大都市區域治理何以可能?

宋道雷

(復旦大學 馬克思主義學院，上海200433)

從晚清到共和國初期，中國城市的發展集中在單個或者數個單個城市空間。對應這一時期，中國城市的發展因產業與全球化因素尚未顯著，還沒有出現城市集群發展的現象。即使在“1949-1978年的30多年間，由于缺乏發育機制和驅動因素，我國一直未出現各種不同類型的城市群。中國城市群的真正形成與發育始于20世紀80年代的改革開放初期”，“與傳統城市化道路不同，以國際化大都市與世界級城市群為標志的都市化進程，構成了推動當代城市化進程的核心機制與主要力量”。［1］(P．55)由此，城市群的發展對城市治理提出新的挑戰——城市區域治理困境。

一、城市群發展與城市區域治理困境

中國城市群的發展是因為發展型城市力量推動國家轉型模式的結果，［2］(P．1)即“80年代的區域合作與鄉鎮企業發展是城市群形成的源動力”。［1］(P．56)雖然在《“十一五”規劃綱要》中國家首次提出城市群的概念，①《“十一五”規劃綱要》指出:“要把城市群作為推進城鎮化的主體形態，逐步形成以沿海及京廣京哈線為縱軸，長江及隴海線為橫軸，若干城市群為主體，其他城市和小城鎮點狀分布，永久耕地和生態功能區相間隔，高效協調可持續的城鎮化空間格局。已形成城市群發展格局的京津冀、長江三角洲和珠江三角洲等區域，要繼續發揮帶動和輻射作用，加強城市群內各城市的分工協作和優勢互補，增強城市群的整體競爭力。具備城市群發展條件的區域，要加強統籌規劃，以特大城市和大城市為龍頭，發揮中心城市作用，形成若干用地少、就業多、要素集聚能力強、人口分布合理的新城市群。人口分散、資源條件較差、不具備城市群發展條件的區域，要重點發展現有城市、縣城及有條件的建制鎮，成為本地區集聚經濟、人口和提供公共服務的中心。”比《“十一五”規劃綱要》更加深入，《“十二五”規劃綱要》進一步提出在中國建設中部城市群，以及以港澳為代表的國際城市群課題。但是我國城市群發展在80年代已經起步，并經歷了三個階段。這三個階段分別是“20世紀80年代的發育萌芽階段、90年代快速成長階段、21世紀前10年的持續發展階段”。［1］(P．56)在30年的時間中，中國的城市群得到巨大發展，中國具有了國家級、省區級與地方級三級，近23個城市群;其中長三角城市群是中國最早的城市群。［1］(P．27)(表1)

表1 城市群級別劃分

城市群的發展帶來城市區域治理的問題，這是城市治理遇到的新的問題與挑戰。因為在城市群不發達的時候，國家轉型賴以依存的要么是單個城市中現代要素的挑戰，要么是首位城市現代要素的挑戰，這最終使國家以大型城市計劃的形式塑造城市力量承載國家轉型。但是，城市群的發展為國家轉型所依賴的城市治理，提出了城市區域治理的挑戰。這種挑戰與城市群之間的協調機制直接相關。中國在這方面的現實實踐與學術研究還處在起步階段。［3］(PP．237-240)

雖然城市群在當下中國迅速發展，但是，其發展造成的城市區域治理挑戰只能在城市區域間協調機制比較薄弱的背景中進行。改革開放之前，我國城市的發展處于國家權力要素的主導之下，城市自身的發展規律受到損害，市場要素仍不完善，“城市群空間結構不合理，區域自我協調能力較弱，區域內城市空間存在各自為政、單打獨斗，甚至是以鄰為壑的問題”。［4］(P．109)改革開放以后，雖然城市群在中國得到迅速發展，但是，“目前國內城市群政府協調機制尚處于探索階段，雖然國內各個城市群協調機制各有側重點，但最主要的形式是建立行政首長聯席會議制度，該機制旨在促進區域內彼此之間的溝通與交流，加快區域經濟一體化進程，在長江三角洲城市群，該機制已經基本形成。另外，圍繞經濟開展論壇與合作洽談會、簽訂共同遵守的協議和公約也是國內城市群協調的有效形式”。［1］(P．43)對于國家級城市群間的區域協調來講，這種情況更加嚴重，雖然“目前也存在著一些行政上的聯絡機構，但作用非常有限。各城市間的協調難度非常大，相互掣肘的因素很多。在許多城市群中，部門利益至上，地方保護現象盛行，市場流通嚴重受阻，多方合作非常困難。這是當前制約中國城市群發展的突出問題”。［4］(P．109)

對于城市區域協調機制缺乏導致的危害，官方有相當的認識。原國家住房與城鄉建設部副部長仇保興以珠江三角洲城市群為例，說:“珠江三角洲地區的……城市分布區域迅速擴大。人口稠密地帶城市區域化和區域城市化的時代加速來臨，使得區域城市群之間和城市之間的惡性競爭加劇，產業雷同、基礎設施重復建設的狀況日益嚴重。”［5］因協調機制的缺失，長三角城市群之間的問題比珠三角還嚴重:長三角地區的經濟快速發展是以犧牲環境質量為代價，從綠色發展來看，其城市群經濟則落后于珠江三角洲。［2］(P．9)

城市群發展引發的城市區域治理困境，直接涉及到城市地方政府權力要素之間的協調機制。從修辭學上來講，城市區域是城市與區域特質在功能與制度統治方面的結合。不同類型的城市，它們在自身區域以及相互間的重要性，都為城市區域治理增添了復雜性與不同的可能性。［6］(PP．1-2)這就提出這樣的問題:城市區域間地方政府權力要素的碎片化是否會導致區域性公共服務效率與效能低下，區域性公共事務權責歸屬的扯皮效應，區域性緊急事件處理的滯后性等，這囊括城市元治理、硬治理、軟治理、巧治理以及熵治理的五個方面，是現代城市治理遇到的新的且重大的嚴峻挑戰。［7］

以中國最早也是最發達的長江三角洲城市群發生的“黃浦江死豬事件”為例，分析以水流域管理為代表的城市區域治理困境，將會使我們更加清醒地認識大都市區域治理的挑戰。也就是說，在缺乏區域統治與區域治理制度設計與現實實踐的結構限制下，跨越地方政府的區域統治與區域治理，尤其是大都市區域統治與治理是不可能的，這是城市治理在新時代下遭遇的巨大挑戰。

長江三角洲城市區域雖然存在城市協調機制，但是，大多以政府為主導，并且缺乏正式的建制性制度設置;同時，社會組織力量在水平方向上的參與不足，這導致跨域機制的多元化水平城市治理的缺失。［8］雖然長江三角洲城市區域目前存在大概九種區域治理模式，例如區域規劃、行政區劃調整、都市圈規劃、上海經濟規劃辦公室、長江三角洲城市協作部門、主任聯席會議、蘇浙滬經濟合作與發展座談會、長江三角洲城市經濟協調會、太湖流域管理局和部門協商與協議等，不難發現在這九種城市區域治理模式中，政府公權力要素在其中扮演主導性角色，注重政府之間的合作與協調關系，缺乏公私合作與水平政策結構。［9］(PP．1-41)這種結構性限制導致地方權力要素在城市區域中面對緊急性公共污染事件時的碎片化治理現象，阻礙了具備水平橫向治理要素的各種社會組織力量的協調與參與。

上海黃浦江死豬事件曾一度受到廣泛關注，該事件的發生、發展，以及處理結果等整個過程，涉及到中央政府的多個部委和流域內相關地方政府等行政主體。但是，回顧整個事件過程，除了個別養殖戶依法受到處罰外，尚無相關部門和負責人受到責任追究，相關部門也沒有公布調查結果和后續的防范措施，到最后不了了之。

黃浦江流經中國最發達城市群，并作為上海城市生活用水的重要水源地，它尚沒有建立一套涉及區域統治或治理的有效的水源保護機制的根本原因在于:區域統治主體——大都市政府缺乏，以及區域治理主體的缺失。這導致多元主體之間缺乏有效的協調共治機制。具體來講，它體現為水流域缺乏統一的統治主體，或者在統一統治主體不可能具備的情況下，尚未建立區域治理的機制。因此，以黃浦江水污染事件為例來探討在區域統治與區域治理缺乏的結構性限制下，各不同行為主體的行為選擇，不僅可以了解黃浦江水污染事件的來龍去脈，而且可以挖掘出導致此種現狀與改革的內在機制，甚或為整個中國大都市區域統治或者治理的改革，提供有益的借鑒。

二、城市區域統治與區域治理:一個理論分析框架

城市治理的區域主義范式經歷了大都市政府、公共選擇、新區域主義、地域重劃與再區域化等四種理論演變，［10］其中區域統治與區域治理理論是經典的城市治理分析范式。區域統治與區域治理是對一定區域內的，尤其是大都市區域內的碎片化城市治理的兩種不同應對方式。對于具備一定界限、權威、職能與職責的地方行政主體而言，地方統治與地方治理都不存在致命性缺陷，即使治理對于中國政府來講還不是那么習慣。但是，對于跨政府的區域單位，尤其是大都市區域(Metropolitan Area):一方面它們不具備正式制度設置上的大都市區域政府，這種政府設置處于中央與地方省政府單位之間;另一方面它們也沒有有序、機制化的政府間合作，以此來處理共同的問題，達成共同的目標。前者我們稱之為區域統治，后者我們稱之為區域治理。統治與治理具有不同的含義。統治比較強調政府的單一權威，通過垂直的官僚機構來實現指令性的強制性管理;治理則強調多中心，通過政府單位與其他社會主體之間的平等協商和溝通來管理。［11］(P．5)

雖然，在現代民主社會，學者們大都傾向于治理，而對統治頗有微詞，但是，從一定程度上講，對于城市群所產生的城市治理挑戰來講，區域治理與區域統治都是應對挑戰的有效方式。就區域主義來講，城市區域統治范式卻是盛極一時。在大城市區域治理中，許多學者認為區域主義需要大都市傳統處方，比如政府功能的集權化和統一化，區域性組織的創設等。［12］這種對于統一現有的統治單位或創建具有強有力權力的區域性政府，以提高效率、減少不平等、厘清職責，以及處理區域性問題的主張，就是區域統治理論。區域治理理論則強調分權化路徑，認為“通過組織間的縱向與橫向聯系而實現自我治理，這是以大都市地區分權化的政府單位間的合作和競爭為基礎的”。［11］(P．2)

對于跨政府的區域的治理，存在兩種極端觀點。一種主張“把現存的地方統治權威統一為超級都市區政府”;另一種主張“依據實際情況，以政策層面的合作為基礎，通過不同政策的合作來推動地方政府間的合作”。［11］(P．45)然而，實踐證明區域治理是地方統治與地方治理的結合體。［13］(PP．158-168)區域統治涉及地方統治的正式制度，區域治理涉及現有政府所做的政策決定。

以水流域管理為例，區域統治與區域治理結構的同時缺位是中國大都市區域治理的共同特征。①美國田納西流域管理局是建立區域管理局的最典型的例子。在這種結構限制之下，地方政府做出的行為選擇，雖然無助于解決區域內的跨政府性區域問題，但是，仔細分析，它們的行為卻是符合理性選擇邏輯的。既然，從可預見的時間與空間范圍內來看，中國還無法在政治體制設置上增加建制化城市治理級別，即設置超級都市區政府，以之管轄區域內的共同事務;那么，分析加強政府間合作的區域治理便是次優選擇。所以，突破限制區域治理的條件，便是大都市區治理的首要任務。［14］本文即以黃浦江死豬事件為切入點，對此作出分析。

三、大都市區域統治的缺失:中央條線部門的在地化處理

黃浦江死豬導致的水污染事件，涉及長三角城市群區域的一系列行為主體。從最直接的原因切入分析，黃浦江水污染事件起因于黃浦江上游嘉興市部分生豬養殖戶向水體丟棄死豬。然而，經過媒體報道之后，隱藏在直接原因之下的各種更深層次的因素被挖掘出來，這一事件不僅涉及到生豬養殖戶這一直接群體，更涉及到更加重要的行為主體，亦即從中央到地方的多個行政主體。中央行政主體主要為環保部和農業部，地方行政主體主要為浙江省相關行政主體和上海市。我們擬通過整理媒體發布的新聞，對上述主體的行為予以簡單的梳理和回顧，找出各行為主體行為選擇的特點，并以期從中發掘出達成區域治理的有效因素。

(一)區域統治結構的缺失

黃浦江所流經的長三角城市群是中國重要的大都市區域。根據我國《水法》規定，國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制，文中共有26條論及流域管理，較詳細地規定了流域管理與行政區域管理相結合的管理體制，規定了流域管理機構及其權責。

第十二條給出了我國水資源管理的基本行政架構，即我國對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制。國務院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設立的流域管理機構(以下簡稱流域管理機構)，在所管轄的范圍內行使法律、行政法規規定的和國務院水行政主管部門授予的水資源管理和監督職責。縣級以上地方人民政府水行政主管部門按照規定的權限，負責本行政區域內水資源的統一管理和監督工作。也就是說，我國的水資源管理采用的是“國務院水行政主管部門——流域管理機構——地方政府”的三級管理架構。

《水法》盡管使用了較大的篇幅來表述“流域管理”的概念，但所有條款都仍是原則性規定。流域管理法律法規沒有進一步的予以健全，流域管理與行政區域管理事權劃分不清或沒有明確規定，沒有形成一個內在邏輯聯系周密、結構布局科學合理的體系。同時，流域水資源管理體制受制于國家行政體制的限制，流域機構沒有得到充分的發育，少數存在的管理機構更多的是類似中央行政管理部門派出的機構，流域內水管理的決策權在中央，地方政府在水事之間的糾紛采用協商處理，協商不成的，由上一級人民政府裁決。

也就是說，我國的水資源管理實際上是“國務院水行政主管部門——地方政府”的兩級管理架構。比如，黃浦江作為流經長三角大都市區的重要水流域并不存在跨越都市政府的“超級流域管理機構”，即區域統治的集權化與一元化建制性行政制度結構，在黃浦江流經的大都市區域并不存在。這便是黃浦江死豬事件的結構性限制。

(二)中央行為主體的在地化割裂式治理

如表2所示，事件發生的第一天(2013年3月12日)，以農業部為主的中央行政主體，并沒有認識到黃浦江死豬事件是一個大都市區域城市治理的跨流域性問題，而是只認為它是一個地方行政主體憑自身職權能夠在地處理的在地事件。因為農業部副部長陳曉華說:“我們已經責成上海和浙江的動物防疫部門進行調查和處理，到今天上午為止打撈上來的死豬已經全部進行了無害化的處理”，“從現在疫情監測的情況看，當地并沒有發生大規模的動物疫情。”這時農業部雖然提到上海與浙江兩個地方行政主體，但是，它是將兩個地方行為主體的行為割裂看待的:上海負責死豬打撈、處理;浙江負責死豬的疫情監測。

表2 中央部委的行為

隨著黃浦江漂流的死豬日漸增多，水質有進一步惡化的趨勢，14日(事件發生的第三天)，農業部與環保部等中央相關行政主體，才認識到這一事件并非上海市政府作為在地行政主體憑一己之力能夠處理的事件。作為相關直管部門的中央相關行政主體，“派出調查組赴浙江、上海實地了解情況”的實際行為，表明它們將黃浦江死豬事件開始當做大都市區域性跨地事件來處理。但是，它們仍然將事件按照地方行政主體的在地職權，作出事件處理的在地化職權劃分:1．對于水質的監測管理，屬于上海市環保局的職責范圍;2．對于事件原因的調查處理，上海與浙江行政主體具有共同的職責協助中央部門的工作;3．對于事件的調查、協調與督導，作為中央條線主體的農業部則負責全權處理，并承諾給公眾一個明確的答復。

總之，在此一事件中，環保部的意見主要集中在三個方面:1．死豬事件由農業部總體牽頭調查處理;2．水質問題由上海市環保局管(地方政府管理);3．會給結果。農業部的意見同樣集中在三個方面:1．責成上海和浙江的動物防疫部門進行調查和處理(地方政府管理);2．派出調查組赴浙江、上海實地了解情況，督導、協調處置工作;3．沒有大規模的動物疫情。很明顯，環保部選擇了推諉，農業部選擇了拖延，雙方都沒有正面、積極地對事件做出反應。

由此可知，在缺乏大都市區域統治的建制性行政制度結構下，區域協調統合行為只能由中央行政機構來承擔。然而，鑒于中央地方之間的信息不對稱，中央部委對于事件的認知與行為是一個漸進的過程。首先，最先做出反映的是作為條線行政主體的農業部、環保部，作為塊的最高行政主體國務院并未發聲。其次，事件發生之初，中央相關行政主體認為這是一個在地政府能夠處理的單方在地化事件。第三，隨著事件的惡化，中央部委開始將其看做跨地事件，但是，仍然做出事件處理的地方政府在地職權決定。在這個過程中，中央行政主體并沒有一個能夠統合的“大總管”協調上海與浙江兩個地方行政主體，而是由中央條線行政主體協調、督導地方條線行政主體，對這一它們認為通過地方政府的“分別”職權行為便能夠處理的事件進行“割裂式”治理。

由上述分析可知，在缺乏區域統治性制度設置的結構下，中央政府作為最高一級行為主體，無法在第一時間對跨政府的區域性緊急事件做出“信息對稱式”的詳盡判斷。中央政府在公眾的呼聲中，只能通過條線部門與在地政府對事件做出力所能及的，但是，無法徹底消除的象征性行為選擇:調查原因、責令處理、安撫公眾。

四、地方性權力主體的“反”區域治理

既然缺乏統一性正式制度設置，那么只能在既有制度基礎上，依靠地方政府間的合作來處理黃浦江死豬事件。也就是說，在以區域統治方式處理區域事件效果不明顯的時候，此類事件的處理只能依賴政府間的政策合作，即區域治理。

長江三角洲是中國城市化水平最高的大都市區。長三角大都市區域跨多個政府，地方政府的管理呈碎片化態勢。同時，區域涉及高密度人口與廣大且多元的政府管理行政區。基于這些特點，一旦發生緊急性事件，這就非區域內一個單獨的政府主體所能夠處理的，更何況在缺乏區域性政府的結構限制下。所以，要對緊急性區域問題進行防范與處理，離不開政府間合作所達成的區域治理。

但是，上海市政府與浙江省政府并沒有選擇區域治理的合作方式，而是各行其道地處理此一區域性事件。

(一)上海市政府的行為選擇

上海市作為此一事件的直接發生地，是直接的參與主體。對這一跨政府的區域性事件，它的舉措如下:1．清理水域。鑒于黃浦江水域水源污染，上海市政府需要做的第一件事情便是打撈死豬，清理水源，以解決水污染的直接原因。2．檢測水質。只是清理水源，還不夠，市政府必須進一步采取措施，對水源進行清潔保護，例如增加檢測指標，加大監測力度，加強監測頻次，以及采取措施保障自來水安全。3．發布信息。信息透明是消除公眾恐慌的重要舉措。所以，媒體將政府的打撈與清理信息進行實時播報，消除公眾恐慌。

上海市政府作為在地政府，在處理跨政府間事件的時候，完全是從自身的職能、責任，以及行政地域因素出發，沒有涉及跨政府范圍。即使在采取清理水域這種具有綜合協調性措施的時候，它也沒有尋求浙江省政府的幫助，以遏制源頭污染的方式，減輕下游的死豬漂浮數量。它還是選擇了謹守自身水域的行政界線，僅僅將“黃浦江漂浮死豬打撈的關口已前移至省界，進一步加強與上游源頭互通水域的巡查與打撈”。在涉及追查死豬來源這種明顯具有區域性性質的事情上，上海市政府也并沒有積極尋求政府間的合作性區域治理模式，而只是向有關部門提供了“17個耳標”，并“通報”嘉興市政府14只耳標中有一只系嘉興。(表3)

表3 上海市政府的行為

雖然沒有選擇區域治理模式，但是，上海市政府的行為選擇是理性的。雖然是涉及大都市區的區域治理，但是，在缺乏區域統治范式所倡議的大都市區域政府的結構限制下，上海市政府并沒尋求次優的“政策合作”式區域治理的模式處理死豬事件，而是謹守作為在地政府的“本分”，避免涉及其他政府主體。雖然，它很好地發揮了自身的職能，以有效的動員能力，將事件消弭。但是，并沒有遵循區域治理理論，而還是依循了區域中政府的“碎片化”治理方式。從上海市政府作為在地政府的行為選擇來看，這種做法是理性的。因為在既缺乏執行區域統治方式的大都市區域政府，同時又不能達成大都市區域治理的條件的結構限制下，只能選擇“明哲保身”的方式來處理并非自身政府行為而造成的大都市區域緊急事件。

(二)浙江省相關行政主體的行為選擇

浙江省相關行政主體是此一區域事件的重要參與方。在這一事件中，浙江省農業廳與嘉興市政府是最重要的行為主體。

浙江省農業廳在第一時間便對事件進行“避重就輕式”回應。它的回應并不是如何開展與上海相關部門的合作，以解決事件;而是澄清死豬并非得豬瘟病而死，而是被凍死。可以很明顯地看出，浙江省農業廳并非要解決事件，而是要減輕自身責任。

嘉興市政府經歷了由否認到承認到采取行動的行為過程。首先，否認死豬系嘉興流出。當地官員并沒有經過調查，便否認死豬系嘉興流出。在通過“耳標”確定死豬系嘉興所屬后，當地宣傳部門仍然否認死豬所屬，即所謂的“耳標只能認定豬的出生地而無法認定成長地，不能簡單地用耳標認定死豬來自嘉興”。其次，在確定有一只耳標系嘉興流出后，才采取相關行動。這些行動包括落實巡查保潔值守制度，杜絕死豬通過河道流至嘉興界外;加強疫情排查;完善死豬收集處理機制;協助上海方面做好核查。最后，對相關生豬養殖戶進行處罰。(表4)

表4 浙江省相關行政部門的行為

續表

(三)理性的“反”區域治理

在該事件中，上海市政府反復強調水質的安全，但沒有要求浙江方面給出說法，也沒有要求中央對該事件進行查處，更沒有就如何確保黃浦江水質安全，提出未來改進措施。嘉興市的態度，經歷了“堅決否認——委婉否認——配合調查——正面回應”的轉變，同時對豬死亡原因給出了令人難以信服的結論。

由此可知，中國的大都市區并不存在區域治理，而是“反”區域治理。上海市采取理性的“明哲保身”式處理方式，浙江省相關行政主體參與“避重就輕”式處理方式，這都是謹守各自權責與行政領域的獨立“碎片化”管理。在沒有統一的區域政府實行區域統治的結構現狀下，大都市區域的政府還是遵循各自的職責進行我行我素的“碎片化”管理，我們將這種治理方式稱之為“反”區域治理。

五、城市區域治理的挫折:條件分析

在無法尋求統一性建制化的大都市區域政府建立的情況下，只能考慮區域治理的可能性。制度性集體行動理論是區域治理的支撐性理論。旨在達成地方政府合作的制度性集體行動理論假設，“地理位置、群體規模、共同的政策目標、領導者或政策企業家、強制和/或選擇性激勵”都是地方政府合作的重要性因素。［11］(P．48)

(一)促成性條件分析

以黃浦江死豬事件為例，在缺乏統一性權力部門的區域統治結構限制下，要達成地方政府合作應對這一典型的區域性事件，必須要符合以上各條件。江浙自古相鄰，同屬長江三角洲，正是黃浦江的流域跨越兩地，才造成區域性事件的產生。所以，地理位置并不構成地方政府區域治理的約束條件。涉及此一區域性事件的地方群體規模也不大，僅僅是上海市、浙江農業廳，以及嘉興市政府，并不能因“搭便車”行為，而導致集體行動的失敗。同理，三者的共同政策目標也不缺乏，即將這一區域性事件消除，并預防以后發生類似事件。

強制和/或選擇性激勵條件也是存在的。流域內居民構成強制性約束。因為黃浦江水污染會導致上海居民用水困難，造成巨大公共事件;這屬于強制性激勵。同時，國家性媒體的嚴厲追問也構成強制性約束因素。(表5)

表5 國家性媒體的行為

新華社以其國家性媒體的身份，能夠對地方政府構成強制性約束。它以“三聯問”的形式，給地方政府在處理這一區域性緊急事件中造成較大壓力，形成促成其集體行動的強制性激勵。

(二)阻礙性條件分析

然而，在約束性條件具備的情況下，事實向我們呈現的還是一個區域治理的失敗案例，因為它并沒有符合“領導者或政策企業家”的條件。地方政府合作達成的區域治理，需要“出頭者”:“地方政府合作常常由具有創新精神的領導者發起”，“沒有個體的積極倡議，就不會產生政府間合作。”［11］(P．53)這些強有力的領導者會基于個人的權力、聲望或者政策影響力，積極尋求政府間合作，以促使區域性事件的解決。

但是，在中國單一性中央集權的國家體制下，很難產生這種“強有力的領導者”。由此，只能導致達成政府合作的區域治理向“碎片化”的反區域治理滑落。難以產生強有力領導者，倡議地方政府合作處理大都市區域事件的原因多種多樣。雖然，與地方政府領導者自身相關，即他們沒能建立很好的私人友誼，但是，更多地與體制性因素相關。即使可以通過重復性博弈減少城市區域中地方權力要素之間的背叛行為而走向善治，①許源源《重復博弈、新區域主義與城市群治理》，提升城市管理能力2011年兩岸四地學術研討會，澳門，2011年9月7日。以及她的《新區域主義視角下的市際重復博弈:問題與路向》，《中國行政管理》，2012年第9期。但是，因為體制性要素的缺乏，黃浦江水污染事件還是走向了區域治理的失敗。在水流域區域管理的“九龍治水”與大都市區域地方行政主體各自為政的結構限制下，主體之間容易互相推諉、互相掣肘，導致政出多門及缺乏有效的合作和整合。不難理解，在這一結構下沒有任何部門的領導者會倡議政府合作，因為規模因素令集體行動不可能發生。

中央高度集權的制度設置，使決策權在中央，各方利益的沖突由中央來調解，將本來屬于流域內各利益主體之間協商的過程，轉化為由各個主體分別與中央單獨進行協商的過程，變成了各方競相向中央追求本部門本地區利益的過程，而忽略流域的整體利益。這種結構限制令地方政府領導者，不會考慮通過地方政府之間的合作達成區域性共同目標，而是各自單獨向中央“表功”。

六、結 語

總之，通過黃浦江流域水污染事件的案例分析，我們可知，以城市地方政府權力要素碎片化為代表的城市區域治理困境，為良性城市區域治理的發展提出新的挑戰。在城市區域化發展日益突飛猛進的今天，大都市區域的城市治理關乎單個或數個城市空間中市場、制度、權力與參與要素的互動，從而達成區域治理條件的改革，在進一步明晰中央與地方行為主體的職權基礎上，明晰地方政府的職能，打破地方政府碎片化分割的利益格局，消除各自為政的心態，提高地方政府尋求合作的制度性基礎，從而使它們更容易達成合作，以應對涉及共同利益的大都市區域性事件。同時還需要發揮社會性參與要素，例如環境保護組織的作用，形成良性的城市治理力量，達成政府與社會的多方共治，從而解決在區域統治性力量，即集中化、一元化都市區域政府的結構缺失下，形成大都市區域治理的合力。

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