非政府組織、國家減災平臺、《兵庫行動框架》聯絡點、地方政府代表、科研機構和私營部門，以及聯合國系統內的各組織和政府間組織。

通過5天會議，《仙臺框架》正式通過，全稱為《2015—2030年仙臺減少災害風險框架》。大會對過去十年的全球減災所取得的成績給予了高度的評價，指出自“2005年《兵庫行動框架》通過以來，各國在減少災害風險方面取得了很大的進展，從而使人員的死亡率有所下降。”但是在新的框架中，也強調在這十年間，災害不斷造成嚴重損失，給人類乃至整個國家的安全都帶來了巨大的影響。據統計，在這十年中約“70多萬人喪生、140多萬人受傷和2 300多萬人無家可歸。有超過15億人正遭受著各方面災害的影響。特別是婦女、兒童和弱勢群體受到的影響更嚴重。經濟損失總額超過1.3萬億美元。氣候變化也加劇了災情的擴大，其頻率和強度也越來越高。以上這些情況嚴重阻礙了實現可持續發展的進程。有證據顯示，世界各國人民和資產受災風險的增長速度高于減少脆弱性的速度，從而產生了新的風險，災害損失也不斷增加，在短期、中期和長期的時間內，特別是對地方和社區一級產生重大經濟、社會、衛生、文化和環境影響。頻發小災和緩發災害尤其給社區、家庭和中小型企業造成了嚴重的影響，在全部損失中，這些災害造成的損失占有相當高的百分比；所有國家（特別是災害死亡率和經濟損失偏高的發展中國家）都在履行財政義務和其他義務方面遇到越來越高的潛在隱藏成本和困難。”

為此，聯合國提出全球減災的當務之急，就是要盡最大努力去預測、規劃和減少災害風險，以便更有效地保護人類和國家以及民生、文化遺產、社會經濟資源和生態系統，增強抵御災害、降低損失的能力。

3　加強國際減災合作

中國政府代表團團長、民政部部長李立國先生在14日下午做了大會發言（圖2）。他指出中國是世界上強震等自然災害頻發的國家之一，以預防為主，防御與救助相結合一直是我國政府的防災減災方針。他特別介紹了中國政府在災后重建方面所做的工作，例如在汶川地震、玉樹地震、蘆山地震、魯甸地震等災后重建方面取得的一些經驗：①堅持科學重建，把生命、生活、生產的需要作為重建的基礎；②堅持經濟、社會發展的優勢與文化相結合；③編制重建規劃，堅持規劃優先；④生活設施與生產設施的恢復重建同步進行；⑤受災地區的災民努力自建與全國四面八方的支援相結合。

圖2　中國民政部部長李立國先生介紹我國減災成績和推進國際減災合作的措施（照片由顧林生提供）

同時，他闡述了我國在過去十年中根據《兵庫行動框架》，在綜合減災領域取得了很大的成就。特別是中國積極參與和推動國際減災合作，并在此次會議上提出了3項建議，即：①加強國際間災害信息和減輕災害風險經驗的交流，相互提供各國的災后重建與管理經驗；②加強國家與國家之間、地區與地區之間對重大自然災害的應急救援協調聯動功能，提高國際和地區之間的應急聯動資源的效率；③加強對全球和地區的自然災害的重大技術、關鍵技術的研究，促進科技支撐的力量。

在整個大會期間，很多參會者對中國政府應對巨大災害和汶川地震的災后重建等經驗和成就都給予了高度贊賞，希望中國在聯合國新行動框架下，能夠發揮更大的作用。

4　減災大會勝利閉幕

十年一次的聯合國減災大會于3月19勝利閉幕（圖3）。聯合國減災戰略署（UNISDR）代表、聯合國秘書長減災特別代表、四川大學－香港理工大學災后重建與管理學院名譽教授瑪格麗塔·瓦爾斯特龍女士對本次大會進行了總結。她說，通過聯合國減災戰略署工作人員4年的努力和各國政府的共同努力，使本次會議成為聯合國減災歷史上最成功的一次會議。出席會議的6 500名代表參加了政府間組織的許多大型活動，有40 000多名代表出席公共論壇。官方代表共計187個國家，其中有25位國家元首、副總統和政府首腦出席了本次大會，100名部長級代表、42家政府組織、236家非政府組織、38家聯合國機構和300多家私營機構的代表出席了會議，國際新聞界有900多名特派記者代表參加了大會。150個政府組織在公共論壇上組織了350多次小型活動。婦女、兒童、青年、殘疾人等也有代表參加了會議。

5　世界減災任重道遠

通過本次會議，提出以《兵庫行動框架》為基礎，要在未來的15年內必須大幅度地減少生命損失，降低災害對世界各國所造成的災害風險和損失。為實現這一目標，新框架計劃提出將要實現以下預期總目標：防止產生新的災害風險和減少現有的災害風險，制定出適合世界各地區的經濟、法律、社會、衛生、文化、環境、技術、政治和體制措施，減輕傷害，降低損失。具體內容包括：①2030年大幅降低全球災害死亡率，目標是2020—2030年平均每十萬人全球災害死亡率低于2005—2015年；②2030年將大幅減少全球受災人數，為實現這一具體目標，2020—2030年平均每十萬人受災人數須低于2005—2015年平均受災人數；③2030年，使災害直接經濟損失與全球國內總產值（國內生產總值）的比例有所減少；④2030年通過重要基礎設施和基本服務的復原等方法，大幅減少重要基礎設施包括衛生和教育設施的受災損害程度；⑤2020年制訂出國家和地方減少災害風險戰略的國家數目將有很大的增加；⑥2030年加強國際合作，對執行本框架的發展中國家完成其國家行動提供有效的和持續的支持；⑦2030年將增加各國人民獲得和利用多方面災害預警系統以及災害風險信息和各種數據評估結果的機會。

圖3　2015年3月19日00：30《仙臺框架》正式通過（照片由顧林生提供）

聯合國世界減災大會閉幕了。但是，會上提出的任務也是對我們防災減災工作提出了更高的要求。防災減災是惠及人類社會的公益事業，做好防災減災工作，對于實現國家防災減災任務目標，最大限度地減輕地震等災害損失具有十分重要的意義。掌握防震減災技能，共同營造人類社會抗御災害的良好氛圍，一直是許許多多有識之士努力的目標。

（作者電子信箱，龍海云：longhaiyun＠seis.ac.cn）

收稿日期：(＊)2015－04－30；采用日期：2015－06－17。

doi：10.3969／j.issn.0235－4975.2015.10.009

文獻標識碼：D；

中圖分類號：P315.9；