社會工作參與公租房社區治理的行動領域、組織模式與路徑選擇

劉新庚，黎雨宸

(中南大學公共管理學院，湖南長沙，410083)

社會工作參與公租房社區治理的行動領域、組織模式與路徑選擇

劉新庚，黎雨宸

(中南大學公共管理學院，湖南長沙，410083)

當前學界在公共租賃住房社區治理研究領域存在空缺。本研究運用社區綜合性評估方法，評估了長沙市10個公租房社區的公權力結構和社區管理與服務狀況，發現當前公租房社區治理多為行政主導型模式，社區管理與服務存在水平初級化、回應機制不順、效果欠佳等缺陷。社會工作參與公租房社區治理可從發展社會資本、促進社會包容、培養個人技能三大行動領域介入，構建以任務群體、社區網絡、大眾教育為核心的社區工作組織模式。參與公租房社區治理的路徑可選擇為，變政府購買服務機制為政府引導機制，厘清政府和社會在公租房社區治理中的地位和作用，著力解決社工等社會力量對政府的依賴問題。

社會工作；公共租賃住房社區；社區治理；組織模式；路徑選擇

一、問題的提出

社區作為社會認同、包容、整合的基礎，正日益變得排他、碎裂化[1](12)。基于社區功能衰退的現實，我國先后頒布了《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》《國務院關于加強和改進社區服務工作的意見》等政策條例，大力推進社區建設與發展。

公共租賃住房(Public Rental Housing)(以下簡稱“公租房”)的社區治理是基層社區治理體制創新的一部分，是重大民生問題之一。公租房社區是指以社區為基本單位，新建或改建的公租房住宅小區。它的社區治理包含了社會保障、社區治理、社會工作(以下簡稱“社工”)等多重議題。2010年6月，住房和城鄉建設部等7部委聯合下發了《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》。該政策針對當前人口流動與城鎮化的社會背景，首次將外來務工人員等非本地戶籍人群納入城市住房保障范圍。這一場自上而下的住房保障體系改革改變了城市流動人口住房福利的真空現狀。2014年，依據住房城鄉建設部、財政部、國家發改委聯合印發的《關于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》，公租房與廉租房將實現并軌運行，公租房新建、改建進程加快，受眾范圍不斷擴大。自此，全國新型公租房社區建設步入正軌。

學界在公租房和社區治理兩大領域均有大量研究，然而在公租房社區治理這樣一個交叉領域卻存在空缺。當前，國內外學界有關公租房社區的研究，多從社會保障、公共部門經濟等學科視角展開(詳見表1)。它們主要關注：第一，政府和市場的職責、權利與利益分配問題。主流觀點認為，政府建設公租房社區面臨巨額財政負荷，應積極引導市場力量進入，以擴大籌資渠道和資金來源。第二，成本與收益問題。主流觀點認為，公租房社區建設、經營等多環節均需進行市場化改革，解決當前管理效率低下、成本過高等問題。

現有研究的局限性主要體現在：第一，研究價值觀和社區價值觀分野。當前，學界研究主要關注如何維系住房福利體系的長期有效性，表現出的是一種關注經濟效益、重視結構穩定、強調共性和問題導向的價值觀；相比之下，社區價值觀更加重視社區生活質量，關注社區自身的價值及其傳承與發展，它彰顯的是重視社會效益、積極尋求變革、強調特殊性和需求導向的價值觀。第二，“科學話語”“專家話語”的固有缺陷。現有研究多以高屋建瓴之姿態展開論述，它缺乏“文化主位”(Emic Approach)視域，單純地以局外人的身份研究問題。因而也缺失了對公租房社區及居民的主觀需求的了解。

針對當前學界研究的局限性，筆者展開了對長沙市部分公租房社區的社區治理現狀評估，試圖運用社工專業評估方法，使研究理念更加契合社區價值觀及其主觀需求。分析認為，研究和探討社工參與公租房社區治理的行動領域、組織模式和路徑選擇，可以幫助社會力量順利地參與到公租房社區治理之中，實現公租房社區復合治理模式，進而推動基層社區的和諧、可持續性發展。

二、社區評估

筆者走訪了長沙市10個公租房社區，采取社區綜合性評估方法，通過問卷調查、個案工作結構性訪談等方式，著力研究這些社區的公權力結構與社區管理及服務狀況。其中，問卷調查采用分層抽樣方法選取調查對象，主要考察社區居民基本人口信息(詳見表2)，及其對社區權利主體、社區管理與服務的滿意程度。其中，滿意程度項目與變量根據社區綜合性評估框架構建(詳見表3)。

(一) 社區公權力評估

社區公權力為社區治理主體所有。因此，評估社區公權力，是研究社區治理的必要條件之一。調查發現，當前長沙市公租房社區治理模式主要是強政府—弱社會的行政主導型社區治理模式，社區公權力由政府主導。該模式下，政府部門負責房屋管理工作，通過公開招標等方式外包物業管理，并輔以居民委員會等自治機構實現社區治理的正常運作(詳見表4)。政府治理下的公租房社區主要由政府投資興建，多為新建、配建或改建的普通社區，其租配方式多為非定向型。還有少部分政府與事業單位協同治理的公租房社區，它們由企業投資興建，住房類型多為開發園、工業園內集體宿舍或以單位自有土地建設的職工宿舍，其租配方式為定向租配，主要用于滿足企業本開發區、工業園區單位員工住宿需求。

分析認為，當前行政主導型的公租房社區治理模式形成的主要原因有以下三個方面。

第一，公租房內生的國家福利性。早期以經濟適用住房和廉租房為主體的住房保障體系，現已無法滿足城鎮住房困難家庭的需求，公租房制度在此情形下應運而生。它充實并完善了我國城鎮住房供應體系，擴大了住房保障制度的福利性與保障范圍[9]。因此，由國家牽頭建設的公租房社區項目，政府也自然地成為了公租房社區治理的主體。此外，公租房社區還具有區別于一般社區的特殊性與復雜性。具體而言，公租房社區具有規模大，流動人口多，居民構成復雜，中低收入人群聚集等特點。因此，除開常規的房屋管理與物業管理，還需要輔以社區人口、環境、文教、治安、組織等社區治理項目，推動社區穩定發展[10]。因此，繁雜的公租房社區治理必須依托強有力的行政力量展開，以政府公共服務的形式呈現。可以說，公租房社區治理依賴于政府。

表3 社區綜合性評估框架(N=183)

表4 社區治理主體情況基本概覽(N=10)

第二，政策法規的欠缺。《公共租賃住房管理辦法》規定，縣級以上地方人民政府住房城鄉建設(住房保障)主管部門負責本行政區域內的公共租賃住房管理工作。該類政策法規明確了政府在公租房社區治理領域的主體地位。如果缺乏制度與法律保證，社會力量參與公租房社區治理的合法性將遭受質疑。

第三，社會力量的弱勢。社會管理要求“社會協同，公眾參與”，這是現代基層社會治理的核心內容，目的在于推動中國公民社會的發育。中國公民社會形成較晚，社會力量薄弱，主要體現在社會組織發育缺乏合理的發展空間、政府在讓渡過程中缺乏規范和社會組織發展與公民需求匹配度不高等方面[11]。行政力量強大、社會力量弱小的現狀進一步限制了其參與公租房社區治理的可能。因此，當前公租房社區治理還處于行政力量主導，社區自治為輔的發展階段，社會力量無力介入。

(二) 社區管理與服務評估

在社區公權力評估的基礎之上，本研究對公租房社區管理與服務現狀展開了進一步評估。研究發現，行政主導型的公租房社區治理模式深刻影響了社區管理與服務的形式、內容與品質。

一方面，它體現出了一定優越性。具體體現為：首先，社區管理與服務的形式與內容高度統一，管理與服務部門權責清晰，問題反饋程序日臻完善。由上而下制度化的管理架構保證了社區管理與服務的正常進行。其次，行政主導模式下，政府通過財政補貼使社區居民享受廉價的社區服務，突出了公租房社區的國家福利性質與社會保障功能。

另一方面，它具有嚴重缺陷。具體體現為：第一，水平初級化。由于治理主體的單一，治理模式單調，使得社區管理與服務在一定程度上缺乏多樣性和彈性。管理層次的單薄與服務內容的單一，在日益復雜化的社區問題面前愈發顯得捉襟見肘。我們在實地調查過程中，了解到某公租房社區多位戶主向管理部門反映了社區偏遠導致小孩上學困難的問題，并希望社區管理部門牽頭，通過開設社區托兒所等方式解決下一代的照料與就學問題。然而，這些需求事實上已超越社區管理與服務部門的能力范圍，短期內無法予以滿足。第二，回應渠道不順。行政主導型社區治理模式具有典型的科層制特征，它缺乏現代社會治理制度中的利益表達、社會協商、沖突回應和化解機制。實地調查過程中，社區居民多次向筆者反映了自身權利得不到維護，與管理部門的沖突、糾紛時常發生的情況。某社區偷盜現象猖獗，社區居民多次聯名要求管理部門加裝監控設施，或實行小區進出入登記制度。然而戶主要求被擱置將近3個月，管理部門依然沒有作出正式回應，群眾權利與利益得不到落實。第三，效果欠佳。低層次的社區管理與服務，在維護社區自然與人文環境等方面的作用相當有限，變相加劇了公租房社區淪為城市貧民窟“溫床”的進程。調查發現，部分房齡超過3年的公租房社區其基礎設施、商業配套、人文環境等已提前進入衰敗階段，社區檔次與社區生活品質日益下降。

三、社工在公租房社區治理中的行動領域與組織模式

行政主導型社區治理模式的固有缺陷，可以通過引入社會力量或市場力量予以解決。當前，在社區治理領域，政府一定程度上忽視了對這兩股力量的引導。因此，探索社會力量參與公租房社區治理的行動領域與組織模式，成為了基層社會治理創新的熱門議題。基于社工學科與專業視角，本研究重點探索社工參與公租房社區治理的行動領域與組織模式。

(一) 社會工作何以具有行動空間

通過社區發展推動社會發展，是發展中國家社區工作的主要目標之一。它力圖將社會進步、政治穩定和經濟發展相結合[12](223)，通過開發與保障基層城鄉社區功能，實現三者協同發展。公租房社區是城市社區和國家社會保障制度的有機結合體，其政治功能、經濟功能和社會保障功能突出。具體而言，政府投入巨額資金興建公租房社區，是希望以國家福利的形式緩和當前收入差距過大、房價過高等尖銳的社會矛盾，以此實現國家政治、經濟、社會穩定的局面。因此，當行政主導型社區治理模式無法更好地開發、保障甚至削弱公租房社區功能時，社會工作作為社會力量的重要一支，理應積極參與公租房治理，豐富社區治理主體，推動社區治理的社會化、多樣化，實現社區發展帶動社會發展。因此，社工在公租房社區治理領域具有廣闊的行動領域與實踐空間。

(二) 社會工作參與公租房社區治理的行動領域與組織模式

縱觀發達國家社工參與公共住房社區治理的實踐經驗與成果，可以發現：它們關注社會邊緣群體，視社區需求為核心，為社區提供響應式服務(responsive services)，以此實現社區帶動社會發展[12](222)。可以認為，社區需求是社工的行動依據。基于公租房社區居民的公共需求(詳見表5)，本研究將展開社工在社區治理領域的行動領域與組織模式的探討。

國際學界認為，發展中國家的社區工作實務主要有三大議題，即如何發展社區與社會資本、實現社會包容與消除社會排斥以及培育社區居民能力[12](222)。依據這三種實務議題，筆者將公租房社區居民需求進行分類，初步歸納了社工的行動領域。在發展社區和社會資本領域中，公租房社區居民對提升社區治安和環境的需求較為迫切；在社會包容與排斥領域中，子女教育與醫保問題相對突出；在居民能力培育領域中，社區居民對團體與個人溝通的需求相對較高。以此為依據，可以初步設計社會工作參與社區治理的組織模式。

表5 公租房社區居民的公共需求(N=183)

第一，組建社區任務群體，提倡共同協商和共同參與(詳見表6)。社區任務群體通常為社區實現共同目標而組建，一般有小組、委員會、董事會等形式。相較個體而言，它在發展社區與社會資本領域更具影響力。在本研究中，社區治安與社區環境等問題是社區中觀層次的問題。因此，提升社區治安和改善社區環境，需要依靠具有一定社區影響力的群體而非個人來推動。此時，社區工作者作為社區治理的主體，理應以社區倡導者和志愿領導者的身份，招募有訴求的社區居民，發動組建社區任務群體，如社區治安委員會、社區環境委員會等具有地區影響力的社區組織。這些新興的社區組織依據自身訴求制定長遠的組織目標，提升群體對社區決策的影響力。實際上，這類“草根組織”的建立是社區行動和市民運動再度興起的表現之一，它建立的“伙伴關系”和“契約關系”能讓社區居民更多地投入到社區治理中，主動地影響社區政策。因此，它增進了社區成員的公權力和管理組織的能力，有效改變了社區成員被架空，被動接受社區治理的現狀。

表6 社區工作參與下的公租房社區任務群體

第二，發展多種形式的社區網絡，提供社會支持和溝通平臺(詳見表7)。與任務群體相比，社區網絡在社會融入與排斥領域更具行動力。首先，社區網絡有助于建立與維持區域內的社會關系，幫助邊緣群體免于社會排斥，降低社會隔離和異化的不良效果[1](438)；其次，社區網絡為社區各群體提供了社會交換的平臺，以及相互支持的可能，是促進社會融合的強有力的支持系統。本研究中，公租房社區居民較大程度上由城市中低收入人群構成，他們急迫地需要融入社會，相對一般城市群體而言，他們也遭遇更加強大的融入阻力。因此，社會工作者應帶頭發展公租房社區網絡，運用社區網絡的次級支持，強化社區居民的初級支持體系。例如，通過社區人際網絡招募人際溝通核心小組成員，通過小組會議等方式，培養交流與溝通技能，幫助其融入社會。不同于任務群體，社區網絡事實上并不大力追求組織內部的共同目標；它更多地是分享一種理念，或提供一些機會，使網絡中的個體通過互動自主地實現個體目標。因此，社區網絡更具彈性，更加契合社區居民多樣化的個人利益與追求。

第三，運用社區倡導系列方法，開展大眾教育計劃(mass education approach)。社區倡導的目標是尋求社區改革。作為社區倡導的實踐形式之一，大眾教育計劃強調以社區工作者為媒介，尋求社會資源，通過教育強化社區居民的各項技能，提升他們的個人素質與生活品質。它突出了外力，特別是教育，在培養公民社會意識、提升公民素質和增進社區福祉上的作用。本研究中，由于公租房社區是面向城市中低收入家庭及城市流動人口的福利計劃，因此，社區居民一定程度上具有受教育水平偏低、資源與技能匱乏等特征。所以，即使是建立完善的自助團體和互助網絡，在改善生活品質諸多議題上，也有無力作為之時。因此，通過直接的、有目的、有意的大眾教育計劃，能漸進式地改變低素質人口現狀，實現人口發展帶動社區發展，最終實現社會發展的遠景。

表7 社會工作參與構建的公租房社區網絡

綜上所述，社區工作參與公租房社區治理的組織模式見表8。

表8 社區工作參與公租房社區治理的組織模式

四、社工參與社區治理的路徑選擇

社工參與公租房社區治理，有3個層次的問題需要解決。第一，我們需要回答社工在公租房社區治理領域能夠發揮什么作用。第二，我們還需回答社會工作如何發揮作用。前文探討的社會工作的行動領域與組織模式，為解決第一、第二層次的問題分別提供了有效思路。第三，我們還需要回答如何保證社工作用的發揮。因此，我們需要繼續探索社工參與社區治理的路徑選擇。

(一) 當前政府服務購買模式的弊端

讓社工參與社區治理，可以理解為是對社區復合治理模式的探索。所謂社區復合治理，它強調的是行政、社會、個人等多元主體，在共同利益與目標的支撐下，協調參與管理，共同治理社區(見圖1)。在這種模式下，國家強制力在管理過程中的中心地位逐漸邊緣化，取而代之的是不同行為主體共同遵循的契約和組織規范。

圖1 社區復合治理的組織模式

當前，部分地方政府采取了購買社工服務等一系列措施，為社區提供公共產品及服務。該機制下，政府全額支付社工服務費用，并負責對社工服務的過程和結果進行監管和評估。這樣的服務購買機制實際上是一種臨時雇傭計劃(contemporary hiring plans)，所提供的費用主要為短周期的不穩定基金(insecure funding)。這要求社工服務必須在較短時間內產出成果，使得長遠的社區變革計劃等變得不切實際。同時，這種機制強化了社工等社會力量相對于行政力量的從屬地位，為國家強制力主導基層社區治理增添了砝碼。因此，它進一步限制了社工在社區治理領域的發揮，也與國家所提倡的社會復合治理的理念背道而馳。

(二) 社工參與社區治理的路徑選擇

充分發揮社工等社會力量在社區治理領域的功能，完善復合型社區治理模式，需要優化社工參與社區治理的路徑。它包含兩個方面。

第一，需要厘清行政力量和社會力量在公租房社區治理中的地位和作用。解決強政府—弱社會的社區治理現狀，需要平衡政府、社會與居民等多方的權力強度，變政府監管為政府引導機制。首先，政府引導機制能夠為社工進入公租房社區治理體制提供權力基礎，使社會力量具備行使公權力的合法性，避免了脫離中國國情談社會治理的空想。其次，完善的社區治理是一個漸進的、復雜的過程，它包括制度設計、過程實施與監管、效果評估、制度改善等諸多環節，政府、社會、居民均無力承擔所有職能。政府全權負責社區治理的評估與監管，這是社區治理過程中政府“越位”的表現。社區居民作為社會治理的受力對象，在評估與監管環節更具話語權。評估、監管權的部分下放與引導機制的構建，可以平衡社區治理主體間的權力強度，充分調動社區居民參與社區治理的積極性，拓寬社會力量在社區治理領域的發揮空間。

第二，需要解決社工等社會力量對政府的依賴問題。政府購買機制下，社工服務機構固定地與政府進行資源交換。各級政府作為唯一的、固定的財政來源，形成了對社工服務機構的財政資源的壟斷格局。政府既是社會力量賴以生存的保護傘，同時也是限制其發展的桎梏。因此，社會力量的自力更生，需要通過部分市場化實現。部分市場化下的社工服務機構追求財政來源的多樣化，以及如何更好地迎合服務市場的需求與偏好。因此，在市場化的進程中，社會服務機構所提供的服務將逐漸轉變為具有競爭力的商品，使得這些非盈利機構能夠在不斷變動的、資源短缺和過渡商業化的現代世界中逐漸站穩腳跟。事實上，在部分西方發達國家，非營利組織來自會費、收費活動和商業經營的收入早已占據了全部收入的很大一部分[13]。這類經驗對于中國社會力量的發展而言具有借鑒意義。需要強調的是，之所以要堅持部分市場化，是因為完全市場化的社會服務機構，將不可避免地將目標轉移到對利潤和市場份額的追求上，而一定程度上忽視服務于弱勢群體的專業使命。因此，在政府與市場之間尋求適宜的立足點，更加符合中國社會力量發展的需要。

[1] Hardcastle D A, Powers P R, Wenocur S. 社區工作理論與實務[M]. 北京: 中國人民大學出版社, 2008.

[2] Li Dezhi, Chen Hongxia, Hui Eddie, et al. A real option-based valuation model for privately owned public rental housing projects in China [J]. Habitat International, 2014(43): 125?132.

[3] Chulin Lee. Does provision of public rental housing crowd out private housing investment? A panel VAR approach [J]. Journal of Housing Economics, 2007(16): 1?20.

[4] Sengupta U. Liberalization and the privatization of public rental housing in Kolkata [J]. Cities, 2006, 23(4): 269?278.

[5] 呂明革. 城鎮化大趨勢下公租房POA融資及其發展路徑[J].經濟與管理研究, 2013(12): 114?118.

[6] 何壽奎. 社會資金參與公租房建設利益協調機制探討[J]. 現代經濟探討, 2012(4): 5?8.

[7] 楚道文. 制度重構: 從“小產權房”到公租房的跨越[J]. 齊魯學刊, 2012(4): 100?110.

[8] 閆建. 公租房社區服務與管理——基于重慶市“民心佳園”公租房社區的調查[J]. 理論探索, 2013(2): 82?85.

[9] 蔡榮生, 吳崇宇. 我國城鎮住房保障政策研究[M]. 北京: 九州出版社, 2012: 40?41.

[10] 鄭小曼. 重慶市公租房社區管理模式研究[D]. 重慶: 重慶大學, 2013: 17.

[11] 張丹丹, 沈關寶. 公民社會的發育與形成——民間社會組織的培育與公民的有序參與[J]. 學術界, 2011(6): 216?222.

[12] Payne M. 現代社會工作理論[M]. 北京: 中國人民大學出版社, 2008.

[13] 周批改，周亞平. 國外非營利組織的資金來源及啟示[J]. 東南學術, 2004(1): 91?95.

The areas, models and means of social work practices in community governance of public rental housing

LIU Xingeng, LI Yuchen
(School of Public Administration, Central South University, Changsha 410083, China)

Until recently, scholars have not yet paid attention to the community governance of public rental housing, which is, however, part of the institutional innovation approach of grass-root community governance, and one of the major life issues here and now. From the perspective of professional social work, the study, by applying community comprehensive evaluation methods, is devoted to an extensive evaluation of community public power, administrations and services of 10 public rental housing communities in Changsha. We discover from the study that currently the community governance of public rental housing is mostly under the dominant power of the government, and that there are serious defects in this kind of governance model, such as community management and service proficiency being low, response mechanism being not smooth and the effect being not satisfactory. Therefore, attention should be paid to the exploration of the areas, models and means of social work practice in community governance of public rental housing to improve the model of composite community governance of public rental housing, and eventually achieve the prospect of social development which is promoted along by community development.

social work; public rental housing; community governance; organizational model; path selection

C916

A

1672-3104(2015)01?0146?07

[編輯: 顏關明]

2014?10?12；

2014?12?16

湖南省軟科學重點項目“綠色湖南建設中社會組織作用發揮的政策研究”(S2013Z2062)

劉新庚(1956?)，男，湖南邵東人，中南大學公共管理學院教授，博士生導師，主要研究方向：社會政策與社會管理；黎雨宸(1991?)，男，湖南長沙人，中南大學公共管理學院社會工作專業碩士研究生，主要研究方向：社區社會工作與社會政策